日本对外援助制度之考察与借鉴 ——兼论我国对外援助机制的完善

韩永红 黎静宜

我国对外援助实践始于20 世纪50 年代，迄今已逾七十年。21 世纪以来，我国对外援助总体规模稳步增长，并更多向亚洲、非洲等地区的最不发达国家和“一带一路”沿线的发展中国家倾斜。尽管在帮助受援国减少贫困、改善民生、增强受援国自主发展能力等方面发挥了举世瞩目的作用,我国对外援助也因缺乏透明性、援助方式单一、管理机构协调不足等问题在国际社会频频遭受质疑。不可否认，相比于具有较为丰富的对外援助实践经验的发达国家，我国的对外援助制度建设相对滞后，尚未有效统筹国内法治和国际法治，难以适应实现新时期对外援助战略目标的需要。日本作为亚洲的发达国家在对外援助法律体系和管理制度方面有着独特的经验。考虑到日本与我国同处东亚且文化背景相似，均有从受援国向援助国转变的经历，研究日本的对外援助法律体系和管理模式，应能为我国对外援助体制机制和法律体系的完善提供借鉴。

目前，国内外学界针对日本官方发展援助的研究成果多见于以下两方面。一是通过梳理日本对外援助的发展历程、战略和政策的演变，分析对外援助作为外交工具如何服务于日本经济、政治和安全等多重目的。二是通过研究日本针对特定地区和特定国家（包括中国）的重点援助，以扩大该地区的影响力进而获取相应的利益。此外，越来越多的日本非政府组织参与国际援助，与官方发展援助形成互补也引起了中国学者的关注。但是，目前为止从法律层面系统阐述日本对外援助管理体制特点的成果较少。曹俊金（2017）将日本官方发展援助的基本法律框架、政策指引、实施以及评价体系等环节进行了比较研究，但落脚点仍局限于国内，缺乏国际法的统筹；[1]孙同全、周太东（2015）对澳大利亚、韩国、英国及美国等国家和地区进行案例研究，比较分析其对外援助规制体系的经验教训后，认为我国有必要加快对外援助立法进程以规范对外援助行为、规范机构间协调。[2]总结现有文献资料可以发现，学界对于日本对外援助制度的研究尚有以下不足：一是对于最新国际形势和新冠疫情对日本对外援助的影响尚未有分析，二是从法律和制度角度对日本对外援助的运行机制分析不够全面。本文在研究日本对外援助的基础上，尝试结合其他主体力量，立足国内和国际视野为我国对外援助的改善做出进一步探索。

一、日本对外援助的发展历程概览

二战结束后，日本在经济遭受重创及资源匮乏的情况下，选择官方发展援助（Official Development Assistance，以下简称ODA）作为重新与海外接触进而融入国际社会的重要手段，以实现尽快走出战争阴影，确保政治安全和保证资源供给的目的。于是，日本在1954 年6 月加入科伦坡计划（Colombo Plan），正式开启官方发展援助的进程。纵览日本战后对外援助的相关政策、法令等规范性文件，往往采用“经济合作”或“资金合作”等表述，极少出现“对外援助”字眼，即使偶有提到也往往采用“政府开发援助”的字样。可见，日本的对外援助突出表现为“经济合作”的特点。

值得注意的是，日本在不同历史阶段开展的对外援助存在一定的差异性。具言之，在20 世纪五六十年代，日本ODA 以战争赔款和经济合作为起点，从本国利益出发，带有“扩大本国产品出口，保证进口原材料渠道畅通”的明显目的性。[3]而在20 世纪70—90 年代，随着日本经济的腾飞，ODA 规模迅速扩大，其援外方式开始呈现多样化的势态。与此同时，受石油危机影响，日本一反战后紧随美国的外交姿态，尝试开展“自主外交”以谋求政治影响力。80 年代末，日本ODA 规模跃居世界首位，而ODA 的政治色彩被不断深化，外交功能亦持续强化。及至90 年代财政危机的发生，促使日本将对外援助重心从量转向质，并开始着手搭建法律框架、强化对外援助理念的战略性。进入21 世纪后，日本ODA 规模被其他国家反超，但总体规模仍保持在经合组织发展援助委员会（OECDDAC）前列水平。此外，日本还关注国际发展合作的新趋势，强调与受援国平等发展、共同合作，并调动社会各界力量共同参与援外事业。尤其是在新冠肺炎疫情爆发后，日本除向金融形势严峻的发展中国家提供紧急日元贷款外，还积极响应世界卫生组织的号召向发展中国家提供疫苗，并为相关国家提供研发、生产、运输、接种等全方位支持，打通“最后一英里支援”①①Last one mile，是指在物流、通信等领域，从物品或服务提供的最终据点到物品或服务到达使用者或消费者为止的最后区间。，以此帮助完善发展中国家的卫生和医疗系统。

由此可见，近70 年来，日本根据国际形势和国内实际与时俱进调整战略政策，通过改革完善发展援助制度，在服务国际社会和回应国内关切中寻求平衡，目前已搭建起相对完善的发展援助制度体系。日本的对外援助对增大国家利益及扩大国际发展合作方面发挥着重要作用，并逐渐成为富有本国特色的外交战略之一。

二、日本对外援助体系的运行机制分析

（一）以法律、纲领性文件奠定机制的运行基础

日本在早期的对外援助开展过程中并未出台基础性、综合性的法律文件，导致在援助额迅速扩大的同时发生了诸如资金浪费、效率低下甚至贪污腐败等问题。为进一步提高对外援助质量、打消国民质疑，日本不断探索并形成了一套涵盖纲领性文件、法律、政令、省令及其他规范性文件的法律体系，②② 法律一般指按照日本宪法规定的方式，经国会表决制定的文件。政令指内阁制定的命令。省令是各省大臣发出的命令。法律、政领、省令，效力层级依次降低。参见：E-GOV 法令検索.DB 登録法令数[OL].[2023-02-17].https://elaws.e-gov.go.jp/registdb/.使ODA 工作的开展更加精细化、规范化和透明化。笔者结合检索资料，对日本ODA 法律体系作如下归纳：[4]

表1 日本ODA 法律体系

与传统欧美援助国不同，日本近三十年来一直以纲领性文件《官方发展援助大纲》（「政府開発援助大綱」）为基础开展政府开发援助。最早的《官方发展援助大纲》（「旧·政府開発援助大綱」，以下简称“1992 年版《大纲》”）于1992 年由内阁颁布。[5]该大纲立足于日本ODA 的历史、成就、经验和教训，在阐述ODA 的基本理念④④ “我国作为和平国家，负有为维护世界和平、确保国际社会繁荣而发挥与其国力相称作用的重要使命。我国实施政府开发援助的目的，是以支援发展中国家为经济起飞而进行的自助努力为基本点……。”和原则的基础上，全面概述了日本的中长期援助政策，指定与日本联系最为密切的亚洲尤其是东亚为优先地区，为各受援国量身打造五年周期援助政策，重点致力于解决人口、环境等全球性问题，加强受援国经济基础设施建设以实现“经济互利”。大纲还表示要加强与受援国的对话⑤⑤ “在充分考虑受援国的要求和想法的同时，收集分析有关发展中国家的信息，为了在开发政策等方面与受援国达成基本共识，推进密切的政治对话。”、关注妇女和儿童等弱势群体⑥⑥ “对妇女积极参加开发活动以及确保妇女从开发中收益的问题给予充分考虑。”“对儿童、残疾人、老年人等社会弱者予以充分照顾。”、缩小贫富差距和防止腐败等。此外，大纲还要求通过强化信息公开、宣传教育等手段来取得国内外舆论支持。大纲还纳入非政府组织（Non-Governmental Organizations，以下简称NGO）和志愿者等主体，推进官民合作。最后，在实施体制方面，强调人才培养和各省厅间的联络协商体制。基于上述努力，大纲得以勾勒出日本对外援助的基本法律框架，成为20 世纪90 年代以后指导日本对外援助实践的主要政策依据，是日本ODA 开始走向法制化的体现。[6]

为应对世界形势变化及随之出现的提升大纲战略性和透明度的需要，日本于2003 年首次对《官方发展援助大纲》（以下简称“2003 年版《大纲》”）进行修改。2003 年版《大纲》开门见山地指出ODA 的目的在于通过对国际社会的和平与发展做出贡献来维护日本自身的安全和繁荣。⑦⑦ “我国ODA 的目的是为国际社会的和平与发展做出贡献，通过这个有助于确保我国的安全与繁荣。”这是日本首次在ODA 纲领性文件中公开表明对外援助服务于国家利益，以获取国民支持。此外，2003年版《大纲》还补充了对ODA 实施效果的评价工作，并明确要将评价结果反馈到政策制定环节。

2015 年，时值ODA 实施60 周年之际，日本再次修订ODA 大纲，并将其更名为《开发合作大纲》（「開発協力大綱」）。其中，“开发”的含义被扩大至维护和平、国家治理、基本人权和人道主义支援等。日本强调将集聚国内NGO、企业和地方等各方力量积极参与解决全球性课题，以实现旨在消灭贫困和饥饿的联合国“可持续发展目标”（Sustainable Development Goals，SDGs）。日本对外援助从单一主体向多方参与、合作开发转变，一方面体现了日本希望与受援国平等合作、共同发展的内在要求，另一方面也表达出日本政府动员国内国际各方社会资源共同参与开发合作的期望，丰富了ODA 内涵。另外，本次修改追加的重点内容之一是将在东南亚和南亚地区建设高质量基础设施。在其指导下，日本随即提出“高质量基础设施合作伙伴关系”计划（Partnership for Quality Infrastructure），承诺五年内与亚洲开发银行（ADB）为亚洲地区相关项目提供约1100 亿美元财政预算。[7]日本还积极拓展与印度的基础设施建设合作，以实现共同的地缘政治和经济利益。2016 年，安倍政府提出构建“自由、开放的印度太平洋战略”（Free and Open Indo-Pacific，FOIP），次年，日印两国正式建立“亚非增长走廊”（Asia Africa Growth Corridor）。由于上述倡议所涉地域与中国“一带一路”高度重合，该优质基础设施援助计划也被视为外交工具，是对中国“一带一路”倡议的战略性回应。

从《ODA 大纲》的两次修订可以看出日本对外援助政策的战略性演进的过程，ODA 逐渐被赋予国家复兴战略的多样化、战略性的角色，在宣传“利他”的同时毫不掩饰“利己”的动机。一方面，日本ODA 强调自身的国际贡献，宣扬“自由、人权、民主”等价值观，显示出愈发明显的政治化倾向；另一方面，日本在通过ODA 为发展中国家实现可持续和高质量发展的同时，也为保障资源供给、扶持中小企业、输出本国产品、技术、标准和管理模式、扩大本国企业在海外的商业利益等提供便利，以期重振日本经济。

值得一提的是，全球卫生健康是日本最为努力推动的发展合作领域之一。2013 年，日本政府出台《日本全球卫生外交战略》，将全球卫生健康上升为外交政策之一。日本不仅在国内贯彻“全球健康覆盖（UHC）”理念的过程中积累了成功经验，还通过将“全球健康覆盖”作为对外援助的优先事项纳入首脑会议、区域治理议程和全球卫生议程，扩大了日本卫生发展合作议题的国际影响力。例如，从1993 年开始，日本便与多个国际组织定期召开东京非洲发展国际会议（TICAD），积极宣传推广UHC,推进日本优势与全球卫生发展援助相结合。面对新冠肺炎疫情，日本以非洲和亚洲为重点，通过多边卫生倡议和加强卫生系统建设，帮助受援国提升自主应对健康挑战的能力。[8]2022 年5 月，日本修改了日本“全球卫生战略”，就疫苗的公平分配和政府优先事项等问题进行了探讨。修改后，战略将侧重于新冠肺炎的预防以及实现更具弹性、公平和可持续的全民健康保险。[9]考虑到新冠疫情和俄乌冲突等全球危机，日本政府宣布计划在2022 年底审查其当前的《开发合作大纲》，可见日本擅长根据国际地缘政治经济空间的变化及时、灵活地调整对外援助政策，以期提高在发展援助领域甚至全球治理体系中的地位。[10]

（二）一体化决策、执行、监督评估机制

在《ODA 大纲》的指导下，日本ODA 逐渐形成与之配套的、覆盖决策、实施和监督的全链条运作机制，为《ODA 大纲》的落地执行提供了制度支撑。以下分而述之。

1.决策机制

在战后的多年援助实践过程中，日本形成了一套相对稳定的决策模式，其中最为著名也颇具争议的是“四省厅协议体制”。虽然日本ODA 的对外统一窗口是外务省，但其国内决策则由分别握有权限的各省厅之间协商决定。[11]因四省厅之间缺乏集权中心，且各省厅往往代表不同部门的利益参与ODA的立案和决策，导致在信息共享和决策时频频出现难以协调的情况。及至20 世纪80 年代末日本成为最大援助国后，为了更好地贯彻经济外交的意图扩大政治影响力，桥本内阁在90 年代后半期开展了行政机构改革。本次改革通过对决策主体予以精简化，使ODA 决策模式由分散走向集中，由此形成以外务省为核心的一体化决策机制。而这一改革成果随着1998 年《中央省厅等改革基本法》的出台得以以法律形式固定下来。具言之，《中央省厅等改革基本法》明确了各部门在发展援助体系中的地位和关系，规定了外务省居于发展援助政策制定和有偿资金援助方面的核心地位，①①《中央省厅等改革基本法》第19 条：“关于对象国的综合援助方针的制定及其他关于政府开发援助的总体规划及有偿资金合作的规划立案，通过调整政府全体，发挥核心的功能。”而政府其他相关省厅在各自职能范围内予以协助。此外，1999 年国会通过的《外务省设置法》对外务省在对外援助方面的三项职能予以明确化和法制化。①①《外务省设置法》第4 条第24-26 款：“二十四，协调有关行政机关针对整体政府开发援助方针所进行的规划。二十五，协调有关行政机关对政府开发援助中有偿提供资金协助的规划和立案。二十六，协调有关行政机关对政府开发援助中的技术合作进行的规划和制定方案。”而《开发合作大纲》也进一步确认外务省在整合发展合作政策计划中的核心地位：负责全面规划和制定与援助有关的政策，在整个政策协调过程中发挥核心作用。②② 《开发合作大纲》：“为了在政府层面制定并实施具有一体性和连贯性的政策，通过对外经济合作关系阁僚会议，以外务省为调整的核心，灵活运用相关府省的见解，加强包括相关府省之间的人事交流在内的广泛合作。”在决策内容方面，出于避免原则化规定难以提供有效规范指引、提高对外援助实践可操作性的需要，《ODA 大纲》开辟了“重点政策”专章指导援外战略的落地。外务省将“重点政策”分为“优先议题”和“各地区重点方针”两大类。其中，在“各地区重点方针”下还根据各受援国实际情况制定了“国别援助政策”，将经济与政治战略灵活融入发展援助政策之中，显示出更为务实利己的发展援助理念。

2.实施机制

（1）上下协同、分工明确的组织机构

战后日本ODA 主要包括无偿援助、技术援助、日元贷款三种形式。在2008 年以前，日元贷款主要由日本国际合作银行（Japan Bank for International Cooperation，以下简称“JBIC”）负责，而技术援助和无偿援助则分别由日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，以下简称“JICA”)和外务省承担。JICA 成立于2003 年，其前身是成立于1974 年的“特殊法人国际合作事业团”，是实施“科伦坡计划”的隶属机构，具体负责技术援助项目。2008 年10 月，JICA 被解散并与JBIC 重组成为“新JICA”。新JICA 隶属于外务省，统一执行其制定的具体援助项目。新JICA 在继承原有技术援助业务的同时，也合并了JBIC 的日元贷款业务和除外务省因实施必要外交政策所直接实施的无偿赠款之外的其他无偿援助业务。

JICA 和重组之后的新JICA 的法律地位和职能来自于2002 年颁布的《独立行政法人国际协力机构法》③③日本平成14 年法律第136 号发布，第13 条：“机构为了达成第三条的目标，进行下列业务。……”和2008 年《独立行政法人国际协力机构法实施令》④④ 日本平成20 年政令第258 号发布。的规定。这两部规范性文件明确了JICA和新JICA 的成立目的、业务范围、援助类别以及法律责任等，为其存续和运行提供法律支持。此后，JICA 通过内部组织改革增加了新的职能部门，并对援助分工进行了细化，使执行效率得到进一步提升。值得注意的是，除外务省及 JICA 以外，日本其他省厅根据《中央省厅等改革基本法》的规定承担了小部分发展援助业务。⑤⑤ 如1999 年《财务省设置法》第4 条第63 款：“财务省为了完成前条第一项的任务，掌管下列事务。所辖事务涉及国际合作事宜。”1999 年《文部科学省设置法》第4 条第22 款:“政府开发援助中有关外国留学生的技术合作(外交政策除外)。”此次改革推动外务省和JICA 职责分工的明晰化，使ODA 方针得到战略性强化，并逐步建立起以JICA 为主干的对外援助一体化执行体系。与此同时，由于JICA 的主管部门为日本外务省，这意味着JICA 能够更好地继承外务省意志、实现日本ODA 整体战略目标，进一步提高援助效率和质量，增强日本ODA 的国际竞争力。2003 年《ODA 大纲》中也进一步强调了ODA 中外务省的核心地位和其他省厅紧密合作的要求。

为增强对外援助的精准度，日本政府在各受援国设置由驻外外交使团、JICA 当地办事处和日企代表等组成的“ODA 现地工作组”（Task Force），与受援国政府对话和达成基本共识，并据此动态调整日本对该国的援助政策。在具体的实践中，由工作组联合当地基层工作人员调查、分析受援国的政治经济和社会实际情况，掌握援助需求，并及时反馈给外务省和JICA 调整援助政策。当然，现地工作组离不开与其他捐助者、相关组织、日本企业和活跃在该国的NGO 等主体的合作。此外，“ODA 现地工作组”在当地广泛宣传、提高援助政策渗透度，争取受援国当地基层民众的理解和支持。

（2）官民一体的多元化对外援助主体

除具备分工明确、上下协同的组织保障机制外，官民一体也是日本对外援助的鲜明特色和优点之一。受各国国情差异影响，仅靠单一主体和方式往往难以满足发展中国家城市化进程中渐次多元化的援助需求。而NGO 作为独立于政府自主开展活动的主体能够直接下沉至受援地区，为政府及国际组织难以覆盖的底层民众提供帮助。新冠肺炎疫情暴发初期，各国人员和物资的出入境受到一定限制，ODA 变得愈发困难，此时NGO在受援国当地发挥的功能刚好弥补了ODA 的短板。NGO 的参与还有助于稀释官方援助的政治化色彩、提升日本的国际形象。然而，日本绝大部分NGO 工作的开展在很大程度上受限于资金不足、人才短缺等问题。日本政府逐渐意识到NGO 在海外援助和国际交流合作方面发挥的优势，在1992 年版《ODA 大纲》、2003 年版《ODA 大纲》和《开发合作大纲》中反复将NGO 定位为对外援助中的重要合作伙伴。①①1992 年版《ODA 大纲》：“在与民间援助团体(NGO)合作的同时，在尊重其自主性的前提下，给予适当的援助。”2003 年版《ODA 大纲》：“让国内的NGO、大学、地方公共团体、经济团体、劳动团体等的相关人员能够参与ODA，活用其技术和知识，加强合作。”2015 年《开发合作大纲》：“与能够细致把握开发现场的多样的想法和需求，根据情况迅速应对的国内外NGO/市民社会组织(CSO)、民间财团等的合作，对提高合作效益和该国公正稳定发展至关重要。基于此，包括加强开发合作中的参与和协作在内，从战略上加强与NGO/CSO 的合作。”外务省还建立了为NGO 提供资金支持、提升NGO 整体水平和开展协商对话的合作机制。例如，Japan Platform（JPF）作为政府与NGO、商界合作，支持和协调NGO 紧急人道主义援助活动的组织，在日本的对外援助中发挥了重要作用，仅在2020 年便开展了伊拉克-叙利亚人道主义危机应对援助、新冠疫情紧急援助、也门人道主义危机应对援助等19 个项目。在具体合作内容上，日本政府为NGO 提供免费合作资金，支持NGO 在保健医疗、教育、职业培训、农村开发、水资源开发、地雷和未爆弹药清除等多领域的援助活动。据统计，仅在2020 年1 年间，便有59 个NGO 用约58 亿日元在34 个国家和1 个地区开展了109 个项目。此外，JICA 还与NGO、地方公共组织、大学、私营公司等主体合作建立了草根技术合作机制。JICA 利用这些主体丰富的援外经验，将部分援外项目外包或者共同执行，平均每年在约90 个国家实施约200 个草根技术合作项目。[12]

为了进一步提高日本NGO 的项目实施水平，外务省创设了NGO 咨询员制度。全国各地经验丰富的NGO 团体（2020 年度委托了15 个团体）在外务省的委托下，就民众和NGO 工作人员提出的国际合作活动以及NGO 的成立、管理和运营等相关的问题咨询提供回答。此外，还有NGO 实习项目和NGO 研讨会，旨在培养更多人才投身于NGO事业。日本政府还建立了多种与NGO 的对话协商机制，主要包括NGO-外务省定期协议会、NGOJICA 协议会等形式。

（3）积极探索和践行三方合作新模式

全球发展问题的日益多样化和复杂化需要不同国家和国际组织间开展更为紧密的合作。联合国可持续发展目标第17 条指出要加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系。近年来，发展中国家作为新兴援助国开始活跃在全球对外援助体系中，由此带动南南合作规模的大幅扩大。这些从受援国转变为援助国的发展中国家，能够通过分享自身最新的脱贫成功经验帮助其他受援国提高治理能力。也正因如此，作为传统援助国的日本凭借其多年来积累的丰富的对外援助经验，与新兴援助国建立新型合作伙伴关系，在“新兴援助国—受援国”间扮演“搭桥者”角色，使援助效果得以最大化。以日本与泰国的对外援助合作为例，日本在1975 年与泰国启动了第三国研修，共同在国际上率先探索和践行多边合作模式。[13]这一模式也被《开发合作大纲》予以肯定：“与新兴援助国开展的多边合作得到了国际社会的高度肯定。因为该合作模式有效地利用了通过与日本的长期合作在伙伴国积累的技术、人力资源和人才优势。我们应当坚持发展该合作模式。”为响应这一政策，JICA 除与受援国和国际组织合作外，还积极在世界范围内搭建这种新型的多边合作模式。例如，JICA 与巴西职业训练机构（SENAI）进行了长达半个多世纪的技术合作，从该机构中派遣巴西专家到安哥拉，并在安哥拉开设旨在培养汽车维修指导员的丰田安哥拉学院，以此展开与葡萄牙语圈国家的三角合作。[14]迄今为止，日本已经与12个国家签订了PPs（Partnership Program）或类似PPs的技术合作协议[15]，有力推动了区域和全球合作。

3.监督评估机制

20 世纪90 年代，日本泡沫经济破灭及财政赤字扩大导致ODA 的预算也随之削减。在此情况下，日本开始更多地注重ODA 的效果，并着手改革ODA 评价体制。ODA 评价，是指确认和评价ODA执行状况及其效果的机制。外务省评价ODA 有两个目的：一是监督ODA 活动并将由此产生的建议和经验教训反馈到ODA 政策制定和实施过程中，以优化ODA 管理模式并提高ODA 实施质量；二是通过公开评价结果来提高ODA 的透明度。

日本的ODA 评价主要由外务省和JICA 共同承担，双方针对各自的评价对象各司其职，形成了一套相对完善的评价机制。针对外务省ODA 工作的评价，主要是基于《外务省组织令》和《ODA 大纲》实施的“ODA 评价”以及基于《政策评价法》实施的“政策评价”。其中，“政策评价”通过内部评价（自我评价）实施，而外务省“ODA 评价”则通过第三方评价和内部评价（自我评价）进行。为保证评价结果的客观性，外务省十分重视第三方评价,将援外评价工作委托给独立于援助国和受援国之外的外国专家或顾问等。同时，还有来自受援国政府和机关的评价，在提高ODA 的公平性和透明度之余，促进日本ODA 对受援国的渗透，提高受援国的评价能力。对于受援国政府和机关评价的收集和反馈工作则主要由日本的驻外使领馆负责。此外，日本还会和其他援助国、受援国政府、国际组织和国内NGO 等开展联合评价,建立全方位、多样化主体参与的评价体系。

日本的ODA 评价起初主要以受援国的效果为分析对象。除了由OECD-DAC 制定的传统援助国常用评价的5 个标准外，①①经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD)，是发展援助委员会(Development Assistance Committee,简称DAC)于1991 年提出的五条关于国际发展合作框架下的合作项目的评价标准(Evaluation Criteria)，即从以下五个角度作为项目评价切入点：适切性、有效(果)性、有效(率)性、影响性以及持续性，该五条评价标准一直行之有效且得到广泛认可。日本还从受援国是否得到“发展”的角度出发创造性地设计出“政策妥当性”“结果有效性”“过程适用性”3 个本土化的ODA 评价标准。在90 年代泡沫经济破灭带来的财政压力下，日本开始从“外交视角”来思考如何更好地通过ODA 实现国家利益。[16]对此，《开发合作大纲》中明确规定发展合作是开展外交的最重要手段之一，有必要从外交角度进行评价。据此，评价项目追加了外交重要性（Diplomatic Importance）和外交波及效果（Diplomatic Impact）。

评价工作完成后生成的评价结果报告书会分发给外务省及JICA 各单位、受援国大使馆以及专家和NGO 等，并将其译成外语版本发放给外交使团和受援国政府机构和驻日大使馆等。同时，外务省每年要制作ODA 年度报告并发布于外务省官网向国内外公开。这些措施在向国民履行说明责任的同时也提高了ODA 的透明性,既有利于促进国民对ODA 的理解和支持，也有利于推动ODA 效果的最大化。

三、关于完善我国对外援助机制的思考

（一）立法先行：完善对外援助法律体系

法律体系的构建对于进一步提升对外援助实效，更好地服务“一带一路”建设和构建人类命运共同体具有重大意义。我国现行《宪法》是对外援助的法律基础，规定了“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”②② 2018 年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将序言第十二自然段中的“发展同各国的外交关系和经济、文化交流”修改为“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。，为对外援助的开展提供了最高法律依据。然而，目前我国对外援助尚未制定专门性法律，也没有类似日本《ODA 大纲》的系统性战略规划。2018年，国家国际发展合作署（CIDCA，以下简称国合署）成立,承担对外援助的战略谋划和统筹协调职能。目前我国已形成以国合署为援外主管机构、其他部门共同参与的援外管理体系。与此相对应，我国现有的对外援助法律体系主要由部门规章和规范性文件构成，在政策执行方面做出了较为明确的规定，可操作性强。笔者在北大法宝输入 “对外援助”和“援外”等关键词，根据检索的结果，将对外援助相关规范归纳如下：

表2 中国对外援助法律文件（现行有效）汇总

这些规范的出台是我国对外援助法制化进程的重要体现，但也不能否认既有法律体系存在结构分散、立法层级低、处罚力度不够、可能与上位法冲突等问题。[17]例如，《对外援助管理办法》第一条明确规定“依据有关法律、行政法规制定本办法”，而究竟依据哪一部法律或行政法规却未提及。根据《立法法》第八十条，①《立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”部门规章是法律或行政法规的执行性或补充性规范，而不是自主性行政规范。《对外援助管理办法》的上位法的缺位容易使其法律效力受到质疑。其次，《对外援助管理办法》的法律位阶过低导致其规范作用的发挥受到很大限制，容易因为与《行政许可法》 《行政处罚法》等法律的相关规定存在冲突而面临失效的风险。[18]而且，由于缺乏统一的上位法指导，由主管部门制定的规章和规范性文件仅适用于部门内部及其下属机构，效力上无法规范其他部门的协调工作。

相较于其他法律部门，对外援助法具有一定的特殊性，如对外援助法律关系主体多元，是融合多门类、跨学科的交叉性部门法，[19]仅靠国内其他法律或行政法规调整力有不逮。专门性法律的缺失已成为阻碍我国对外援助进程的一大掣肘。针对我国对外援助的法律规制现状，有不少学者呼吁尽快构建以《对外援助法》为核心的对外援助法律体系，为整个对外援助工作提供基础性规范作用。[20]反观日本，虽然没有就对外援助专门立法，但其纲领性文件《ODA 大纲》在过去三十年里一直发挥基本法的核心作用，辅之以法律、政令和其他规范性文件等规定细节，为援外工作的顺利开展提供了法律支撑。笔者认为，对外援助是各国开展外交战略的实施工具，深受国际形势和外交需求影响，有必要保留做出相应变化的空间。《对外援助法》应就对外援助宗旨、原则、援助主体、援助方式、资金来源和使用方式、监督评价机制等做出系统性、原则性规定。《对外援助管理办法》第六条规定了各部门在发展援助体系中的地位和关系但仍未完全解决分工问题，《对外援助法》应为各部门职责和分工做出更详细的界定。此外，为推进“一带一路”倡议，政府已陆续提出多项资金支持，动员商业资金，启动了丝路基金、产能合作基金等开发性金融，还倡导成立了亚洲基础设施投资银行。因此，国合署有必要在规章中就对外援助与“一带一路”倡议建立专门的长效磋商机制，形成分工配合、协同推进的运行态势，避免项目交叉和资源浪费。

随着全球治理体系与国际秩序的加速演变，涉外法治成为国家参与国际事务和全球治理的重要渠道之一。毋庸置疑，对外援助离不开涉外法治，各国利益协调和保障需要统筹国内法和国际法。然而我国现有的对外援助法律体系只局限于国内法,欠缺国际法维度的思考。[21]软法治理和硬法治理是当今国际法治的两种模式。在国际法视域下，软法主要指原则上无法律约束力但却有实际效果的行为规则。在推进对外援助法治化进程中，我国应更加重视和推行软法之治。具体而言，一是要积极参与国际软法的制定实践。自2018 年国合署成立以来，我国对外援助工作正在向新时代的国际发展合作转型。[22]相比硬法高昂的创制成本，软法程序简便，灵活性强，造法效率高，在合作国家多元的利益诉求面前彰显出独特的价值和优势。软法不要求沿线国家做出有法律义务的强制性承诺，从而在减轻沿线国家主权顾虑的同时，也缓解了相关各国在利益协调方面的负担。[23]同时，软法治理不干涉受援国国内立法，充分尊重各方的平等合作地位，为对外援助各类合作项目的开展营造良好的法治环境。二是要做好国内法和国际软法的衔接。经过多年实践，对外援助领域形成了两大类国际软法：一类是关于援助目标的软法，如《联合国可持续发展议程》等，另一类是关于援助规则的软法，如《巴黎宣言》等。日本ODA 为推进《联合国可持续发展议程》不仅将其嵌入《ODA 大纲》，还成立了可持续发展目标促进总部。该总部以内阁总理大臣为首，各内阁部长为成员，负责执行、监督和审查日本政府为实现可持续发展目标所做的对策。[24]可持续发展目标促进总部发布“可持续发展目标实施指南”，该指南结合日本的背景，从可持续发展目标的17 项目标出发，确定了8 个优先任务，同时，还制定了140 项具体的措施和指标。我国对外援助和联合国可持续发展议程中关注民生等基础性问题相一致，在对外援助具体政策制定和执行层面可参考学习日本，以“一带一路”为平台，基于本国国情与联合国可持续发展目标对接，促进受援国经济发展和增进民生福祉的同时输出我国可持续发展理念，为推动落实联合国可持续发展议程积极贡献力量。

（二）管理完善：优化内部职能部门设置

国合署的成立是中国对外援助改革管理体制的新突破，为今后我国更有针对性开展对外援助工作奠定了重要基础。通过明确国合署的战略谋划和统筹协调的职能可以克服过去多头立法的混乱情况，但是国合署下面没有类似日本JICA 的独立履行援外执行职责的专门机构。国合署刚成立不久，与其他部委同属国务院领导的平行机构，在部际协调上存在一定的困难。目前中国援外执行工作以商务部为主，共有外交部、农业农村部和财政部等二十多个部门参与，碎片化特征十分明显。各部门的职责既各有分工又相互重叠，部际间协调的运行成本过高，部门间的利益冲突还可能导致执行效果与立项本意存在偏差。为理顺机构间关系，提高援助实效，建议参考借鉴日本的JICA,在国合署下设专门的执行机构，将商务部、外交部等执行部门的职能收归该机构，由国合署规定其具体业务范围，受国合署领导，对国合署负责。这种相对集中的执行体系可以最大效率实现国合署制定的政策目标。

内设机构方面，国合署目前设置了综合司、政策规划司、地区一司、地区二司、监督评估司、国际合作司和机关党委（人事司）。作为一个专业、独立的对外援助机构，这种配置有其不合理之处。仅有的两个地区司难以覆盖所有受援地区和国家，结合地缘因素和对外援助的重点议题，可以参考外交部的内部机构设置分设亚洲司、西亚北非司、非洲司、欧亚司、欧洲司、北美大洋洲司和加勒比司共七个司。或者借鉴日本JICA 的区域设置亚洲、非洲、中东、南北美洲、大洋洲和欧洲办公室。将原有的两个地区司拆分后迁移至政策和规划司下主管，政策规划司在拟定对外援助整体战略方针后按上述地区进一步细分各地区、各国家的中长期规划和政策，从而强化政策规划司的政策制定者的核心地位，保持战略方针政策的一致性。

（三）主体拓展：丰富对外援助合作方式

NGO 参与国际发展援助是提升国家软实力和民间外交的重要方式。截至目前，中国目前以政府层面的官方对外援助为主，民间层面参与国际发展援助的NGO 数量非常有限，主要有红十字会、中国青年志愿者协会等。有学者对中国NGO 参与2015 年尼泊尔地震应对过程中面临的机构管理挑战进行系统分析后发现，中国NGO 的跨国项目管理能力薄弱，缺乏对他国文化的理解能力和语言不通带来信息交流障碍等，说明国际灾害应对能力亟需提升。[25]日本政府为提高NGO 对外援助能力而设立的咨询员、举办实习项目和定期研讨会、协议会等经验值得我们学习。管理体系上，可考虑在国合署下设置专职机构，统一管理NGO 涉外项目和NGO 海外分支机构。

相比于发达国家，中国NGO 起步晚，参与国际发展援助的实践经验尚浅，与民间组织相关的法规更是寥寥无几。NGO 国际援助的制度环境仍有改善空间。目前与NGO 相关的法律法规如《社会团体登记管理条例》 《基金会管理条例》和《慈善法》等都没有涉及境外活动的内容。2016 年全国人民代表大会常务委员颁布的《境外非政府组织境内活动管理法》，是为规范和引导境外NGO 在中国境内的活动，保障其合法权益，促进交流与合作而制定的法律。2004 年商务部公布的《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》针对对外援助青年志愿者个人的选派和管理做了比较详细的规定，但是目前并没有对境内NGO 到境外开展活动的相关规范。商务部出台了专门针对企业的《对外援助项目实施企业资格认定办法》，可以为提供对外援助的NGO 资质认定提供参考。因此，可考虑出台规制境内NGO 境外活动的《境内非政府组织境内活动管理法》，建立一套完善、公开透明的运作管理机制。内容除了资质认定外，还应包括NGO 海外分支机构和代表机构的设置、物资或资金跨境流动管理、专业人员培养、政府对NGO 的资金支持使用与监督、项目完成质量评价、信息披露和问责办法等。从法律层面规制和保障NGO 的境外援助活动，助力NGO“走出去”，丰富我国对外援助实施方式，创新与受援国的协调机制。

对外援助的实施不仅有援助国与受援助国之间的直接援助,还包括与国际组织合作的多边援助和三方合作援助等方式。①①《对外援助管理办法》第二十条规定：“援助项目一般通过政府间援助方式实施，中方也可以同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施。2021年国合署发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书中明确要加强国际交流，稳步推进国际发展领域三方合作，充分尊重受援国在三方合作中的主导权的总体立场。”国际上，相比于NGO，双边合作和三方合作可能更有利于提升我国在对外援助领域的话语权。我国多年来不断深化同联合国粮农三机构（联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金）的合作，粮农组织—中国南南合作计划开展的项目覆盖了20 个发展中国家，向全球南方国家派驻了1000 多名专家。该计划直接惠及十万余人，使数十万农村基层民众间接受益。[26]同在农业领域开展的中国-英国-马拉维水产发展项目、中国-英国-乌干达木薯发展项目、中国-美国-东帝汶农业项目等三方合作也都取得良好效果。[27]作为联合国安理会常任理事国之一和多极化格局中的重要一极,我国在推动“南南合作”和“南北对话”中被寄予厚望。在今后的对外援助实践中，我国应继续扩大与发达国家的三方合作，充分听取受援国的现实诉求，通过政策对话、同行互鉴、知识技术交流和经验推广等方式，提升援助实效，帮助受援国增强自身发展能力和提升我国的国际影响力。

（四）效果保障：健全对外援助监督制度

尽管过去七十年我国在全球对外援助领域做出了突出贡献，但质疑之声仍然不绝于耳。部分西方媒体和国家担心中国国际话语权的增强及在受援国地位的提升会对本国造成威胁，于是借机在国际主流媒体上诋毁甚至批评中国的对外援助为“新殖民主义”[28]“掠夺资源”“漠视人权”。国内也有不少民众认为，目前刚打完脱贫攻坚战，虽已实现全面小康，但疫情过后就业形势严峻、地区间发展极不平衡、人民群众福祉尚有待提升等社会问题重重。在此情况下，是否仍有必要花巨额资金援助他国？对外援助资金的大部分源自国民税收，对资金的监控实质上是对公众对政府权利的制约。日本外务省将确保对国民的说明责任设为ODA 评价的目标之一，每年以发布白皮书的方式向国内外交代过去一年的ODA 实绩。从日本ODA 官方网站获取的丰富内容也可以看出日本极其重视信息披露。随着“依法治国”的深入推进、社会整体法治意识的增强，尊重民众知情权和监督权，强化信息公开，也是培养公众对外援助责任感，营造对外援助氛围的重要途径。

对外援助的监督评价制度作为开展对外援助的成效判断标准，对于确保对外援助工作顺利开展、提高资金使用透明度方面具有重要作用。目前，我国已经初步建立了对外援助监督评价制度，《对外援助管理办法》中就监督和评价问题做出了专章规定。此前也出台了部分对援外活动进行监督和评价的基础性规范。但是，这些规定原则性、概括性较强，适用性不足，尚未进一步明确操作步骤、评价指标等具体内容。其次，缺乏独立的监督机构。对外援助工作的复杂性和特殊性要求监督机构必须具备相应的独立性和专业性。国合署下设监督评估司，负责监督对外援助项目实施情况。《对外援助管理办法》中规定国合署监督评估司会同援外执行部门建立对外援助项目监督制度，对援外项目的实施情况进行监督。这些机构既是监督者，又是执行者，自查自纠很可能造成监督职能的缺位。而且，现有援外规范性文件侧重于对援助项目的事前审查而非事后评价，容易忽略援助效果的反馈。

就对外援助的监督评价的范围而言，应该贯穿于事前、事中、事后全过程，即立项环节的风险和可行性评估，实施阶段对援外资金、资源使用和实施进展的监督，完成后对项目结果和影响评估。[29]我国可以借鉴日本发展援助评价机制的优点，具体而言：一是强化监督评估机制的可操作性。建议由国合署监督评估司组织专家制定《对外援助评价手册》，细化对外援助的评价原则、评价模式、评价主体、操作程序、评价反馈以及结果披露等具体内容。[30]在考虑受援国的受援效果的同时也要兼顾我国的外交利益，如我国国家形象的改善和受尊重程度等。二是增加评价主体，提高评价客观性。建议在全国人民代表大会设置对外经济合作的监督评估机构以保证评价的独立性和权威性。也可委托独立于援助国和受援国之外的第三方进行评价。社会监督方面，建议设立定期社会舆论调查机制，监测民意趋向，提高公众的对外援助认同感。监督评价完成后还应当创新宣传方式，加大对外援助成果的宣传力度，消除国外媒体群众的偏见与误解，塑造中国在对外援助领域的良好形象，提升我国在国际援助体系影响力。

四、结语

对外援助是国家开展外交博弈、输出自身话语、保护海外利益的重要工具。日本对外援助思路清晰，围绕“国家利益”的终极目标建立起了一套完善高效的法律体系及贯穿决策、执行、监督的一体化运行机制。在深入推进“一带一路”倡议和构建人类命运共同体的时代背景下，正视和解决我国对外援助机制中存在的问题，具有迫切的现实意义与时代价值。建议我国可以从以下几个方面着手：第一，加快对外援助基本法的立法进程，发挥纲领性作用以避免上位法缺失的尴尬现状，同时积极参与对外援助国际法治，灵活运用软法治理平衡国内外诉求；第二，优化职能部门设置，提高援外工作实施效率；第三，探索和NGO、国际组织和其他援助国等主体展开更为新型多样的合作方式；第四，增强监督评价的客观性和可操作性，以提升我国对外援助的实施效果。