侦查监督与协作配合机制实质化研究

陈琼雯，李储信

（中国政法大学，北京 100088）

一、侦查监督与协作配合机制运行现状

宪法赋予检察机关法律监督机关的地位。《中华人民共和国刑事诉讼法》第7 条规定法院、检察院和公安机关分工负责、互相配合与制约的法律原则。为了进一步规范检察机关与公安机关法律监督与协作配合关系，构建规范高效的执法司法权力运行与监督制约体系，2021 年最高人民检察院与公安部联合印发《关于健全侦查监督与协作配合机制的意见》（下文简称《意见》），提出了健全完善检察与侦查监督制约机制、健全完善协作配合机制以及信息共享机制。同时依托公安机关执法办案中心，由市县两级公安机关与检察机关共同派员，在公安机关执法办案中心建立侦查监督与协作配合办公室（下文简称“侦监协作办公室”）。《意见》下发以来的一年多时间内，多数省级检察院与公安厅相继颁行《意见》的实施办法，设立专门办公室，构建轮流派驻人员、部分办案信息互相通报、定期会商等机制，市县两级的侦监协作办公室基本上实现挂牌成立。为更好地了解侦查监督与协作配合机制（下文简称“侦监协作机制”）的运行现状，课题组于2022 年6 月起历时半年，以一所政法院校和一所公安大学为研究平台，在全国5 个省份和城市开展匿名调查，共发放调查问卷600 份。①访谈的单位包括北京市、浙江省杭州市、安徽省合肥市、广西壮族自治区南宁市、柳州市。调查问卷内容主要围绕侦监协作机制运行现状、监督实效、协作配合成效以及存在不足等问题的看法。参与调查问卷的人员从职业来看，主要是侦查人员与检察人员，还包括少数专家学者（285 份侦查人员，285份检察人员，30 份5 地检察官学院以及警察学院专家学者）；从地域来看，调研涉及经济发达地区、经济中等发达地区、较落后地区，乃至少数民族地区；从调研单位的级别来看，既有省一级的公安厅、检察院，也有地市级和基层的公安局、检察院。本文是在汇总上述问卷调查结果的基础上，对该项机制在全国的实施情况做出初步的分析和评价，归纳实施中存在的主要问题，提出实质化运行该项机制的建议。

总体来看，《意见》运行取得一定效果，刑事案件办理质效得到提升：全国检察机关提前介入重大案件率提升80%，退回补充侦查率降低30%，公安机关撤回案件率降低30%。检察机关监督履职质效也取得一定提升：全国检察机关开展立案（撤案）监督数同比上升50%，纠正侦查活动违法同比上升57.9%；公安机关采纳纠正率达97.3%，同比增加8.7个百分点。[1]部分省份检法机关通过出台建立重大刑事案件侦捕诉衔接机制等文件，以强化检察监督协调协作。个别省份检察机关依托大数据等技术筛选重点案件，强化协作办案等。但是，从各地运行的实际情况来看，侦监协作关系的实效尚未完全发挥出来。主要表现为：一是侦查与检察工作断层依旧明显。各地侦监协作办公室采取检察官轮流派驻的方式，主要工作一般以案件讨论为主；侦监协作办公室台账留存的工作资料也多为值班表、案件讨论照片，配合有余而协作不足倾向明显。二是引导侦查工作有待规范。新型侦监协作机制强调检察积极参与公安的侦查活动，但是对于引导侦查的启动、形式、限度和范围尚未明确规定，故实践中检察人员参与案件侦查时有唯恐干预公安正常侦查活动的担忧。在285 份问卷调查中有220 份检察人员提及引导侦查的限度问题。三是检察监督力度不足。主要表现为重形式配合轻侦查监督。从调查问卷来看，有80%检察人员在回答“过去立案撤案监督来源单一，侦监协作制度建立后是否得到改善”的问题时选择“否”。多数检察官承认派驻办公室期间的工作多是以提前介入等方式的引导侦查为主，而实质监督工作较少。参与调查的检察人员认为针对一些重大事项，侦查监督工作需要开展大量调查核实工作，多数案件仍是在公安机关移送案件的条件下才有足够的周期开展调查。加上侦查监督立（撤）案等工作尚未形成重大监督事项案件化办理模式，仅仅是年终绩效考核的数据，许多检察人员面对一些严重监督违法案件存在畏难情绪，检察机关法律监督职能作用发挥不充分。甚至有多名公安人员在问卷中针对“侦查监督与协作配合办公室建立情况如何，是否实质开展运行”回答“否”。实践中存在少数办公室仅仅停留在挂牌阶段，并未实际开展工作或者工作效果不明显的现象。

二、侦查监督与协作配合机制运行实效之困解析

综合分析侦监协作机制运行存在问题，从实践、效果以及机制的角度进一步分析原因：

第一，检侦关系存在争议。根据检察机关与侦查机关在刑事诉讼中的关系，检侦关系可以大致区分为检侦合一与检侦分离。目前，对于我国的检侦关系存在较多争论：有学者认为我国已经形成的检察引导侦查模式可以理解为检侦合一；[2]也有学者认为基于我国的检察监督地位，检侦关系应当归属于检侦分离；也有观点认为我国检察机关具有审前引导与监督的特殊地位，所以我国的检侦关系应当单独论述。基于以上论述，实践中司法工作者对于我国检侦关系如何运行与发展始终抱有疑虑，开展侦查监督与引导侦查工作尺度无法把握，条块分离断层明显，进而在开展监督与协作工作中出现分离。

第二，各地具体化、可操作性规定缺位。《意见》以普遍性规定为主，如要求公安机关与检察机关实现协作配合、监督制约、繁简分流、信息共享、同研同训。各省的细化办法多数以原则性规定为主，重点着墨于案件信息共享、联合协同开展工作、案件定期协调等，缺乏侦查监督事项办理的可操作性规定，对于如何完善重大案件联合办理以及优化侦监协作配合等没有做出具体化、可操作性的规定，由此导致实践中侦查机关与检察机关实质化开展侦查监督与协作配合工作的积极性主动性较弱。

第三，实践中侦监协作创新不足。虽然侦监协作机制在全国已经普遍建立，但是从侦查与监督协作的内容来看，在监督制约机制、协作配合机制、信息共享机制方面，多依赖于传统手段，呈现出明显创新不足的局面。在大数据时代，以大数据、云计算等为代表的新技术的发展为侦监协作工作的创新提供了全新的技术支撑，检侦两机关迫切需要联合开展数据监督与数据共享等方面的创新。

第四，侦监协作办公室运行不畅。按照《意见》规定，设立侦监协作办公室是贯彻落实侦查监督与协作配合机制、健全和完善检侦关系的重要途径。其实质是将该办公室作为平台保障，以此促进检察诉前引导、检察监督以及检侦全链条协作配合制约的运行机制。①参见最高人民检察院、公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》健全完善侦查监督与协作配合机制推进刑事案件办理质效进一步提升。载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/06/content_5657942.htm，2023 年2 月1 日访问。虽然要求侦监协作办公室由检察机关指派的常驻检察官和公安机关法制部门指定的专门人员共同派驻，实践中侦监协作办公室的工作方式和人力投入都存在不足。[3]由于监督与协作的工作标准尚未确定，机制要求的实质监督与联合办案尚未覆盖，有效稳定的立撤案监督以及案件的引导侦查尚未形成，侦监办公室的工作职能尚未有效发挥。

三、侦查监督与协作配合机制的比较考察

从世界范围来看，不同的法系中检侦之间的侦查监督与协作也存在较大差别。为此，通过比较研究不同检侦关系下的侦查监督与协作，为完善我国侦监协作机制提供借鉴。

（一）域外侦监协作配合机制评述

1.检侦合一制度下检察官支配侦查

检侦合一实质上是检察与侦查一体化，在审前程序中检察官是绝对领导者与指挥官，负责案件的侦查与起诉，侦查机关从属于检察机关。这一制度主要在德国、法国以及日本等大陆法系国家适用。[4]检侦合一呈现出检察机关较强的侦查控制优势：一是检察机关被定义为司法机关。检察官代表国家提起公诉，其定位是公平的维护社会公益，即审前阶段的中立地位，审前的侦查权控诉主要依靠检察官进行。二是检察官监督、指挥、领导警察。检侦合一制度通过检察官领导侦查，来保证审前侦查程序及收集证据的合法性及充分性，以此开展对侦查机关取证的监督。如德国警察在刑事案件立案前要将案件移送检察官，由检察官决定该案是否刑事立案或者转行政执法，警察不能独立处置分流案件。②《德国刑事诉讼法》第163 条规定，警察必须将所有调查结果移交检察官，检察官掌握案件分流权。法国检察官享有对犯罪嫌疑人24-48 小时短期羁押决定权（超过48 小时的羁押必须征得法官同意），决定即时起诉或者移送法院决定逮捕的权力。③Art.63-70 de la Code de procédure pénale（CPP）du 17 mars 1959。日本检察官可以直接决定是否对案件开展立案调查。[5]

2.检侦分离制度下检察官与警察平等协作

检侦分离的实质是检察官与警察相对独立，分别负责公诉与侦查。[6]警察独立侦查案件至侦查阶段完毕后再由检察机关介入。二者在侦监协作方面呈现以下特点：一是检察部门与侦查部门相互独立。如美国检察官由司法部统领，而美国警察由各个州政府以及联邦政府领导。二是强调协作与联系。以英国为例，随着菲利普原则在英格兰的确立，④指英国皇家刑事诉讼委员会确立的侦查与公诉分流原则。见Royal Commission on Criminal Procedure, Report Cmnd 8092 (1981)(phlips)。英国检察官与警察呈现出一个合作的系统，即在一个寻求相同的案件起诉目标框架内相互合作。因此，许多情况下英国警察与检察人员在同一机构办公。三是检察官高度依赖与警察的合作。美国一些州通过建立检察官与侦查机关24 小时联络机制来强化警察与检察合作。检察官裁量权主要体现在起诉决定权方面。随着辩诉交易制度在普通法系国家发展，多数案件都以辩诉交易、被告认罪的形式结案，法院仅仅是在审前诘问以及审判中对量刑进行书面审查，检察官对案件的裁量权逐渐增大。[7]

3.缺点与争议：制度定位与司法实践矛盾

首先，检侦合一制度下检察权制约不足。一是外部制约不足。据统计，随着德国轻罪时代的到来，德国多数刑事案件主要采取不起诉或书面审查的形式结案。检察官完全掌控侦查与起诉阶段，对多数案件采取不起诉、处罚令等非法院裁判模式处置。[8]这种检察官单一领导模式引起较大争论，多数专家认为其有悖于现代刑事诉讼构造。[9]二是内部制约缺位。如日本司法制度又称为检察司法，检察官享有极大自由裁量权，仅仅依靠内部机构加以规范，审前检察官的履职制约存在一定缺位。[10]日本检察官主要依靠内部机构横向与纵向制约，下级检察官的审查活动由检察内部的管理部门以及上级检察审查监督，但其范围仅仅针对重罪案件。[11]因此，近年来日本检察部门屡屡爆出检察官篡改被告人供述而缺乏相应规制等丑闻。⑤据日本刑事诉讼法的规定。对于简单案件，日本检察官可以简化和修改移送法院的案卷中的被追诉人供述以重建案件事实。这种构建案件“真相”的方法原来的目的使检察官能够产生逻辑上一致和连贯的叙述，然而现状导致传闻规则的大量和自由解释为证据输入而日本检察部门内部无相应的制约措施。参见[美]戴维·T·约翰逊：《日本刑事司法的语境与特色——以检察起诉为例》，林喜芬等译，上海交通大学出版社2017 年版，第178 页。

其次，检侦分离制度中侦查机关权力过大侦查监督弱化。一是检察监督权较弱。英美的检察官都有政府律师的别称，需要为政府机关提供法律建议。随着近年来检察官与警察诉前交流增多和合作增多，美国路易安纳州等多州规定了诉前侦查人员可以在工作时间随时与检察官进行交流，以获得法律建议。但美国多数州的检察官仍然严守不干预警察移送案件前侦查活动的规定。英国检察官主要通过派驻侦查部门为侦查人员提供法律建议，在诉前阶段检察官的法律监督权远远弱于法律建议权。[12]二是侦查机关权力过大。侦查机关开启及主导刑事诉讼环节趋势明显。侦查起诉主义在英美国家仍然保存，具体体现在：1.警察对于案件处置权较大，其可以任意决定立案或不立案，缺少相应的监督制约机制。2.侦查起诉一体主义盛行。与大陆法系国家统一公诉机关不同，对于一些罪名，一些国家机关与社会团体可以依法提出公诉，甚至英美的一些机构都保留着侦查、调查与起诉为一体的权力。广为专家诟病的侦查起诉主义在处置白领犯罪时尤为明显。[13]如美国的反垄断调查机构以及英国的反金融欺诈办公室，组成人员包括警察、律师等人员，尽管存在一定的内部分工，但是整个机构承担侦查、调查与起诉一体化职能，呈现警方检察官模式，这也引起了有限侦查监督的担忧。[14]

综上，域外不同检侦关系下监督或协作的侧重差异既具有一定的优越性，也存在一定的现实缺陷。通过对域外法律制度的比较分析，以此来深入剖析我国制度以及本土环境，进而试图寻找适宜我国发展的方向。[15]

（二）比较研究下我国侦监协作之期待

从契合当前制度、理论亦或是实践层面的角度，我国检侦关系应当理解为检察监督权为基础的协作配合与相互制约关系，我国侦监协作应体现为检察监督主导审前环节，检侦相互协作配合与制约关系。

1.检察监督主导

我国检侦关系应当是在审前阶段由检察主导的，以检察监督为基础的，侦检分工负责的关系。一是宪法赋予检察法律监督地位。《中华人民共和国宪法》第129 条规定检察机关是法律监督机关。检察机关在刑事诉讼中的侦查监督权主要体现在行使批捕权、侦查活动监督以及侦查机关执法活动监督。可以说检察机关发挥侦查监督作用贯穿于刑事诉讼全过程。二是侦查机关承担侦查阶段的任务。我国侦查机关负责侦查阶段符合我国法律规定分权行使和分阶段行使的规定。[16]曾经，我国检侦关系被诟病为检察机关与侦查机关重配合轻制约，有观点甚至呼吁应当转换为日本等大陆法系式检侦合一以开展有效的侦查履职制约。[17]基于前文阐述，检察人员完全领导侦查环节可能产生检察权逾越以及实质监督缺失问题。①见前文第二部分域外检侦关系。同时这将与我国《刑事诉讼法》规定的检察机关与侦查机关分工负责关系相悖。三是检察机关处于审前主导地位。一方面，应有效区分主导与领导。区别于法国、德国检察官领导侦查阶段，我国检察机关主导审前程序意味着侧重检察机关侦查监督，而不是检察机关领导侦查环节。通过有效发挥法律监督职能，保障案件的起诉质量以及促进检察机关介入案件的程度，促进介入时间的提前，从而提高案件实效。另一方面，甄别庭审为中心与检察主导并无矛盾。近年来，随着认罪认罚从宽案件简易开庭率提高以及案件不批捕、不起诉率增高，这一现象引起了我国以庭审为中心的异化争议。这些争议主要是受到世界范围的认罪协商机制盛行、检察官裁量权不断增大以及庭审不断简化引发的审判权弱化的影响。[18]

2.检侦协作配合

我国刑事诉讼审判程序的横向结构决定了检侦协作配合关系。首先，侦检刑事诉讼目的相同。从现代刑事诉讼审判结构来看，诉边、被告边与审边呈现三角结构。[19]诉边指的是负责案件公诉的检察机关，审边则是审判机关，被告边则是案件的带裁决的被告人及其辩护人。侦查机关作为审前负责侦查人员，其与检察机关的目的都是将案件起诉至法院，实现惩罚犯罪的目的，其实质上也属于诉边，因此，作为诉边的检察机关与侦查机关的目的是一致的，案件公诉的关系决定审前阶段的办案质效。其次，检察机关与侦查机关处于大控方地位。在以审判为中心的改革背景下，突出审边中心实质裁判作用。这就要求诉边机关服务于庭审实质化。在审前阶段检察机关负责公诉职能，侦查机关负责侦查，为了确保公诉工作的完整，侦查机关与检察官需要相互配合才能共同做好“大控方”工作。[20]最后，检察机关实际上系侦查与庭审环节中间的主导机关。一方面，检察机关可以与公安机关一样具有刑事诉讼法规定的惩罚犯罪的职能，其具有保障案件顺利进入庭审环节的义务。另一方面，检察机关作为司法工作者，与侦查机关共同合作保障诉讼环节依法运行，否则案件无法顺利进入庭审环节。因此，促进协作配合是提升案件控诉质量的有效手段。

3.检侦相互制约

我国刑事诉讼纵向结构决定了检侦相互制约关系。刑事诉讼法与检察组织法规定了我国侦查机关、检察机关是相互分工、相互制约的关系。我国的侦查、批准逮捕、审查起诉等程序规定让案件在刑事诉讼各个部门流转中具有制约关系。随着检察机关不批准以及不起诉案件增多，其与侦查机关相互制约的关系越发凸显其重要性。公安机关对不批捕、不起诉案件可以依法申请复议复核，检察机关有将不起诉决定告知公安机关的职责。

综上所述，侦监协作机制旨在形成规范高效的执法权与司法权，二者规范运行并监督制约，该项机制的建立和发展符合我国实际需要。

四、侦查监督与协作配合机制实质化的路径分析

侦监协作机制实效的发挥在于实质化的构建，其实质化路径应以问题为导向，从制度构建、数据支持以及平台推动等角度强化侦监协作机制实质化建设。

（一）机制引领，细化侦监协作规则

1.夯实派驻检察官长效监督机制

当前，要实质化侦监协作机制，就要多渠道拓宽检察官监督手段，完善相应的监督机制，进一步夯实派驻检察官长效监督机制。

一是规范侦查监督案件办理流程。[21]规定轮值检察官可以随时连线公安机关警综平台，了解和查询辖区公安机关的立案数据以及案情的第一手信息，再与后续公安机关移送批准逮捕、审查起诉案件对比，有效开展立（撤）案监督。并深入开展对侦查办案活动监督，形成侦查监督案件化办理。轮值检察官认为被监督问题较为重大，须开展调查核实的，应当按照监督程序发起，处置以及结案等流程开展重大事项监督。[22]

二是完善侦查事前事中事后监督程序规则。（1）监督开始提前至刑事案件立案端口阶段。检察官可以依权限主动或根据公安机关邀请介入案件。（2）建立事中监督规则。在办案场所等地设置信箱和举报热线，接受涉案诉讼参与人关于侦查活动违法的控告举报，并依此开展调查核实和后续答复工作。加强侦查机关人身强制措施监督，推进对侦查机关财产强制措施监督。明确检察官可以通过调取录音录像、查看讯问羁押室环境以及讯问笔录制作等开展对侦查讯问活动监督，形成专项监督报告与反馈规则，拓宽侦查监督案件来源。（3）完善事后监督与反馈机制。重大监督事项办理结果应当及时通报公安机关以及诉讼参与人，积极处理和回应公安人员复议复核以及诉讼参与人控告，形成有效的反馈和通报机制。

2.构建全链条协作配合制约规则

侦监协作机制的实质化运行应体现在案件公诉质量和处理效率的有效提升。实质化开展侦监协作与制约，就是检察人员与侦查人员共同发挥各自优势，推进案件侦查办理质量提升。实际上，从国际视阈来看侦查取证阶段，侦查人员与检察人员形成调查组或办案组协同开展案件调查取证，已经成为各国提升案件质量的有效手段，同时，以相互协作配合推进双向制约。[23]

具体规则包括：（1）重大案件听取意见规则。检察机关可以通过联席会议等方式了解案件基本情况，开展案件讨论，对案件的证据收集、法律适用以及侦查方向提出专业意见，进而加强双方关于案件处置的互通和交流，以此形成双向制约有力措施。（2）案件繁简分流、轻重分流规则。对于一些犯罪情节简单、证据充分案件，检察官可以指导侦查机关补充相关证据，明确是否呈请批准逮捕以及移送审查起诉，并进一步探索协作推进轻罪案件快速办理机制。（3）重大复杂案件联合督办规则。规范重大复杂案件检侦联合督办，明确重大复杂案件的案件类型以及联合督办的方法方式，形成引导取证，协同办理以及联合调查等工作程序。

（二）数据赋能，创新侦监协作模式

第一，建立健全信息共享智能平台。大数据时代要求检察监督与侦监协作实现智能化发展。检察监督与侦监协作需要两个部门共享数据，需要转变思想理念，开展跨部门资源共享。建立信息共享平台直接对接检察机关和侦查机关办案系统，实时收集数据线索。同时，促进检察柔性监督转变为刚性监督，将监督标准配置到系统后台，通过比对案件信息，对符合监督标准的案件进行预警等方式，推进检察监督开展。通过建立共享平台实现思想观念转变，促进大数据时代的司法建设。实际上，要实现真正的检察监督端口前移，侦监全链条协作应当将信息共享平台贯穿于刑事诉讼全过程，统一监督标准，充分利用大数据信息分析、交互和筛选功能，建立信息采集、电子卷宗移送、案件流转、智慧研判、实时监督以及信息共享职能的现代化平台。

第二，明确双方综合平台登入权限。建立健全双方人员登入综合平台权限，查阅案件的范围，轮值检察官可以随时登陆侦查平台案件入口，查阅案件办理情况，特别是公安机关各个派出所案件入口登记与侦查平台的立案数据对比分析与筛选，并据此开展提前介入、引导侦查以及立案监督工作。可以依托检察机关指导性案例与典型案例库，与侦查人员共同加强统一类案学习研讨，形成类案指导意见，及时形成类案办理模型，编发办案指引，统一执法司法理念与证据标准。[24]

第三，建立健全数据监督。侦监协作办公室应当建立健全检侦案件数据库，借助大数据、人工智能等对案件立案、撤案、审查起诉等进行分析研判，强化对立（撤）案合侦查活动的数据监督。串联检侦办案数据库，收录侦检两个环节各类办案数据，定期开展侦查活动以及对审查起诉活动实施情况进行监督。

（三）平台建设，畅通侦监协作办公室的运行

侦监协作办公室是开展侦监协作机制的重要平台，要推动侦监协作机制扎实有效，必须从侦监协作办公室平台建设出发，多措并举推进机制的实质化运行。

1.完善办公室工作规定，深化平台建设

一是制定规范的办公室工作规则。由侦监协作办公室牵头，检察机关和侦查机关协商制定工作规范，明确办公室的职责，包括办理案件范围、工作方式、侦捕诉衔接机制以及相应的定期信息公开与通报机制等。二是明确检察机关介入案件模式和介入时间节点。改变过去由公安机关邀请而提前介入案件模式，进一步明确派驻办公室检察人员可以决定介入案件。通过线上查阅立案信息、翻阅案件材料以及了解案情等方式，检察人员可以决定开展引导侦查。引导侦查的时间节点可以提前至立案前的受理案件阶段，以此保障公安侦查活动的规范化进行。三是优化工作方式。可以考虑设立提前介入、监督与协作三个专项小组。专人专岗，利用侦监协作办公室平台，实现检侦双方实时就案件办理情况进行交流。进一步明确案件批准逮捕与审查起诉的证据标准，检侦定期会商形成类案办理的证据标准，减少非必要案件的提捕率，切实推进侦查人员侦查活动办案质效。[25]

2.推进实质化办公，实现检察监督与检侦协作

检察机关应当保障全体刑事办案检察官按照轮流值班的形式到办公室值班开展工作，并根据工作需要配备检察官助理。在值班期间对执法办案中心的侦查活动开展监督，对案件分流办理提出意见以及出席双方联席会议。检察官办理重大侦查监督案件应当认定为员额办案量计入绩效考核标准。公安机关在办公室轮流派驻的办案人员，应及时向检察官通报案件的立案、处置和移送情况，以及积极开展检侦会商并接受检察官的监督。

五、结语

侦监协作机制是对我国检侦关系的优化和调整，实现其实质化发展过程中，应推动侦查监督端口的提前，重点把握现案轻重分流出口，科学有效提前介入。同时，大数据协同办案以及数据和程序共享有利于侦监协作与相互制约。充分发挥侦监协作办公室的作用能进一步发挥侦监协作机制的实效。下一步，推动侦监协作机制完善的过程中，应当聚焦检察监督对象，完善立案、羁押以及侦查活动监督。同时深化检侦联动，以信息互通为基础，推进检察引导侦查以及检侦协作联合办案，最终形成相互制约、良性发展的检侦关系。