外务省行政改革对日本外交的影响

陈玉平

摘 要：日本外务省近年来文官腐败丑闻频现，但从桥本内阁至今一直进行的日本行政改革中，外务省却因“美国派”高官的庇护下被排除在改革之外。这样一来，之前保守的外交执行体制得以保留，外务省官僚系统的作用被加强，同执政党内部的保守派一起拟定和主导了近年来一系列颇受外界批评和议论的法案。保守的外交执行体制给日本外交带来了许多负面因素，在构筑新世纪新型国际关系的时期，也错失了深入研讨防卫、外交问题的良机。

关键词：外务省；文官系统；行政改革；外交

1 日本行政改革的背景

冷战后由于国内外形势的变化，日本政治进入了大动荡和大变革时期，自民党由于体制等方面的问题（如金权政治）结束了长期“一党独大“的局势，战后“55年体制”在国内外发生重大变化的局势下解体，日本政治进入了多党合作联合执政阶段。这些政党组阁后为了平衡各党派利益和政见而实行“派系均衡”而非“量才录用”的方式任命官员，由于“外行“官员增多，执政党不得不在日常工作和政策制定上依靠本部门的文官系统。但文官的政治结构和决策机制并非尽善尽美，比如在经济方面对经济活动和企业自主权进行了過多的限制；在政治上由于政党和政治家对国民负责，而文官则对自己的行政管理和制定政策的失败不负任何责任；而在政治伦理上，文官掌握了国家资金的管理与分配，使得文官有了利用职务之便行事不正当权力的可能性，文官腐败的丑闻时常被媒体传出。因此，社会舆论批评文官制度，并且要求进行行政改革的呼声不断，于是，从桥本内阁开始进行了以行政改革为中心的“六大改革”企图加强政党和政治家在政治过程中权力，削弱文官的力量。

2 免于改革的外务省文官系统及其影响

在这场轰轰烈烈的改革中，时任事务次官的柳井俊二却成功地把外务省排除在政府进行的大规模行政改革对象之外。于是，之前由小和田等人建立的保守外交执行体制就得到了全面的保障，这说明日本国内对外交和外务省的监督机制大有纰漏。但其深层次的体制问题也是一大诱因，外务省之所以幸免于改革，一个很重要的原因是自战后以来官僚和政党互相融合使得许多政要和在主要的国际组织内任职的日本官员都与外务省有着千丝万缕的联系，如小渊内阁时期，小渊本人为前外相，时任前外相为前外务省政务次官，小和田恒任国际法院法官（原外务省事务次官、 驻联合国大使）并且具有皇亲外戚身份，桥本前首相在外交上被赋予职权，池田前外相就任自民党政调会会长等等。他们不论在联合国还是在本国政府或外务省都是大名鼎鼎和影响极大的高级官员，外务省有他们做靠山，在改革大潮中若监督体制有缺陷或执行不力就相对容易地躲避掉。另外，以前最大的在野党社会党为了共同执政，同自民党相互妥协，但双方面对新的国内外形势应当怎样制定外交战略，在短时间内难以达成共识。政治家不能积极行动的结果是加强了外务省官僚的作用。本来，冷战结束后应是一个探讨构筑面向21世纪的新世界的时期，但日本却错失深入研讨防卫、外交问题的良机。

这些外务省的庇护者基本上都属于美国派，在战后对外政策方面走的依然是修正主义的美国路线。如此以来，战后日本仍然在很大程度上是“配合外交”，于是，在联合政党执政期间，相继通过了《新日美防卫合作指针》《联合国维持和平行动合作法》、《周边事态法》、《反恐特别措施法》 等从根本上动摇日本外交的法案，这些重要的政治性议案基本上都是由外务省官僚同执政党内的保守派主导通过的，是为了配合美国或利用联合国以实现政治大国目的外交提案。

这样，日本政治改革本来是想加强政治家和政党在国内外政治决策中的作用，但外务省官僚的作用却反而得到加强。日本外交中的官僚统制得到进一步的强化给日本外交带来了许多负面因素。（1）日本在很长时间内很难确立面向21 世纪新时期的对外战略和目标，日本至今仍被人批评是“被动反应，滞后配合型外交”；（2）小和田体制使得以前从民间启用大使的传统遭到破坏，现在这些职位却都被出身外务省者所占据，影响日本对外政策和行动的全局性和公正性；（3）受外务省主流派的影响，日本政府在处理外交事务方面的独立性受到很大限制，甚至有时有被排除在多边协商机制之外。如前些年的“六方会谈”，由于外务省和执政党内的保守派提出了“人质绑架问题”而不得不把日本排除在外，并导致日朝关系更加僵硬。

另一方面，从上世纪九十年代以来，外务省腐败丑闻不断。随着侵吞公款、虚报外交机密费、收黑钱等丑闻相继曝光，外务省成了滋生腐败的温床，政府和公众对外务省的批评不断，外务省威信扫地，行政改革迫在眉睫。但是，在从2001年开始的政治改革大潮中都“屹立不倒”的外务省，进行改革谈何容易。以雷厉风行、锐意改革著称的田中真纪子任外相时，曾经试图整顿外务省，揭出了秘密活动经费问题，揪出了一批贪官，并且迫使四名次官级资深高官去职，但最终还是在官僚系统的顽固抵抗和公开指责下，被首相解除了外相职务。尽管遇到了层层阻力，但内部整改还是在悄然有序地进行着。2002年“改革外务省之会”向川口顺子外相递交了一份关于外务省改革的方案最终报告。该报告内容共涉及12各领域、100多个具体项目。根据这一报告，外务省进行了外交官人事制度改革，引进竞争原则，采用工作成绩评定制，淘汰有问题的外务省职员，以防止腐败和提高整个外务省的工作效率。对驻外大使打破只从外务省高级公务员中选拔的传统做法，增加从其他政府机构、外务省普通公务员，甚至民间人士中选拔。这样，外务省想通过改革排除外来压力，纠正政治家与外务省的关系，改革外务省职员的意识和人事制度，改变外务省在国内的不佳形象。但是其它如①取消次官（副部长）可出任驻外大使的规定，将其设定为最终职务，②将机密费的用途在一定时期后对外公布等项目却未被纳入其中。日本总务省负责对外务省改革进行监督，2009年5月总务省得出结论，认为在“外务省职员的意识改革”、“人事制度的重建”等领域的52项中，改善的程度还远远不够，改革正处于发展阶段。

3 总结

由上可以看出，外务省目前还处在以人事制度为重点的表层改革，但对其进行全面深入的改革，仍然阻力重重。可以说，日本战后以来官僚政治一体化使得外务省的改革步履维艰。这在小泉时期表现的尤为突出，当时日本政界人士指出，日本外交频频受挫源于外交政策失当。小泉政府过于强调日美同盟，忽略和其他国家的关系，安倍政府在实质上也是如此。此外，新世纪以来小泉、安倍等人接连参拜供有二战甲级战犯灵位的靖国神社，造成日本和亚洲邻国关系紧张，这可以说也是保守外交所产生的外交“败笔”。而这些外交行动与外务省内美国政治派有着莫大的关系。