党内法规执行力:内涵辨明与评估维度

黎芳宇

(中共重庆市委党校(重庆行政学院) 马克思主义学院, 重庆 400041)

一、引言

党的二十大报告明确指出,增强党内法规的权威性和执行力。增强党内法规权威性与增强党内法规执行力是相辅相成、相互促进的关系,通过研究党内法规执行力有助于增强党内法规权威性,增强党内法规权威性有助于提高党内法规执行力。“法规的生命力在于执行”[1],一分部署还需九分落实,束之高阁会造成制度浪费,形同虚设会损害制度权威。目前学界就党内法规执行力的研究已经取得丰硕成果,但仍需对党内法规执行力这一概念和内涵进行清晰界定和精准分析。因此,对党内法规执行力进行内涵辨明并就执行力的评估维度进行厘定,有助于加深对党内法规执行力的理解、全面从严治党向纵深推进、促进党内法规制度优势更好地向执政治国效能的转化。本文立足于学界现有研究成果,对党内法规执行和党内法规执行力进行剖析,条分缕析至党内法规执行力评估,以期推动党内法规基础理论研究,并为进一步增强党内法规权威性和执行力提供参考借鉴。

二、党内法规执行力及其评估维度的存疑反思

“党的十八大以来,我们坚持和加强党的全面领导,坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[1]17,接下来,增强党内法规执行力就成为切实提升党内法规治理效能的关键因素。党的十八大以来,习近平同志就党内法规执行作出重要指示并多次予以强调。第一,党内法规执行的重要性。习近平同志明确指出:“制度一经形成,就要严格遵守,坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外”[1]140,“制定制度很重要,更重要的是抓落实,九分气力要花在这上面”[2]。第二,党内法规执行的标准。一是“严格”,习近平同志强调:“以刚性的制度规定和严格的制度执行,确保改进作风规范化、常态化、长效化,切实防止‘四风’问题反弹”[2]434;二是“强化”,习近平同志指出:“要强化制度执行,加强监督检查,确保出台一个就执行好落实好一个”[2]435;三是“没有例外”,没有例外主要是指各级党组织和党员对于党内法规的执行应是无差别的,习近平同志多次强调“要增强制度执行力,制度执行到人到事”[2]435,“坚持党纪国法面前没有例外,不管涉及到谁,都要一查到底,决不姑息”[1]140;四是“明确”,党内法规执行既要明确主体又要明确内容,不能模棱两可,杜绝含糊不清,消除似是而非。习近平同志要求党内法规执行“要明确责任主体,确保可执行”[3],“要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围”[1]155;同时要求“执行组织纪律就要明确”[3]53,可以肯定地说,执行党的纪律,不论是政治纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等都要明确明晰。第三,党内法规执行的主体。习近平同志曾明确对各级党委政府以及各级领导干部提出:“切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率。”[2]452第四,党内法规执行力的具体表现。一是“时时和处处”,习近平同志要求:“确保制度时时生威、处处有效”[2]452;二是“必执和必严”,“落实党内法规执行责任制,做到有规必执、执规必严”[4];三是“少数和多数”,“把抓‘关键少数’和管‘绝大多数’统一起来,以各级领导机关和党员领导干部带头尊规学规守规用规,带动全党遵规守纪”[4]94。

从目前学界研究来看,诸多学者就党内法规执行力展开研究,特别是围绕“党内法规执行”与“党内法规执行力”,学界展开对于“党内法规”“执行”“力”的各种解释和界定,同时涉及党内法规执行主体、党内法规执行对象、党内法规执行效能、党内法规执行监督、领导干部党内法规执行、党内法规执行影响因素等不同维度和视角,出现对“党内法规执行力”的不同认知和解释,并未形成共识。

在党内法规执行力对于“党内法规”的解释上,学者们普遍引用道格拉斯·偌斯关于制度的分析,制度由正式规则、非正式规则,以及执行制度(或规则)构成。陈敦坤[5]从新制度经济学分析范式出发,认为党内制度应当包含“正式制度的党内法规与非正式制度的党德”。张俊龙[6]则对党内法规进行广义和狭义的区分,认为“党内法规执行的内容是严格意义上的党内法规制度,但也会涉及到党内规范性文件方面的一些问题”。问题在于:《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》借用《中国共产党党内法规制定条例》中对于党内法规的定义,那党内法规执行力中的“党内法规”究竟指向什么内容。党内法规执行力中的党内法规与执行党内法规的党内法规之间是什么关系。

从党内法规执行力对“执行”的认定上,《党内法规学》一书认为党内法规执行是“党组织和党员领导干部根据党内法规履行职权职责,推动党内法规落地有效的行动”[7]。尚千惠[8]指出“执规是党内法规‘落地’的过程”。陈松友等[9]把党内法规执行细分为“知规”“敬规”“执规”“督规”4个方面。宋琳璘等[10]把“文本规范性”“责任适当性”“监督合规性”“问责可操作性”作为党内法规执行的评价维度。问题在于,党内法规的“制定与完善”“监督与问责”“评估与反馈”是否属于党内法规执行的范畴,或者说执行党内法规必然要求上诉内容和环节,否则不称之为党内法规执行。

从党内法规执行力对于“力”的认定上,目前学界有以下3种主要的说法:一是“能力说”,有的学者认为党内法规执行力就是“将党内法规从抽象的文本转化为现实中的行动的能力”[11],有的学者认为党内法规执行的力包括“理解力”“认同力”“实际行动力”[12],有的学者把“各级党组织和党员干部贯彻落实党的路线方针、政策决策的能力”定义为中国共产党执行力[13]。二是“效能说”,有的学者指出党内法规执行力就是“实现制度效能的有效转化”[9]24,“增强党内法规制度执行力,使其效能优势得到有力转化”[14]。三是“行为动力说”,潘博等[15]认为“保持党员执行党内法规的行为动力,是党内法规得以严格落实的关键途径”。问题在于,党内法规执行力中的“力”具体涵盖哪些“力”,或者说,哪些“力”直接影响党内法规执行。再者,党内法规执行力与中国共产党执行力之间是何种具体的关联。

从党内法规执行力主体角度来看,刘长秋[16]指出,党内法规制度执行力是“以法的执行力的形式体现出来的党的政治执行力,其形式上是法的执行力,但实质上是一种政治执行力”,党内法规制度执行力是一种由法的执行力所产生的政治执行力。金成波等[17]认为,党内法规的执行力包含3个层面,“党规实施”“党规监督”“党规追责”,三者共同建构党内法规制度的执行力。石佑启等[18]指出,党内法规执行力是党内法规内容得以实现的效力,既包括自愿履行,称之为自执行力,也包括强执行力,称之为他执行力。宋超[19]认为,党内法规执行力主要指党员领导干部的“规法意识”和“依规导向”。基于上述研究,党内法规执行力究竟是自在还是自觉,是各级党组织和全体党员所产生的力还是党内法规制度本身具有的力。问题在于,实践中党内法规执行主体既可能是力的生产者也可能作为力的承载者。党内法规由特定主体制定同时吸纳党内各级组织和全体党员的首创智慧,所以党内法规执行主体是党内法规执行力的生产者。同时,制定党内法规的主体作为执行党内法规的对象,无差别地遵守党内法规,是党内法规执行力的承载者。通过分析可以得出,党内法规执行力涵盖党内法规执行主体的执行力和党内法规客体的遵守力,那问题是,党内法规执行力和党内法规遵守力的区别与联系在何处。徒法不足以自行,党内法规制度不能天然生成执行力,那党内法规执行力和党内法规制度执行力之间的联系和区别又在何处。

从党内法规执行对象的界定上,李新刚[20]把“党内法规”作为党内法规执行的对象。梁瑞英[21]则认为党内法规执行有赖于“形成制度认同,让党员干部更好地知法、信法、守法”。李拓[22]提出“当制度制定出来以后,关键在于干部对制度的遵守”。邵帅[23]在分析党内法规执行文化匮乏的成因时指出,“党内法规执行不力,在一定程度上存在党员对党内法规执行‘认识不清楚’‘思想不认同’或‘认同不稳定’等问题”。可见,上述观点把党内法规执行对象分为党内法规制度、党员干部、普通党员3个类别。问题在于,党内法规执行的对象究竟是党内法规制度,还是党员干部或普通党员。若是党内法规制度,那么党员干部或普通党员与党内法规制度之间有何关联。

三、党内法规执行力及其相关概念的阐明

党内法规执行力作为一个特定的概念,可以从“党内法规”“执行”“力”3个维度分别阐释党内法规执行力的内涵,同时阐明党内法规的“执行主体”“执行对象”“执行力”等概念的内涵,有利于深入解剖“党内法规执行力”的内在意涵与实践旨趣。

(一)各级党组织和全体党员:党内法规执行的主体

党内法规执行的主体为各级党组织和全体党员,党内法规执行力是党内法规执行主体具体而非抽象、现实而非文本所产生的一种力。具体到不同类型的党内法规,党内法规执行力主体应为特定的党组织和党员。

第一,党内法规执行力≠党内法规制度本身的执行力。党内法规制度本身所具有的执行力是指党内法规在治理、约束、激励对象上所具有并产生的“力”,而党内法规执行力是执行主体因对党内法规的实际执行而产生的“力”,同样是“力”却具有不同的性质。从实践来看,党内法规制度本身的自律性、规范性、实践性、抽象性、泛适性会对执行主体产生影响,但必须经由党内法规执行主体的执行行为,不会因为制度本身而天然自动形成执行力。习近平同志多次强调要防止党内法规制度成为“稻草人”“纸老虎”,皆是强调党内法规制度本身的执行力必须经由制度治党、依规治党的现实实践才能转化为党内法规执行力。

第二,党内法规执行力≠党内法规制度遵守主体的遵守力。纵深推进全面从严治党的实践,党内法规制度遵守主体的遵守力是党内法规执行力的前提基础,党内法规制度遵守主体的遵守力和党内法规执行力呈正相关的关系,党内法规制度遵守主体的遵守力越高,党内法规执行力越高。党内法规制度遵守的主体并不等同于党内法规执行的主体,因此,党内法规执行力不等于党内法规制度遵守主体的遵守力。党内法规执行力生成于党内法规执行的过程之中,源于从纸面到地面的执行效能。党内法规制度遵守主体的遵守力并非一定生成于党内法规执行的过程之中,往往源于对党内法规制度所具有的政治性、执行性、规范性、科学性的内在服从与认同。特别是实践中党内法规制度遵守主体并不具备执行党内法规的实际职责和现实权利,并不是党内法规执行的主体。所以,党内法规执行力和党内法规制度遵守主体的遵守力之间有联系更有区别,前者的提升有赖于后者的提升。

第三,党内法规执行力≠党内法规执行监督主体的监督力。习近平同志强调:“抓好法规制度落实,必须落实监督制度,加强日常督察和专项检查。”[1]155事实证明,若强化党内法规执行监督的针对性、精准性和有效性,实现对监督结果的充分运用,党内法规执行力将得到极大提升。党内法规执行力不等于党内法规执行监督主体的监督力,原因主要在于以下两点:首先,党内法规执行的主体与党内法规执行监督的主体不完全重合;其次,提高党内法规执行监督主体的监督力有助于提升党内法规执行力,但党内法规执行监督主体的监督力不构成党内法规执行力的内在范畴,只能作为影响党内法规执行力的重要因素。

第四,党内法规执行力≠党内法规执行责任主体的引领力。党的十八大以来,党中央以上率下、以身作则,为不折不扣地执行党内法规做出最好表率和示范。从系统论的视域看党内法规执行力,若党内法规执行力是一个完备科学的系统,那么党内法规执行责任主体的引领力就是这个系统中关键重要的一环,依靠这个引领力将遵守力、运行力、监督力、协同力、反馈力、创新力等密切地联系在一起,共同助推党内法规执行力提升。从场域论的角度看党内法规执行力,党内法规执行力=全域+持续,党内法规责任主体的引领力=场景+延伸。基于这种内在构成的差异,党内法规执行力更具有聚合性、公共性、多元性,其场域重叠交互,比如,执行有力得益于示范引领,执行有序得益于结构优化,执行有效得益于主体认知,执行有为得益于责任匡正。

(二)具体的党内法规制度:党内法规执行的对象

从“党内法规执行”字面意义来看,党内法规执行就是执行党内法规,因此,党内法规执行的对象是具体的党内法规制度,而不是各级党组织和全体党员。毋庸置疑的是,各级党组织和全体党员影响着党内法规的实际执行,但并非作为党内法规执行的对象,而是作为党内法规被执行制度所约束、治理、激励的对象而存在。党内法规制度体系的科学性、规范性、系统性程度越高,越有利于促进被执行制度约束、治理、激励对象的遵守。从实践上看,党的优良传统与作风、党性、党德、政德等不属于党内法规执行的对象,虽然“依规治党在某种程度上是对依法治国的一种制度模拟”[24],但很明确的是,党的政策、党的文件、国家法律文件等亦不属于党内法规执行的对象。从执行保障的层面来看,作为党内法规执行对象的具体制度,主要是指党内法规制度和执行党内法规的制度。党内法规制度与执行党内法规的制度同属于制度范畴,执行党内法规的制度是影响党内法规执行力的重要一维。

理解“具体的党内法规制度”应当包含“真善美”的制度价值或制度伦理要求,“真善美”的党内法规制度是探讨党内法规执行力的基本前提。作为党内法规执行对象的制度应当是“真善美”的制度,所谓“真”,党内法规旨在践行党的宗旨,更好坚持“人民至上”的价值理念;所谓“善”,党内法规旨在推动良法善治,以更加完善的党内法规体系为执政治国提供制度保障;所谓“美”,党内法规旨在形神兼备,形成以“党言党语”为核心的语言范式和“1+4”为框架的结构形态。“真善美”的党内法规应当相对稳定、相对完备,突出“针对性和指导性”[1]118,有利于缓解党内法规从“纸面到地面”的冲力,相对稳定与相对完备的党内法规减少制度执行中的随意性、主观性,维护党内法规权威的同时降低党内法规执行成本。当然,随着党内法规执行力不断提升,实践一次次更新制度理论,推动着党内法规的守正创新。

(三)前提、过程、效能:党内法规执行的接续

探讨“党内法规执行力”,实则为党内法规执行主体作用于党内法规制度的变现过程。这里的“变现”从时间逻辑上看就包含着“党内法规执行前提—党内法规执行过程—党内法规执行效能”3个步骤的接续。需要注意的是,“党内法规执行过程”与“党内法规执行”是有所区别的,“党内法规的执行”包含党内法规执行过程、党内法规执行监督、党内法规执行宣传、党内法规执行评估等。其中,党内法规执行监督主体、党内法规执行评估主体不等同于党内法规执行过程主体、党内法规执行宣传主体。因此,把“党内法规执行过程”与“党内法规执行”进行界分,既有助于精准把握“党内法规执行过程”的内涵,又为研究“党内法规执行力”怯魅。

从党内法规执行前提来说,党内法规执行力离不开党内法规执行的意愿和能力,这是党内法规执行的基础和必要条件。党内法规执行意愿包含主客观两个维度:一是主观意愿,可以视之为主动执行;二是客观意愿,可以视之为被动执行。党内法规执行能力包含执行党内法规所需要的本领、才能、条件和性格等,具体而言主要指党内法规执行主体的领悟力、判断力、协调力和统筹力,而外在的执行环境、执行资源、执行信息、执行文化等只有在影响执行主体的行为时才能作为“执行力”的构成要件。一般而言,执行意愿和执行能力是研究党内法规执行力的起点。

从党内法规执行过程而言(见图1),党内法规执行过程不同于党内法规执行前的执行准备,也不同于党内法规执行后的监督与评估。党内法规执行过程连接党内法规执行意愿、能力与党内法规执行实现、实效。因此,针对党内法规评估时间节点的困扰和纷争,笔者认为,党内法规评估应主要指向党内法规执行后评估,而非党内法规执行前评估。党内法规评估应当注重执行过程中的实效,而非执行主体的能力与意愿。

注:笔者自制图1 党内法规执行过程示意图

从党内法规执行效能来看,党内法规执行效能实际是执行主体通过执行行为产生的效能,换言之,党内法规执行是党内法规制度优势向治国理政效能转化的现实表达。党内法规执行效能不同于党内法规执行过程,党内法规执行过程强调运用、使用、作用,党内法规执行效能强调效果、效率、效益。党内法规执行能力不同于党内法规执行的效果,党内法规执行意愿不同于党内法规执行的效果,从一定的意义可以推断,党内法规执行效能=党内法规执行能力+党内法规执行意愿。“有的法规制度意识淡薄”“坚决纠正无视制度的现象”“对制度缺乏敬畏,根本不按制度行事”,这些习近平点名批评的问题属于党内法规执行意愿的缺失。“做起来挂空挡”“执行不力、落实不好”,这些习近平点名批评的现象都直指党内法规执行能力的匮乏。因此,提升党内法规执行能力与执行意愿是增强党内法规执行力的重要方法。

综上,党内法规执行力是指党内法规执行主体把党内法规制度规范转化为执政治国行动的意愿、能力、效能相互统一的系统整体。

四、党内法规执行力评估的二维视角

开展对党内法规执行力的评估,可以从时空和系统两个维度切入。时空贯通于党内法规执行的全过程和全领域,丰富党内法规执行力评估的力度和深度。系统贯通于党内法规执行的局部与整体,丰富党内法规执行力评估的厚度和效度。

(一)从时空的视角评估党内法规执行力

从时空上说,任何事物都蕴含时间和空间两个维度。因此,党内法规执行力要衡量党内法规“从纸面到地面”的时间力度,这是评估党内法规执行力的时间之维,党内法规执行力要衡量党内法规“从纸面到地面”的内容深度,这是评估党内法规执行力的空间之维。

从党内法规执行的时间之维来看,影响党内法规执行力高低主要取决于两个方面:一是党内法规执行的速度,即党内法规嵌入治国理政、党内法规调整党务关系的反应速度,解决党内法规执行中的阻滞、停顿、拖延等现实问题;二是党内法规执行的持久度,即党内法规嵌入治国理政、党内法规调整党务关系的持久程度,解决党内法规执行中的浅尝辄止、半途而废等实际困境。党内法规执行的速度越快、持久度越高,党内法规的执行力越强。当然,一味追求速度和持久度不符合党内法规执行力发展的规律,速度与持久度应当与党内法规执行过程相协调、相一致、相衔接。欲速则不达,提升党内法规执行力必须尊重党内法规生命周期,正视党内法规制度的事实解释力与现实适应性,实现党内法规执行与党内法规制度完善的协同发展。迟到的正义非正义,提升党内法规执行力必须精准把握党内法规所规定的行为时限,既要避免同实践“抢跑”又要回避过程“中止”,保证执行党内法规的速度和持久度切合执政治国的实践。

从党内法规执行的空间之维来看,影响党内法规执行力大小主要取决于两个方面:一是党内法规执行的覆盖面,即党内法规执行主体对执行内容、执行方式、执行对象、执行时效等的认识和实际执行的全面性,解决党内法规执行中“选择性执行”“变通执行”等执行不力的问题;二是党内法规执行的精准性,即党内法规执行主体对执行对象、执行内容、执行方式、执行时效等的认识和实际执行的精准性,解决党内法规执行中“错位执行”“规避执行”等执行偏差的问题。党内法规执行的全面性越高、精准性越强,那党内法规执行力就越强。

因此,评估党内法规的执行力应当紧扣党内法规的时间之维与空间之维,细化到速度、持久度、全面性、精准性4个方向。其中,速度、持久度、全面性、精准性之间紧密关联,共同助力于党内法规执行。

(二)从系统的视角评估党内法规执行力

经过上文分析,党内法规执行从过程的视角可以分为前提、过程、效能相互统一的系统整体。因此,评估党内法规执行力亦可从前提、过程、效能3个维度展开。

从党内法规执行的前提出发,以党内法规执行的意愿和能力作为评估的两个方向。其中,党内法规执行的意愿和能力作为评估党内法规执行力的主观因素。党内法规执行的速度、持久度、全面度、精准度是评估党内法规执行力的重要遵循,但是上述4个指标只有在党内法规执行主体具有意愿和能力的前提下才具有评估的可能性和意义。虽然在党内法规执行过程和执行实效中能够评估党内法规执行力,但却是党内法规执行主体意愿和能力施之于执行行为的现实体现。因此,评估党内法规执行力,不能忽视从党内法规执行主体的意愿和能力构建指标,如影响党内法规执行主体意愿与能力的文化环境、资源调配等。

从党内法规执行的过程出发,党内法规执行过程作为前提与效能的中介,评估党内法规执行力应当统筹主体对制度的实际执行和实际执行中的速度、持久度、全面性、精准性。其中,由于党内法规具有的组织性和执政性,党内法规自施行之日起天然具有执行力,并不会随着党内法规执行主体的意愿产生较大的波动,并不因为主体不愿意执行党内法规而不执行。因此,评估党内法规执行过程更注重执行的具体行为,特别是执行行为是否具体,避免执行过程的悬浮。党内法规执行中的速度、持久度、全面性、精准度贯穿于一次次党内法规的具体执行中,其效力在不断地显现,推动着党内法规执行力的优化增强。

从党内法规执行的效能来看,党内法规执行的效能是执行主体意愿能力和实际行为共同作用的结果。与党内法规执行过程不同的是,评估党内法规执行效能更注重结果导向,一问党内法规制度优势是否更好转化为治理效能,党内法规制度执行的过程就是管党治国能力的提升过程;二问党内法规制度优势是否更好应对风险调整冲击,“提升制度效能、发挥制度优势”[25],这是习近平总书记高度重视的问题。基于此,以效能为具体评判标准可以建构如下4个具体指标:一是在坚持和完善党全面领导方面,是否扭转党的领导淡化虚化弱化边缘化倾向,党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力是否大为提高;二是在提振党员干部精气神方面,是否激发党员干部干事创业的积极性与责任性;三是在改进党风政风民风方面,是否有效破解群众急难愁盼的问题,党风政风是否焕然一新,社会风气得以明显好转;四是在推动党和国家各项事业发展方面,是否发挥执政治国的工具理性,为党领导经济社会发展提供重要制度保障。

五、结语

“制度如果只体现在口头话语和物理客体中,就是‘死的’。所有这些表象,唯有在实际的人类行为中被不断地‘唤醒’,才不会丧失主观的实在性”[26],制度的生命力在于执行,党内法规唯有在实践中不断地被“唤醒”,才能更好增强执政治国的自觉性和坚定性。党内法规作为执政治国的重要制度安排和实践,其执行力建设一直是党高度关注的重点。党的二十大报告指出:“我们解决了党内许多突出问题,但党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验将长期存在,精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险将长期存在。”[27]这样的形势之下,党更加需要严格执行党内法规制度并不断增强党内法规执行力,以党内法规执行力评估推动党内法规体系的丰富和发展,为持之以恒推进全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程提供坚强的制度保障。