国家应急审计管理体制机制建设研究

【摘 要】 党的二十大报告指出要“完善国家应急管理体系”“构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”。国家审计的独立性、权威性、专业性决定了应急审计在国家应急管理和维护国家总体安全中具有不可替代的重要作用。文章对应急审计工作进行了全面审视，认为需要充分发挥中国特色社会主义审计制度的显著优势，从总体国家安全观的战略眼光建构国家应急审计体制机制，并将应急审计上升为国家审计署一级战略，纳入署发展规划纲要。借鉴国家应急管理部“大应急”体制机制改革经验，优化提升我国重大突发性公共卫生事件应急审计管理体制机制，组建“国家应急审计管理委员会”，完善统分结合的应急审计指挥机制，强化安全生命周期应急审计闭环管理，建设“全国应急审计大数据整合平台”，打造应急审计“国家队”和“地方队”，建立健全应急审计法律法规体系。

【关键词】 重大突发性公共卫生事件； 国家应急审计； 体制机制建设

【中图分类号】 F239.44  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）10-0002-11

一、引言

党的二十大报告指出要“完善国家应急管理体系”“构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”。二十大报告提出的一系列新理念、新思想、新战略，为不断开创应急管理事业发展新局面指明了目标和方向。《“十四五”国家应急体系规划》指出，到2025年，应急管理体系和能力现代化要取得重大进展，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制，建成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。如果说2020年初突发的新冠疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，那么国家应急审计反应能力与水平就是这场大考中的测评选题。回头看，国家应急审计在疫情防控中虽然有不少出色的成绩和表现，但也存在一些薄弱环节：国家应急审计管理体系上，相关部门职责边界模糊、垂直领导与横向协同不畅等问题一定程度存在；制度建设上，法规滞后且不够科学完善，甚至相互冲突的情况仍然存在；应急审计手段上，技术手段的先进性、现场审计的精准性有待增强。习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出的短板和不足，健全国家应急管理体系，完善重大疫情防控体制机制，提高处理急难险重任务能力①。

应急审计管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，必须强化、健全和完善应急审计管理体制机制建设。贯彻落实党的二十大精神，需要加强中央层面统筹协调完善应急审计管理制度建设，尽快补齐短板，以新安全格局保障新发展格局。要完善应急审计管理的顶层设计，加强国家应急审计资源与社会应急审计资源统筹能力；加强应急审计队伍建设，提高非现场审计能力；加强科技创新，提高信息保障和指挥调度能力。统筹应急审计力量建设、统筹应急审计指挥调度是应急审计管理体制改革的重要方面，要站在健全国家安全体系的高度完善统一领导指挥体制、综合协调机制、应急平台互联互通建设，进一步推动国家应急审计管理体制机制建设。

“备豫不虞，为国常道”②，是应对疫情乃至今后重大突发性公共卫生事件时能立于不败之地的科学思维之策，是习近平总书记长期积淀治国理政的深邃智慧。国家审计是党和国家监督体系中的“四梁八柱”，突发重大公共卫生事件中，不仅需要履行防控款物审计监督的主责，而且要协助相关部门完善突发重大公共卫生事件防控救治体系，推动公共卫生领域监督机制建设，配合政府健全统一的应急保障体系。国家审计在应急管理中使命光荣，任务艰巨而又责任重大。加强应急审计管理体制机制建设，既是一项紧迫政治任务，又是回应总书记明察秋毫国家安全之敏锐、高瞻远瞩应急管理之谋略的长期任务。正如时任审计署社会保障审计司司长王忠信就救灾资金审计接受记者采访时所言：“很多都是新情况、新问题，都是我们原来没有预料到的。……将来也许还会发生类似灾害和其他一些应急性的问题，要认真总结经验，建立健全相应的审计机制体制方面的制度。”③

二、构建我国重大突发性公共卫生事件国家应急审计管理体制机制的必要性

（一）深刻认识世界公共卫生事件在多地爆发和频率加快的风险态势，疫情防控是一场人类与各种病毒斗争的持久战，应急审计不能总是“边应急、边审计”

纵观国际，世界各地突发性公共卫生事件层出不穷，呈现多地爆发和频率加快的风险态势，始终威胁着社会公共卫生安全。欧洲中世纪“黑死病”使1/3欧洲人丧失生命，1918年西班牙大流感使全球约10亿人感染，1957年和1968年再次爆发了大范围传播的流感。20世纪70年代后，流感、疟疾、霍乱等卷土重来，还爆发了艾滋病、登革热等。进入21世纪，國际卫生组织已宣布了6次“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）。过往百年发生的疫情累计数亿人感染、数千万人死亡，给人类社会带来沉重的灾难④。

回眸国内，突发性公共卫生事件既有区域性病毒疫情爆发个案，也有席卷全国之势的新冠疫情。历数国内公共卫生事件风险演变形势，呈现出传播速度更加迅猛、产生后果更加严重、治理难度更大的特点，给我国经济社会和人民生命安全造成了巨大损失。面对公共卫生事件在多地爆发和频率加快的情势，或许在下一个10年，甚至更短的时间内，危机可能再度爆发，人们能否再次承受重大打击？

因为缺乏重大突发性公共卫生事件应急审计准则，造成应急审计工作出现没有制度抓手“被动慌乱”局面，影响了应急审计工作有效、有序开展，警醒国家审计部门及时“补课”制度建设。为此，必须根据突发性公共卫生事件的多样性、复杂性、严重性及持久性特征，寻求国家审计署应急审计层面上的制度性突破，将应急审计内嵌入基于国家安全观的全国应急管理体系中，提高应急审计能力，力求在管理体制、运行机制上创新，从应急审计预案设计、应急审计内容确定、应急审计程序优化、应急审计报告简化和应急审计质量控制等方面进行制度建构，突破应急审计“边应急、边审计”的窘境。

（二）深刻领会和把握总体国家安全观，应急审计必须及时跟进，做到“守土有责、守土担责、守土尽责”

为更加有效地应对各种风险和挑战，习近平总书记洞察不断衍变的国家安全内涵和外延，把握当今国家安全的时代经纬和战略发展“坐标”，于2014年提出总体国家安全观，擘画了维护国家安全的整体布局。总体国家安全观是国家安全治理的思想引领，是各职能部门推进应急管理体系深入变革的行动指南。国家审计部门必须坚持总体国家安全观，发挥应急审计监督作用，服务大局。当下国家审计正进行改革，为国家应急审计体制机制建设提供了顶层设计的组织保障。

2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建中央审计委员会，开创了执政党领导审计工作的先河⑤。我国审计体制改革并未选择西方的立法型、司法型、行政型、独立型体制的老路，而是承续20世纪30年代中华苏维埃时期的中央审计委员会的红色血脉，建立了世界上独一无二的“党和政府并重的审计领导体制”。中央审计委员会的成立，一方面可以避免以往审计双重领导体制下审计过度倚重政府领导，忽视审计工作服务中央和地方党委决策部署的功能作用；另一方面有利于发挥党的统筹协调功能，尤其是能够理顺双重领导之间的关系，复归双重领导体制设计的初衷。

国家审计地位的提升、重新定位与职能理顺为突发公共卫生事件应急审计体制机制建设提供了有力保障。落实“总体国家安全观”，紧盯重点领域做好审计维护国家安全工作，是审计工作的重要使命与担当。因此，国家审计要做到守土有责，发挥审计的监督和服务职能，保证突发公共卫生事件应急审计工作落实到位；要做到守土担责，及时发现应急管理政策贯彻落实和资金运用中存在的问题，并督促整改，推进突发公共卫生事件应对政策精准实施、防控资金高效使用；要做到守土尽责，审计人员应恪尽职守，确保突发公共卫生事件跟踪审计质量。

（三）“急事急办”“特事特办”和“远程非现场审计”的超常规审计举措，难掩突发性公共卫生事件国家审计应急指挥体系与响应机制缺憾

在这场没有硝烟的新冠疫情防控战中，习近平总书记亲自指挥、部署，彰显了党中央的坚强领导和科学应对。这场大疫同样考验着国家审计的指挥系统与响应协调机制。2020年2月7日，审计署就印发了通知，部署开展疫情防控审计监督工作。审计署指挥系统对重大突发性公共卫生事件的“跟踪审计”决策无疑是反应迅速，处置有力。地方审计机关也以“快部署、速行动、促整改”的举措抓好审计，发挥审计在疫情防控工作中的积极作用⑥。坚持底线思维⑦，针对疫情暴露出来的应急审计薄弱环节和不足之处，完善应急审计体制机制，对提高应急审计能力、服务好应急管理大局具有重要意义。

由于重大突发性公共卫生事件的发生及发展不可预见，使得应急审计常常“手忙脚乱”。有的组建临时应急审计指挥部，抽调审计顶岗人员；有的以不变应万变，以地方审计机关原套人马仓促上阵。各级审计机关在应急审计临时性机构设置上的“各行其是”“各自为政”，使得应急审计体制条块分割、上下断联，制约了国家审计署中枢指挥系统有序推进应急审计工作。另外，应急审计机构内部设置、职责定位、机构运转制度缺失，以及审计机关应急防控预案缺乏、远程审计数据共享及转化应用渠道不通畅等，也与党中央要求建设“集中统一、全面覆盖、权威高效”的审计监督体系目标有一定距离。

此外，应急审计在实践中折射出机制不够灵活、相关立法和配套制度不够完备等问题。比如“汶川地震”审计时，审计通知书当日送达当日审计，不符合《审计法》“应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书”的规定；由于审计的紧迫性，审计现场复杂，审计工作方案需随时调整，不符合审计准则“不得随时调整审计程序”的要求；由于突发公共卫生事件审计评价标准的不确定性和统一性，审计判断面临两难选择，有些问题看似合理却不合法，在“汶川地震”审计中，红十字会等慈善机构虽然是法律认可的接受捐赠的主体，但有的捐赠者更愿意捐赠给其他机构，虽然这些机构物资分派公允可信，但它们却没有接受捐赠的法律资格认同。新冠疫情发生后，应急审计一系列“急事急办”“特事特办”“远程非现场审计”的超常规措施，在一定程度上体现了我国应急审计“集中力量办大事”的显著优势。但“远程非现场审计”需要运用大量的数据分析技术寻找数据中的疑点、确定排查对象，审计方式的创新必然驱使被审计单位投入更多的人力和时间配合审计部门审查，而在疫情防控人手紧张的情形下，“远程非现场审计”实施效果并不显著。另外，“急事急办”“特事特办”的审计行为正说明我国应急审计制度建设基础薄弱，应急审计实施缺乏现场审计操作指南，是特别情况下不得已为之的“对付审计”，迫切需要跟踪审计规范应急审计现场操作规程，打造跟踪审计的“中国标准”，提供更加制度化、规范化的应急审计。

三、充分发挥中国特色社会主义审计制度的显著优势，建构我国应急审计体制机制

（一）坚持党对审计工作集中统一领导的制度优势，发挥中央审计委员会顶层设计和统筹协调作用

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势⑧。面对疫情严峻考验，以习总书记为核心的党中央总揽全局、协调各方，用三个月时间成功遏制住了疫情，中国制度经受住了疫情考验并赢得举世钦佩。世界卫生组织总干事谭德塞评价说：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，我们对此表示高度赞赏。这是中国制度的优势。”⑨战“疫”胜利与党中央及时的决策部署、国务院90项政策措施的精准实施、各级财政安排疫情防控资金（1 756亿元，截至2020年6月底）、社会各界踊跃捐赠物资密切相关。

中央审计委员会是“中国之治”的审计制度优势，需要将党领导审计工作的制度优势转化为治理效能。国家应急审计管理体制机制建设是个系统工程，需要发挥中央审计委员会顶层设计和统筹协调作用。一是定调重大突发公共卫生事件应急审计指挥机制建设方向，谋划构建集中统一高效的应急审计领导体系，将党委、政府的治理优势和审计部门的技术优势相结合，建立健全上下联动的应急审计工作机制。二是制定加强和完善应急审计的相关法律法规制度，围绕《国家安全法》《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范，修改完善《审计法》、国家审计准则等。三是促进全国应急审计队伍能力建设，就全國应急审计队伍建设、队伍管理、指挥调度、现场审计、队伍保障等方面作出建设规范要求。

（二）运用“非典”和“汶川”重大突发性公共事件应急审计的制度模式，提高我国应急审计管理体制机制建设水平

2003年的“非典”审计和2008年的“汶川地震”审计是中国审计人书写的重大突发性公共事件应急审计的出彩华章。其中“汶川地震”应急审计是我国历史上规模最大、跨度最久的重大突发性公共事件应急审计。总结“非典”与“汶川地震”应急审计经验与成熟制度模式，对建构我国应急审计管理体制机制、加强应急审计制度建设、提升应急审计工作质量，具有较强借鉴指导作用。

“非典”审计强调“一盘棋”思想，提倡“四统一”，即统一思想、统一步骤、统一方案、统一报告的“一盘棋审计”思维，发挥送达审计在综合利用和合理调配审计资源方面的优势，转变传统现场审计模式，降低了单位审计成本，提高了审计系统团队作战的规模效应，为审计机关开展后续重大突发性公共卫生事件应急审计提供了重要方法论。

“汶川地震”审计牢固树立了“一盘棋”思想，审计署要求各级审计机关按照规定的时间、内容、方式和要求报告救灾款物审计情况；关注救灾政策落实情况，进行全过程监督、全方位覆盖，创新了动态的全过程审计模式。审计沿着救灾款物流向这条主线，将应急审计分为抢险救灾阶段和灾后恢复重建阶段，两个阶段的审计内容和审计重点各有侧重。抢险救灾阶段应急审计的内容包括各级财政安排的救灾资金物资、社会捐赠的救灾物资及特殊党费三方面，恢复重建阶段应急审计重点包括政策措施落实情况、资金物资管理使用情况和恢复重建工程项目情况审计。

新冠疫情审计强调“边审边防、边审边改、边审边建”，更加突出审计监督保障功能。一边做好专项审计工作，一边做好审计人员自身防护；一边做好问题揭示反映，一边做好及时督促整改；一边做好“治已病”，一边做好“防未病”，反映制度缺陷、管理漏洞，完善体制机制。按照“统分结合、上下穿透”的原则，审计署成立了专项审计工作领导小组加强对审计工作的统筹和指导，特派办和地方审计机关分工协作，有关工作安排、工作动态、成果上报等由办公室统一归口管理⑩。采用“非现场大数据分析＋现场核查”审计方式，积极创新审计方式方法，发挥大数据审计优势，做到疫情防控审计和日常审计工作两不误，提高了审计工作效率。

“非典”“汶川地震”和“新冠疫情”审计，为我国应急审计管理体制机制建设提供了鲜活样板与经验借鉴。首先，必须树立审计创新理念，保持应急审计思想的敏锐度和开放度，以思想认识新高度开创应急审计管理工作新局面，是打开我国应急审计管理体制机制建设成功之门的金钥匙。其次，优化整合审计资源。由“非典”时期“四统一、一盘棋”审计思维，发展到“汶川地震”审计一盘棋系统思维，是应急审计建设的重要法宝。美国顶级传染病专家安东尼·福奇对我国疫情防控“一盘棋”思想深有感触地说：“在疫情防控问题上，美国始终没有做到一盘棋，联邦政府的不作为导致全国一直没有出台有效的防控措施，这造成了美国目前的糟糕局面。”？輥？輯？訛再次，应急审计反应迅捷、及时跟进。大规模作战灵活的审计方式，坚决贯彻审计署党组的部署，是做好应急审计的必要前提。最后，沿着救灾财政资金与捐赠款物流向这条主线，关注党中央、国务院重大政策落实情况，进行“全过程审计”仍然是应急跟踪审计的主旋律。

四、从总体国家安全观的战略眼光打造国家应急审计体制机制，将应急审计上升为国家审计署一级战略，纳入发展规划纲要

基于习近平总书记总体国家安全观，国家安全防范系统由指挥系统、一体化联防系统、监控情报系统、资金物资保障系统、行为控制系统和督促检查系统等系统相互作用、相互协调而构成。国家审计是国家督促检查系统的重要组成部分，服务于党中央决策意图和国家治理需要。国家审计监督的独立性、专业性、权威性等决定了国家审计在维护国家总体安全的制度体系中发挥着不可替代的重要作用。应急审计不再是单纯的财政资金审计与财务审计，已经延伸到国家重大公共卫生政策措施的贯彻落实情况审计，通过发现政策执行落实及联防联控中的体制机制障碍，提出完善防控体制机制建设建议。

因此，有必要将重大突发性公共卫生事件应急审计管理能力建设上升为审计署一级战略，纳入署规划纲要，编制重大突发性公共卫生事件应急审计管理实施发展规划纲要。应急审计要以国家总体安全观为引领，把应急审计体制机制建设作为国家安全的重要内容，坚持底线思维，强化应急审计责任担当，提高应急审计管理能力，做好应急审计思想准备、审计预案建设、法制建设、人才队伍建设、应对物资储备，构建统一指挥、上下联动、平战結合的应急审计体制机制。

审计应急管理体制机制建设原则包括：（1）服务大局原则。应急审计管理始终要立于服务大局的角度，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，高质量完成应急审计任务。（2）高效响应原则。当突发公共卫生事件时，审计机关需要灵活迅速、高效响应，找准服务应急管理大局的切入点，组织好审计力量，灵活高效安排好审计项目。（3）权威领导原则。应急审计管理关系到多方面的整合、部署、调动，离开强有力的组织和领导许多事情难以办到，因此应急审计管理体制机制建设要有强有力的领导牵头组织实施。（4）综合协调原则。突发性公共卫生事件应急审计管理体制机制建设要综合协调、组织分工，做到职能分工相互衔接。（5）灵活弹性原则。突发性公共卫生事件审计由于现场复杂，常规性审计程序受限，应急审计管理要根据面临的情况，通过权变方式，以解决问题为导向，特事特办，弹性适应。

从政府层面考察，国家应急指挥体制分为“紧密型”和“松散型”两大类。“紧密型”是指成立由政府牵头的应急指挥机构，整合相关职能部门的力量和资源，是以“决策指挥—服从管理”为特点的管理模式。“松散型”是指由相关职能部门之间联合推举主事机构，形成以“共同参与—联合协作”为特点的管理模式。“紧密型”国家应急指挥体制常以“应急指挥部”模式或“领导小组”模式为代表，而“松散型”国家应急指挥体制以“联防联控应急机制”为代表。从党委领导方式层面考察，党委领导下的应急管理可以分为直接领导和间接领导两大类。根据党委在突发事件应对中的介入程度和作用方式，分为“间接型”和“直接型”两大类。“间接型”是党委主要起总揽全局的作用，不直接进行指挥，应急指挥由政府总负责，体现“党委间接领导、政府直接主导”的国家应急指挥体制；“直接型”是指党委直接负责突发事件应对活动的组织指挥，政府在党的直接领导下负责落实党委研究确定的重大决策部署，体现“党委直接领导、政府具体负责”的国家应急指挥体制。

因此，应急审计管理体制可以选择三种模式：一是党委直接领导、审计署具体组织联防联控机制。在党政间权责配置方面，党对突发事件应对工作直接进行指挥决策，审计署主要负责调度执行；在部门间权责配置方面，相关部门组成由审计署机关牵头、地方审计机关联合的联防联控机制，统筹协调开展应急审计工作。二是党委直接领导、审计署统一指挥。在党政间权责配置方面，由党直接进行领导决策，审计署负责应急审计指挥；在部门上下级权责配置方面，政府成立由审计署负责人牵头的应急指挥部进行统一协调调度。三是成立“国家应急审计管理委员会”，该委员会隶属于中央审计委员会，坚持中央领导、国家应急审计管理委员会具体负责的模式。

笔者认为中央领导下的“国家应急审计管理委员会”的应急审计体制模式更符合党管审计、政府审计承担主责的时代要求。国家应急审计管理必须坚持党对应急审计工作的全面领导，中央审计委员会研究部署应急审计工作，为做好应急审计工作提供根本遵循和行动指引。下设“国家应急审计管理委员会”作为应急审计专班，能极大提高应急审计执行的专业权威性和话语权，真正发挥协调各方、相互配合、监督落实等作用。并设中央、省和市三级“应急审计管理委员会”，建立起统一指挥、分级管理的应急审计组织体制。在纵向上呈现国家审计系统的层级关系，在横向上应急审计管理委员会反映审计组织与政府应急管理系统、政府各部门之间的关系，可以将审计发现的问题在更高层级进行协调。应急审计管理委员会平时负责制定应急审计重大决策，加强应急审计体系和综合能力建设，包括审计领导干部应急管理能力提高、应急审计队伍建设、应急审计资源储备等，当发生重大公共卫生事件后，可转为组织指挥应急审计工作，保证指挥高效、协调有力。

总之，从总体国家安全观的战略眼光打造国家应急审计体制机制的模式为中央领导、应急审计管理委员会负责，统一管理、分级响应、属地为主和制度运行的党委领导下的政府审计协调模式。

五、借鉴国家应急管理部“大应急”体制机制改革经验，优化提升我国应急审计管理机制

（一）健全完善统分结合的应急审计指挥机制，调动和协调社会各应急服务资源

机制管长远，制度管根本。2018年国家应急管理部成立，经过紧锣密鼓的深化改革，将11个部门不同领域应急救援职责全部整合，达到了“全灾种、大应急”的要求，打破了过去部门管理为主、依靠联席会议和临时机构指挥的应急管理体制，初步形成新时代中国特色应急管理组织体制机制？輥？輰？訛。“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和防救相承、有效衔接、全程贯通、顺畅快捷的应急管理机制”？輥？輱？訛，极大加强了应急管理的整体谋划，充分调动了各部门及社会各方面的应急资源，为优化提升我国重大突发性公共卫生事件应急审计管理体制机制提供了宝贵经验和建构指向。

新冠疫情下的应急审计机制暴露出以下问题：一是缺乏应急审计法律法规；二是缺乏常态化应急审计管理机构；三是欠缺应急审计能力；四是上下指挥、左右协同渠道不畅。习近平总书记强调“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，……完善重大疫情防控体制机制”？輥？輲？訛。

因此，在设置应急审计管理委员会情形下，可充分调动和协调审计组织与政府应急系统的积极性和关系，实现突发公共卫生事件联动指挥、实时沟通和应急审计现场支持等，为应急审计提供强有力保障。一是抓谋划。加强党对应急审计工作的领导，牵头编制应急审计总体预案，启动地方应急审计预案研究与实施，指导地方应急审计执行机构成立，负责协调应急审计所需各方力量，对应急审计中发现的重大问题定期向最高决策層汇报。二是抓协调。加强审计机关与财政部门、卫健委、发改委等主管部门和重点保障企业的联系，及时了解专项资金、捐赠款物、防控政策等总体执行与落实情况。三是抓“两统筹”。避免多头审计，与各级审计机关统筹推进应急审计，采取融合式、嵌入式、协作式、“1+N”等多种方式与同期开展的财政收支审计等相互衔接，做到“一审多项”“一审多果”。四是抓联动。开展审计与发改委、卫健委、财政部、税务局、纪检监察的协调联动，明确各部门之间的职责和应急审计的审计重点。五是抓协同。发挥国家审计与社会审计、内部审计整体合力，构建应急审计监督网络，充分统筹利用已有的审计资源配合开展应急审计工作，提高审计工作效率。

（二）完善应急审计管理运行机制，强化安全生命周期应急审计闭环管理

企业安全生命周期管理是将安全生产理念贯穿于企业生产、销售全过程的管理活动。重大突发性公共卫生事件按照安全生命周期理论可分解为事前、事发、事中、事后等阶段，其管理活动也分为事前预防准备与预警、事中应急反应与控制管理、事后善后处理与总结反思等环节的全链条管理过程。应急审计管理运行机制建设可以采用安全生命周期应急审计闭环管理方法，应急审计管理覆盖突发事件整个安全生命周期，做到事前“无急要应”，事中“有急能应”，事后“应后能进”。

从安全生命周期的视角对应急审计管理全过程控制，可将应急审计管理分为预防与准备审计应急管理、响应与实施应急审计管理、善后与恢复应急审计管理三种类型。这三种类型应急审计管理分别属于不同阶段，在不同阶段应急审计的关键任务有所差别。同时三种类型的应急审计管理又是相互衔接的。预防与准备应急审计管理工作充分与否直接影响响应与实施应急审计管理工作，响应与实施应急审计管理工作如何又关系到善后与恢复应急审计管理的成果，善后与恢复应急审计管理是否充分总结经验和完善则会影响下一次应急审计管理。（1）预防与准备应急审计管理。该阶段应急审计管理主要增强应急审计管理意识，提高应急审计管理能力，做好应急审计管理的相关储备，建立完善的应急审计预案，编制《审计人员应急防护手册》，组织审计人员教育培训，做好应对突发性公共卫生事件的应急审计演练。（2）响应与实施应急审计管理。制定应急审计预警信息发布和启动应急审计响应工作方案，设定应急审计响应类型、响应级别与等级。审计机关按照党中央、国务院、审计署的要求和应急审计预案组织开展应对活动。除了开展财政资金以及捐赠款物审计外，还要聚焦助企纾困、支持复工复产、重大工程项目开工建设、救助政策精准落地、煤电油气供应、稳定居民消费、关心关爱一线医护人员、医疗废弃物运输处置等政策措施的落实情况开展审计，关注突发公共卫生事件对经济运行带来的冲击和影响，及时反映情况和问题，提出对策建议。（3）善后与恢复应急审计管理。在突发性公共卫生事件应急管理结束阶段，审计机关对恢复生产生活正常秩序进行连续性的审计监督，确保善后与恢复相关的政策措施落实到位、资金物资用到实处。对应急审计管理工作进行经验总结，将审计工作落实到体制机制完善层面，修订、补充、完善相关法律法规，将应急审计管理工作成果报送卫健、纪检、检查、应急管理部等部门，实现审计成果的充分运用。

（三）加强信息预警、报送与公告机制，提高应急审计处置能力

重要信息预警、报送与公告是应急管理工作的基础，是准确掌握突发公共卫生事件动态的关键，是科学决策、妥善处置的重要条件。尽管《传染病防治法》第三十八条、《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条、《慈善法》第十三条等都明确了相关信息发布要及时、准确和全面，但在重大公共卫生事件发生时还是会出现信息报送不及时、公告不够全面等问题。

应急审计监督功能的发挥既是督促相关单位公开信息的手段，也是特定信息获取的保障机制。一是建立社会舆情审计监测预警机制，利用网络爬虫、图数据库、区块链等技术，聚焦重点领域、重点事件，关注舆情风波，针对舆情事件涉及审计职责范围的应及早做好应对预案。二是建立审计舆情回应制度。协助政府加强舆情应对，提高公开水平，增强政府公信力；加强舆情回应审计监督工作，内容包括舆情收集与分析、归口报送和公开回应等，审计成果可分批次及时向社会公布。三是建立舆情防控不力干部问责与审计结果公告衔接制度。加强审计部门与组织、纪检等部门的合作，提高问责的质量和效果，发挥审计监督震慑和舆论引导作用。反思审计问责不能成为马后炮，需要创新审计问责方式，建立“纪检+监察+审计”的巡审联动机制，推行“审计先手问责+纪检监察跟进处理”的工作模式，充分发挥审计机关反腐治庸的专业特长，为纪检监察发现问题提供线索。

（四）实现大数据审计平台数据共享机制，建设“全国应急审计大数据管理平台”

疫情期间暴露出审计信息化支撑能力不足的一面，比如在统一调度指挥人员、防疫物资等方面反应相对滞后，有的仍以电话、表格、通知等传统手段为主开展相关工作。突发公共卫生事件对应急审计信息化提出了前所未有的挑战。习近平总书记强调，“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，……发挥支撑作用”？輥？輳？訛。

因此，借助智慧技术，打造全国应急审计大数据审计平台，是建设“数字审计”，实现审计信息化的重要途径。建设统一的“全国应急审计大数据管理平台”，整合和统筹全国审计机关应急领域的各类数据资源，依托大数据全栈技术和多维数据融合分析能力，构建符合应急管理需求的应急审计大数据治理体系。要结合自然语言处理等人工智能技术，为应急审计管控动态化、监测预警智能化提供基础数据支撑。具体而言，要做好以下两方面工作：一是建设应急审计指挥数据中心。通过5G、物联网、高新技术来支撑应急管理大数据运行，将应急管理部、卫健委、财政部等部门大数据资源整合为一体化的数据库中心，保障政府应急平台数据之间的互联互通、共享共用，为应急管理、应急审计监督提供动态、准确、及时的基础数据支撑。二是建设“全国应急审计大数据管理平台”。在建设过程中要依据“利旧与新建同步”原则，避免重复建设造成资源浪费，可以利用审计署“金审工程”？輥？輴？訛项目整合现有的电子政务内外网和审计专网，实现与应急管理部、卫健委、发改委、工信部等部门的互联互通；在审计机关层面，实现审计署与特派办、省市审计机关联通，以及对应急审计专家人员资源、物质设备资源的统筹管理、快速调度的一体化管理；在外联单位层面，实现与政府各部門的数据共享、统一报送、归口管理；在审计决策层面，研发和部署重大疫情审计监测设备和后台配套软件，针对非现场远程审计提升大数据审计资源分析能力，做好应急审计科学研判，驱动应急审计决策智能化，并配置可视化大屏幕调度管理系统，充分利用政府审计各部门现有远程视频会议系统，建设远程视频会议调度系统。

广西审计厅在“金审工程”三期项目基础上，以“打基础+建平台+创模式+推应用”模式，建成基于国家审计数据中心、数字化审计管理平台和审计决策支撑平台的“一中心两平台”三位一体的大数据审计体系，实现了自治区、市、县三级联动大数据审计？輥？輵？訛。“金审工程”在推进审计监督全覆盖，尤其是在部门预算执行审计全覆盖运用上取得了突破性进展。因此，可探索利用“金审工程”平台建设，认真研究运用好大数据审计方式。一是可以利用“金审工程”项目对重点地区重点资金在线审计监测。建立与被审计单位资料报送制度，采取电子传输、邮寄等方式送达审计数据和审计资料，确保审计组及时掌握防控资金、捐赠款物使用等方面情况。二是优化非现场审计与现场审计协调衔接，坚持“非现场审计+重点延伸”方式开展审计工作。非现场审计可以提高应急审计效率，但受制于审计数据相关的内部控制度和非现场审计的技术条件，存在较大的审计风险，应结合现场审计，通过多渠道收集审计资料，为现场审计精准延伸奠定基础。三是结合“金审工程”建设，改扩建数据分析室，以审计大数据分析为抓手，多措并举，加强审计创新。比如广东省审计厅“书面进点”的创新方式？輥？輶？訛，审计署太原特派办与山西省政府办公厅建立的“三通报”“两反馈”的“3+2”审计合作机制等？輥？輷？訛。

（五）加强“国家队”“地方队”应急审计队伍机制建设，开展应急审计培训工作

加强“国家队”“地方队”应急审计队伍机制建设包括：一是国家应急审计队伍建设必须坚持综合性、专业性、协同性，着力提高“国家队”应急审计队伍综合统筹、专业科学、联合协同能力，兼顾省市级应急审计队伍建设，充分考虑应急审计队伍的短期需求和长期人才缺口，形成规模适度、管理规范的“地方队”应急审计队伍。二是做大应急审计队伍，广纳英才，吸收多领域、综合型应急审计人才，提高应急审计队伍的综合能力。将医疗、应急救援、大数据分析、经济金融等相关行业人员吸纳到审计项目组，建立审计专家库，利用外部专家工作提高审计质量。三是做强应急审计队伍，坚持以国家审计为主力军兼顾社会审计、内部审计力量相结合，充分利用社会审计、内部审计在各自应急范围内的优势，配合开展审计工作，提高审计效率。四是加强“国家队”“地方队”应急审计预案演练。制定应急审计队伍建设情况和应急能力的考核及评估标准，并通过培训演练增强应急审计队伍应急能力。

开展应急审计培训是提高应急审计队伍应急意识和应急处置能力的重要渠道。我国审计机关应对突发性公共卫生事件的应急审计经验较为缺乏，开展多层次、多角度、全方位的应急审计培训，提高应急审计能力和应急审计知识水平具有十分重要的意义。应急审计培训工作必须明确应急审计的指导思想、基本原则和方式方法，了解应急审计的内容和重点，熟悉突发性公共卫生事件资金物资和重大政策落实情况审计程序，学会运用全面覆盖、突出重点的跟踪审计方式。培训可按照“辐射带动”的原则，从审计署到基层审计机关层层推进，可采取面授、在岗辅导、平台自主学习和专题讨论等方式，培训内容包括突发性公共卫生事件审计监测预警、应急审计指挥与决策、与地方政策的协调联动、应急审计专业知识、自身安全防护等课程。培训的主要任务是强化国家审计应对突发性公共卫生事件的职能职责，提高协同应对能力，保证及时、有序、高效地开展应急审计工作。

六、建立健全应急审计法律法规体系，制定《重大突发性公共事件应急审计预案》和《重大突发性公共卫生事件跟踪审计业务实施指南》

国家应急管理部强调，2019年以来，工作重点就是全面建设应急管理法律制度体系，加快应急管理法律法规修订工作，推进应急预案和标准体系建设？輦？輮？訛。有学者认为《突发事件应对法》（2007）对分级负责的标准缺乏明确规定，使得一些重要的应急制度无法落地。2020年全国两会期间，有学者提出加快构建应急管理法律体系，制定一个涵盖所有突发事件的“基本法”，规定应急管理中操作执行的基本原则，以此推动我国应急管理法治体系的建设。

国家应急管理基本大法的构建尚在研究中，国家应急审计法律法规制度更显滞后。具体问题如下：一是突发公共卫生事件应急审计的法律法规较少且较为分散。二是现有的突发公共事件应急审计的法律法规对指导开展应急审计的可操作性较差，缺乏应急审计管理预案与操作规程指南，对应急审计如何组织、启动，可以调用哪些审计资源等，均没有明确规定。三是现有突发公共卫生事件应急审计的法律法规无法满足应急审计的现实需求。法律法规需要明确突发公共卫生事件中政策落实跟踪审计的评价标准，明确捐赠物资审计中与慈善机构的慈善信息共享规定，明确将高新技术运用到应急审计工作中的范围等。因此，需要适时制定、统筹修订应急审计相关法律法规。系统完备、科学规范的应急审计法律制度体系建设与完善是健全我国应急审计管理体制机制的根本制度保证和前提基础。

建议国家审计署法规司统筹起草、制定、修订应急审计相关法律法规，从短中长期研究制定应急审计法律法规体系。一是在中长期规划中修改《审计法》，将国家应急审计的职责、权限等写入《审计法》《审计法实施条例》，为开展突发公共卫生事件应急审计提供法律依据，并横向与《突发事件应对法》相互协调。二是在近期规划中，将突发公共卫生事件应急审计的实施方案、证据取证方式、报告形式、结果运用、质量控制及责任等纳入《审计准则》和应用指南。三是在当前工作中，应抓紧制定《重大突发性公共事件应急审计预案》和《重大突发性公共卫生事件跟踪审计业务实施指南》，明确应急审计的目的、对象、内容、组织方式、程序和方法、审计评价、审计公开等问题，为应急审计的开展提供可靠依据。

（一）制定《重大突发性公共事件应急审计预案》

“非典”后，我国推动建立了包括总体预案、专项预案、部门预案等具有中国特色的应急预案体系？輦？輯？訛。应急预案是各类突发性公共事件应急处理的基础，有利于促进政府和部门为应急响应做好充足准备。但是，目前缺乏完备系统的重大突发性公共事件应急审计预案，造成应急审计工作开展常常被动忙乱局面。

国家审计机关应根据《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，总结“非典”专项审计、“汶川”跟踪审计和“新冠疫情”审计等应急审计经验，制定《重大突发性公共事件应急审计预案》（以下简称《预案》），指导和规范各类突发公共事件的应急审计工作。一是加强《预案》的顶层设计，保证审计应急预案与其他部门预案之间的协同配合，保证多层次、多类别、多形式的审计应急预案在审计机关纵向间上下兼容衔接。同时充分考虑自然性、社会性等不同突发性公共事件的特征，做到早预警、早反应和早行动。二是明确《预案》的法律地位，以法制支撑应急审计预案。《预案》分为法律规范和实务操作规范，法律规范根据《预案》的级别和类别确定相应的行政法规、部门规章的地位，明确《预案》优先依据，以便更好地执行预案，进行应急审计。三是《预案》的内容应当包括应急审计的组织领导体系与职责、应急预警与响应机制、应急审计运行机制、应急审计风险控制体系和信息公开披露机制，为防止“预案综合征”，保证审计应急预案的自适应性、灵活性和创新性，还要加入审计应急预案修订机制，使审计应急预案动态演进、日臻完善。四是分层完善应急审计预案体系，形成贯穿所有特派办、省级审计机关、市县级审计机关的应急审计预案体系，并根据各层级实际情况编制应急预案，重视预案法律规范，细化实务操作规范。五是明确应急审计预案演练部门、周期、方式和评估方法。通过不断演练和评估一方面提升审计人员应急审计岗位职责、工作任务、应急审计方式等知识和能力的掌握，另一方面发现应急审计预案存在的问题要及时查缺补漏，确保预案的指导性、实用性、可操作性。

（二）建立《重大突发性公共卫生事件应急审计业务实施指南》

医学实践指南可为临床或公共卫生实践提供最佳指导意见，提高医疗决策的科学性。世界卫生组织将指南分为标准指南、综合指南、临时指南和应急指南。其中，应急指南包括紧急（快速反应）指南和快速建议指南？輦？輰？訛。以《临床医学指南》为例，它从临床实用角度出发，介绍了较为前沿的现代医学知识，并重点阐述了常见病较为前瞻的理论及治疗观点，是广大医务工作者的实用性参考书？輦？輱？訛。

目前，在《国家审计基本准则》（2010）中包括“政府审计规范指南”内容，为政府审计实施提供可操作性的指导意见。由于目前我国缺乏重大突发性公共事件应急审计准则，面对突发性公共卫生事件带来的风险和挑战，应急审计工作常常出现没有制度抓手而被动应对的局面，亟需进行应急审计制度建设。《重大突发性公共卫生事件应急审计业务实施指南》（下称《指南》）的制定可参照医学应急指南的建设原则，根据“政府审计规范指南”要求，按照财政部、中注协印发的24项应用指南框架结构研究制定。《指南》必须体现应急审计“标准运行”理念，即在应急审计全过程遵循标准化的运行程序，总体包括应急审计目标、制定依据、适用范围和工作要求等，具体包括应急审计准备、现场审计、非现场审计、应急审计报告和应急审计督促及整改等标准，以减少应急审计失误，提高应急审计工作质量。

《指南》为规范国家应急审计工作提供了可操作性的指导意见和实践指南，以帮助审计人员明确应急审计目标和应急审计过程中的关键领域及重点内容，防范应急管理中的风险，提高应急审计质量。首先，《指南》编制应当顶层设计，注重规范。应联合国家卫健委、应急管理部门、财政部门、红十字会、慈善机构等相关行业人员制定，并邀请国家审计、注册会计师审计及内部审计人员参与论证。其次，《指南》应当按照实用性、可操作性和风险导向式编制，内容包括重大突发性公共卫生事件应急审计目标、应急审计环境认定、非现场应急审计策略、大数据审计技术与方法、特殊应急审计程序和简化应急审计报告等。最后，《指南》要分别规范重大突发性公共卫生事件财政防控物质与资金审计、捐赠红十字会与慈善机构救灾款物审计、新建安置医院审计、防控保发展政策跟踪审计、群众来信举报资产核查审计、领导干部失职渎职问责审计等。《指南》的制定有助于实现重大突发性公共卫生事件应急审计实务操作的实用化、规范化，提高重大突发性公共卫生事件应急审计质量，使我国的重大突发性公共卫生事件审计工作有章可循，有法可依。

【主要参考文献】

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