钱育君,胡 伟
(常州市自然资源和规划服务中心,江苏 常州 213000)
2019 年11 月,自然资源部印发《自然资源部信息化建设总体方案》[1]。2021 年5 月,江苏省自然资源厅印发《江苏省自然资源信息化建设总体方案》,要求建立“空间全覆盖、业务全包含”的自然资源数据体系,建设自然资源“一张图”核心数据库[2]。机构改革后,为适应自然资源管理的新形势、新要求,推动新一代信息技术与自然资源管理的深度融合,根据国家大数据发展战略以及部、省自然资源信息化相关要求,常州市充分利用自然资源数据规模的优势,形成覆盖全域、动态更新、权威统一的自然资源“一张图”。
常州市自然资源和规划局成立后,多种类、多层次、多时相、大体量的数据资源并存,各单位的信息化资源需实现融合,其中的数据资源整合是最基础、最重要的工作,各类自然资源与规划数据迫切需要整合。2020 年4 月,常州市自然资源和规划局印发了《常州市自然资源和规划服务“五全五化”建设工作方案》,启动了深化数据标准、推动数据集成、推进“一张图”的建设工作。
本文结合常州市自然资源数据现状,将自然资源和规划“一张图”数据体系建设作为重点,以市县一体、统筹推进的信息化建设思路,充分利用云计算、大数据、物联网等相关技术解决全市自然资源信息化建设存在的数据分散、重复建设、数据共享与服务不足等问题,破解信息共享障碍。全面、准确掌握自然资源和规划管理的各类信息,加强数据的全面汇聚、融合、联通,打造数据完整、准确、统一的自然资源和规划“一张图”数据中心,实现统一管理多源异构的自然资源数据,强化属性信息的关联关系,提高数据资源利用效率,全面提升数据决策支持能力。
常州市原国土资源部门和原规划部门形成了国土资源“一张图”、城市规划“一张图”、“多规合一”信息平台等多套数据展示平台,国土、规划、地质、矿产、林业等相关数据种类丰富、庞大复杂、多源异构。从全域统筹管理与应用角度看,数据资源依然存在许多问题,这些问题需要在数据资源体系建立及数据整合建库工作中得到解决[3]。
(1)数据标准化方面。部分数据缺乏全市统一的数据标准,同一类型数据资源在不同部门生产、处理、应用等方面标准不一致。数据的空间参考、结构、处理软件、质量等方面都存在较大差异,存在无法或较难实现数据的互联互通、共建统用等问题。
(2)数据完整性方面。数据种类不够全面,与自然资源部、江苏省自然资源厅信息化的数据资源目录要求还存在差距。有的数据尚未实现全市域空间全覆盖,数据的空间覆盖范围还需要进一步提升,全市统筹还需要进一步加强。部分历史数据未完全整合到位。
(3)数据时效性方面。各单位信息化建设水平不一致,缺乏统一的数据库运维管理软件,空间信息管理系统的应用水平参差不齐,缺少自上而下、有效可行的数据更新机制和专业的数据库运维技术人员,导致数据汇交不及时、数据更新现势性差、数据冗余、数据冲突等问题[4]。
本文在常州市自然资源和规划信息化总体规划、顶层设计的基础上,通过自然资源调查监测、国土空间规划编制、政务服务数字化、各类专项规划等工作,及时获取各类地理信息空间数据,实现数据资源汇聚,建设与完善自然资源和规划“一张图”。按照统一的标准规范和数据基准,对汇聚的数据进行标准化处理,通过数据收集分析、整合、成果质检、数据入库、图形服务发布、提供应用、统计分析等环节不断提高“一张图”数据的准确性和完整性,形成覆盖全市、动态更新、权威统一的“一张图”数据中心,如图1 所示。通过常州市国土空间基础信息平台统一展示核心数据库的资源信息[5],面向常州市自然资源和规划局、常州市其他部门、社会公众提供标准统一的数据服务与应用,为市级调查监测评价、政务服务、监管决策工作提供数据支撑,满足常州市经济社会发展、政府治理及公众服务对自然资源和规划数据的需求。
图1 市级自然资源和规划“一张图”总体框架
本文对自然资源系统各部门数据进行全面系统的梳理,摸清数据资源家底,明确各类数据的业务主管、生产单位、基本内容、数据质量、更新要求等情况。了解自然资源和规划数据现状后,梳理数据之间的协同关系,以部、省信息化建设总体方案为指导,根据业务类型和实际工作需要,全面梳理土地、城市规划、地质、矿产、不动产、林业、水利等调查评价和管理数据,以及人口、经济、社会等与国土空间开发利用相关的数据资源。按照统一标准、空间参考和分类体系整合、规范、扩展自然资源和规划数据资源体系[6],按照现状数据、规划管控数据、管理数据、社会经济数据对数据资源体系进行组织与逐级扩展,如图2所示。
图2 “一张图”数据资源体系
针对本系统生产的数据、其他部门共享的数据、互联网数据等多源数据的独立、分散、割裂等问题[7],从数据来源、生产、更新、应用等不同维度系统地分析各类数据的类别、层次和关系,建立了种类齐全、内容完整、目录统一、逐级扩展、结构清晰的“四类四级”市级自然资源和规划数据体系。
本文基于层次编码规则,设计了地市级自然资源和规划“一张图”数据编码规则。按照统一的数据资源编码与分类,编码方法采用层次编码法,每层均采用数字顺序编码法,类目代码以“大写英文字母+阿拉伯数字”表示。数据由10 位数字编码组成,可进行身份要素识别。编目码长固定为10 位,不够位时用“0”补位,如图3 所示。
图3 编码规则
在数据资源梳理和分析的基础上,本文进行数据资源分类,建立数据资源目录框架,提出自然资源各类数据资源的分类、编码及编目方式。基于业务部门政务资源(资源层)的特征提取编目与编制元数据。数据资源目录在数据中心审核完成后,自然资源元数据初始化于资源目录,如图4 所示。
图4 数据资源目录创建方法
按照数据类别、层次和关系,建立并完善自然资源和规划数据目录,形成一个较完整、准确的市级自然资源数据资源目录。辖市、区自然资源和规划主管部门按照统一目录,确定一、二、三、四级目录分类。在相应分类层次补充、扩展数据目录,并更新到市级数据资源目录。市级“一张图”的数据体系基于国家和省级数据体系,其特点在于数据的精度较高、更新周期快、内容更细化,具有一定的延续性和更替性,可逐级扩展至五级或六级目录。经统计,截至2021 年年底,已初步包含现状、规划管控、管理、社会经济四大类型数据,共有29 项二级数据类别、98 项三级数据类别、223 项四级数据目录类别;共约2 560 个数据图层,数据量达8.2 TB;共发布560 余个数据服务。
(1)现状数据包括测绘、地质、地理国情、国土调查、耕地资源等12 项二级目录,基础地理、遥感影像、数字高程模型[8]等34 项三级目录,如表1 所示。
表1 现状数据资源目录
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(2)规划管控数据包括重要控制线、国土空间规划、自然资源行业专项规划等6 项二级目录,生态保护红线、城镇开发边界、详细规划[9]等21项三级目录,如表2 所示。
表2 规划管控数据资源目录
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(3)管理数据包括不动产登记、自然资源确权登记、地政管理等9 项行政审批过程产生的二级目录,不动产统一登记、建设用地管理、基准地价等32 项三级目录,如表3 所示。
表3 管理数据资源目录
(4)社会经济数据包括社会数据、经济数据、人口数据3 项二级目录,就业、社会舆情等5 项三级目录,如表4 所示。
表4 社会经济数据资源目录
为加强常州市自然资源和规划“一张图”数据管理,规范自然资源和规划“一张图”数据的生产、汇交、更新、保管和利用等工作,本文结合自然资源部要求及常州市数据的实际情况,统一数据标准、坐标体系,建立了《常州市市县两级数据标准规范手册和数据库建设指南》,规范了数据的采集、入库与更新等环节。
数据库标准主要包括以下7 个方面内容。
(1)要素分类编码标准化。数据库标准明确数据库包含的数据及其编码规则,自然资源和规划核心数据库按要素空间关系及逻辑层级关系采用分级分类体系,实现数据组织与层次关系表达。
(2)空间参考标准化。数据库标准统一采用2000 国家大地坐标系、国家高程基准等空间参考。
(3)数据库结构标准化。统一数据命名标准、数据空间及属性结构等内容。
(4)空间数据交换规则标准化。统一数据交换文件命名规则、数据交换内容与格式。
(5)元数据标准化。统一元数据内容、结构、汇交要求[10]。核心数据库要保持长效性、准确性、现势性,必须建立相应的元数据,采用定期更新的方式,保证不同时态数据库的完整。
(6)可视化表达标准化。根据不同的制图主题,选择对应的专题要素,设计不同的比例尺范围,分等级制定地物符号。
(7)地图服务标准化。工作人员对制作、发布的地图服务创建地图缓存,提供静态地图服务、矢量地图服务和动态地图服务等多种形式,提高用户在客户端的浏览速度与地图访问性能。
常州市自然资源和规划数据管理工作按照统筹规划、标准一致、统一汇交、集中存储、分级管理、更新现势、安全可靠的原则组织实施,按照“谁生产、谁负责”的原则[11]建立和完善数据汇交和更新机制,按照批量、增量和同步更新机制开展数据汇交和更新工作。根据业务管理特征,更新方式分为整库更新和增量更新。整库更新是指数据源发生变化时,整套数据库重新汇交,原有数据作为历史数据保留;增量更新是指通过增量方式汇交数据。根据更新频率和更新周期,数据更新可分为定期更新和实时更新。定期更新是指数据源按年度、季度、月度和不定时等频率发生变化并对其进行更新;实时更新是指数据随业务系统变化而实时更新。
数据生产坚持“一数一源”,常州市自然资源和规划相关部门与单位部署实施数据生产、检查、验收工作。统筹谋划、组织实施数据更新、检查与验收工作,将数据更新作为自然资源和规划管理常态化工作,保证数据的现势性。数据中心按照信息安全数据分类等级对数据实施分级、分类管理,提供稳定可靠的数据应用服务。结合数据的业务特征和更新频率,对核心数据库采用不同的更新机制,如图5 所示[12]。
图5 数据管理与更新机制
(1)基础类数据更新主要包括基础测绘、遥感影像、基础地质、国土调查等数据更新,以主管处室汇交数据为准,数据中心及时接收并定期更新数据。
(2)规划管控类数据更新由业务主管处室制定标准,由辖市局(区分局)进行规划编制与数据生产,成果被提交至数据中心并经质检后入库。
(3)管理类数据更新包括建设用地报批、供地、建设工程规划许可证、采矿权等业务管理数据更新,业务系统的运行数据被自动沉淀到核心数据库,实现实时更新。
本文根据自然资源“一张图”数据库建设的总体要求,结合常州市现有数据成果,整合、集成和规范土地、城市规划、地质、矿产、不动产、林业等各类空间数据库,推进“地上地下、内在关联”的市级自然资源和规划“一张图”建设。通过数据标准梳理,初步建成了包括现状类数据、规划管控类数据、管理类数据、其他类数据四大数据类型的自然资源数据目录,并结合业务需求不断更新和扩展目录分类,建立了“空间全覆盖、业务全包含”的自然资源和规划数据体系,建立分布式维护、及时汇交、统一服务、集成共享的数据管理和应用机制,有效地支撑了市级自然资源和规划各项管理工作。