迈向乡村治理现代化的内生困境与实现机制

李兆欣

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

1 问题的提出与文献回顾

乡村治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。党的第十九大提出的乡村振兴已成为实现社会主义现代化的重要战略，而乡村治理现代化是乡村振兴战略的有效保证和重要抓手。2022年2月中共中央、国务院颁布的《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中进一步强调乡村治理需要在基层组织建设、精神文明建设与维护农村社会平安3个层面突出实效并稳步实现乡村治理现代化。但在乡村治理实践中却发现，乡村的内生困境导致乡村在治理过程中存在许多难以突破的窠臼，虽然我国成功在2020年打赢了脱贫攻坚战，并继续在脱贫攻坚的基础上推动乡村振兴，但乡村振兴却与脱贫攻坚有很大不同，脱贫攻坚战略从组织上来看，具有从中央到地方，自上而下的层层展开，对乡村来说，具有很强的外部推动力。但乡村振兴却更多地需要从乡村本身寻找内生出路，同样，对于乡村治理现代化来说，缺乏自上而下的外部推动，自下而上的倒逼机制也寥寥无几，乡村治理的现代化之路阻力重重。那么，阻碍乡村迈向治理现代化的内生困境究竟是什么，如何打破乡村治理内生困境，实现乡村治理现代化的治理机制。

乡村治理现代化的研究并非一个全新的话题，过往的研究主要从3个方面展开。从多重视角审视乡村治理现代化，即乡村治理现代化是什么，学者分别从历史演进的视角[1]、协同共治的视角[2]、指标评估的视角[3]、数字赋能的视角[4]以及伦理之道的视角[5]去阐释乡村治理现代化的内涵和其重要价值；实现乡村治理现代化所必须面对和解决的议题，即乡村治理现代化的实现具体包括什么，这些议题包括合村并居问题[6]、传统乡村的宗族和地权稳定性的问题[7]、农村宅基地的改革问题[8]以及农村新生劳资关系的影响[9]等，学者研究的这些议题是迈向乡村治理现代化道路上无法回避也必须解决的现实问题；如何实现乡村治理现代化，即怎么办，现有学者的研究有从组织结构出发，提出“简约治理”的乡村治理模式[10]，有利用法律约束，将传统的德治与新时代法治相结合，形成乡村治理的“三治结合”[11]，也有学者从党员驻村帮扶实现乡村治理现代化，以超越传统乡村治理存在的“运动式治理”难题[12]。现有研究虽从乡村治理现代化“是什么”“有什么”“怎么办”3个方面都展开了深入研究，但对乡村治理现代化实现道路上遇到的阻碍研究还不足，尤其是有关内生困境产生的理论逻辑还少之又少；乡村治理现代化的实现路径大多数都是从单个方面提出，但乡村治理现代化是一个复杂的社会科学，系统性的实现机制还有待挖掘。因此，本文将从4个方面分析阻碍乡村治理现代化的内生困境，并相对应描绘出乡村治理现代化的实现机制，以增强对乡村治理现代化的全面认知，并为乡村治理现代化提供可借鉴的工作机制。

2 迈向乡村治理现代化的内生困境

2.1 传统“皇权不下县”的思维桎梏影响深远

在我国封建时代，皇室掌权者的根本目的是维护自身的合法统治，而合法统治的有效手段即对地方行使征税与征丁的权力，相对应的义务则是对地方进行治理和保护以维护自身征税与征丁的可持续性，但是对于县以及县以下地区来说，县以下的治理与维护需要消耗巨大的人力和物力，但税收却无法做到平等回报，因此治理的责任皇权不会行使，而是交给县及以下地方的村民和乡绅进行自治，久而久之，“皇权不下县”的思维就深深的烙印在我国乡村群众的心中。此外，有助于皇权统治的儒家思想在封建时代占据主流，但在百姓生活的民间，传统道家思想一直有着巨大的影响力，尤其是在乡村，农民相信“日出而作，日落而归”的自然哲学，“小国寡民”的道家思维让村民相信自己的事务就应该交给自己治理，只有自治不能处理的事务才会找官府帮助解决，如调解宗族冲突、抗击灾难等，而对于封建王朝来说也非常乐意见到这样的局面，只要乡绅、宗族定期向王朝上缴赋税即可，不仅稳固统治而且节约了成本。“皇权不下县”也成为中国历代封建王朝统治的默认规则。但这看似合理的宗族、乡绅自治，明面上是村民自己的事自己说的算，实际上是给少数地方权威控制和统治乡村提供了合法性的外衣，乡村治理成为与国家治理割裂的“单轨局面”，由于乡绅宗族对乡村基层拥有信息优势，导致中央对地方自治的依赖性摆脱不掉，这些乡村的地方权贵从自治中谋取个人利益，加之村民的排外性，导致外部推动力很难嵌入乡村，使得乡村整体社会利益只掌握在乡绅、宗族等少数人手里。“皇权不下县”的思维桎梏阻碍了乡村治理现代化。乡绅宗族自治的根基在于血缘，但计划生育制度减弱了血缘纽带的人际圈，很难再像传统依靠宗族的血缘关系进行治理，并且传统“人治思维”严重，缺乏法律意识，不符合我国强调的依法治国理念，因此乡村自治已经无法有效化解新时代发展所面临的突出矛盾，乡村治理需要找到一个新的思维价值引领其走向现代化。

2.2 农民原子化导致乡村社会资本的长期缺位

农民原子化形容乡村中的农民呈现一种分散化态势。造成这样的原因是中国农民身上具有“善分不善合”的特点，中国社会长期以小农经济为基础，其封闭性的特征使得农村社会带有浓厚的乡土气息，熟人社会成为乡土气息下形成的天然属性，以血缘、地缘形成的乡村差序格局导致农民无法形成乡村共同体意识，彼此间缺乏平等协商的精神，因此集体合作难以达成，无法为争取共同利益而形成自发组织，只能各自为战，分化为单一的利益个体，利益的分化致使农村社会资本羸弱。社会资本理论是由美国学者罗伯特·帕特南提出，其认为信任、规范及网络等社会组织特征能够有效促进合作以提高社会效率[13]。但农村社会却很少存在这些社会组织特征，这是由于村民集体存在“搭便车”现象，个人追求自身利益的行为对集体产生不良影响，信息不确定性和缺少规范化的制度设置致使集体行动陷入到两难之中。对于信息不确定性，乡村自治排斥民主协商，导致村民对自身的需求是否得到有效解决无法得到准确落实，自然对乡村治理的信任程度降低；对于缺少规范化的制度设计，农村自组织都是以家庭化、血缘化为基本单位，只有熟人才会互相依赖并组织起来，“排他性”的熟人社会使得外部自组织无法进入，村民之间的规范与网络更加无法建构起来，乡村中的社会资本微乎其微，乡村治理陷入集体行动的困境。

2.3 治理权力“内卷化”致使资源整合与群众动员乏力

新时代乡村治理的实践中，治理权力存在“内卷化”现象，行政化、半行政化以及自治性等多种组织相互之间角色重叠、职权叠加、规则与利益叠加，多重权力的叠加重复造成权力边界不清和定位不明[14]。这种边界不清与定位不明主要体现在横向和纵向2个维度。在横向维度上，无论是村党委还是村委会，在乡村治理之中都需遵循体制运行的规则，即科层逻辑，但由于科层制在规则与程序运用中过于刚性，“条块”分割的体制下，科层制的基本特征导致部门出现各自为政，尽可能让自己利益最大化，职能部门之间树立起无法打破的壁垒；另外，科层制的自身缺陷也限制了行政体制推动自我变革的可能；但乡村治理问题的复杂化，是以效率、专业为基础的科层制无法解决的，暴露了本身结构存在分散化和碎片化的问题。在纵向维度上，上级向下级委派任务的单一“委托—代理”模式在乡村治理中存在“一收就死、一放就乱”的现象，这是因为上级政府作为委托人总是希望代理人尽可能完成委托任务并以最小的代理成本实现最大的利益价值，同时，又希望代理人能够全面的、不折不扣的执行上级委派的任务；但与之截然相反的是，代理人并不愿意承担更多的风险和责任，同时，代理人又希望在决策和管理上拥有更多的自主权；二者目标的差异性必然导致委托人与代理人之间总是存在一种难以消除的隔阂，呈现出一种非合作、非效率倾向。正如周黎安指出那样，政府间下级需要向上级汇报信息，但汇报信息存在策略选择、信息扭曲的问题，最终导致信息失真[15]。横向分割、纵向分层的权力组织结构，导致了资源无法有效整合，无力回应村民利益的需求，村民也无法有效动员起来，共同治理自己生活的乡村家园。

2.4 技术落后造成多元主体难以集体参与乡村治理

新中国成立后为了自力更生，必须大力发展和健全工业体系，但由于国外对工业技术的全面封锁，我国的工业化原始资本积累只能以牺牲农业利益为代价，将农业的利润转化为工业资本，致使原本小农经济格局发生了很大变化。改革开放后中国工业的积累已经具有强大的实力，但农业的经济产业不足、技术落后的局面似乎成了“理所应当”，工业集团的既得利益者仍然通过廉价使用农业资源发展工业，打造城市经济。没有技术的支撑，乡村治理现代化就无法实现，当前我国乡村基础设施落后、公共服务不足，加上人才短缺，导致乡村治理从“根”上就落后于城市地区。而农村技术的发展存在3大难题。数字乡村治理发展成本较高，如数字技术的购买、运行及维护成本都需要大力的财政支持，但农村的财政收入根本无力承担；农民对数字技术的认识缺失，真正会用想用的农民少之又少，同时农业领域既懂农村治理又懂数字化的跨界融合型人才十分有限；农村数字技术投入多偏向于农村集体经济的发展，产业链中的其他环节信息化投入不足，尤其是农民需求端数字技术的应用还亟待提升。在缺少技术治理的支撑下，乡村治理的成效根本无法惠及全体农村利益人群，这严重削弱了集体参与乡村治理的意愿，严重影响了乡村治理内生性资源的挖掘与发挥，限制了多元主体共同扎根于乡村。

3 迈向乡村治理现代化的实现机制

乡村治理的内生困境已成为乡村迈向现代化道路的荆棘。“皇权不下县”的思维桎梏、空白的社会资本、“内卷化”治理权力以及落后的乡村治理技术的乡村治理内生困境已严重阻挡乡村治理迈向现代化的前进脚步，若想改变这一乡村治理的内生困境，必须从政治引领、乡村居民需求、治理资源整合和科技技术支撑4个方面着手推进乡村治理发展的机制建设。以党建引领激发政治势能提升政治引领力；以民主协商在居民需求侧畅通表达渠道；以“条块”联动在资源供给侧促进资源整合；以科技支撑搭建平台提升乡村治理效能，这4个方面组成的治理机制可以有效推进乡村治理迈向现代化，见图1。不仅契合党的十九大提出的“共建共治共享”新格局，而且找到一条具有中国特色的乡村治理现代化道路。

图1 乡村治理现代化的实现机制

3.1 以党建引领激发政治势能

政治势能指某一政治组织或政治团体本身所具有的、在其政治生活和政治斗争中所呈现出来的发展态势和影响能量[16]。政治势能帮助党在建设和改革进程中实施对国家和社会的支配性治理[17]。党的政治权威性和合法性可以有效改变乡村熟人治理的传统，通过党建引领激发政治势能，从而形成高位推动的力量，引领多元主体参与乡村治理，使得政策得以有效执行，提升政治引领力。乡村治理现代化的根本目的是让乡村集体人民走向共同富裕的道路，因此，广大农村群众思考发家致富需要依靠谁的时候，自然是以结果为导向进行判断，传统的“皇权不下县”思想虽然根深蒂固，但在集体经济发展缓慢，农民生活质量不断下降的事实面前不得不寻找到更为有效的治理方式，而这种有效治理方式正是党的政治优势所能达成的，共产党传统的组织与动员优势，党书记带头抓经济发展、乡村治理，不断深化农村改革，壮大农村经济，走向共同富裕。现实中不断呈现的优秀乡村治理案例使得中国广大农村自治的传统思想发生变革，这一切都要归结于中国共产党的初心和使命。

3.2 以民主协商畅通需求表达

民主协商是多元主体间协调、商议解决问题的关键机制[18]。在乡村治理中，多元主体的需求能否得到有效畅通是推进乡村治理现代化的关键所在。通过为多元治理主体搭建形式多样化的民主协商议事平台。先锋党员定期了解村民的具体诉求，并鼓励居民积极参与到乡村治理现代化的建设中来，多元主体参与民主协商讨论，让乡村主体尽可能参与其中，协商议事平台以“基层党建+社会组织”为主要抓手，将社会组织的工作方法与基层党建工作相结合。保障多元主体合法权利的同时，使其“急难愁盼”的问题得到有效解决，畅通需求表达，确保民主协商机制推动乡村治理现代化。同时，对协商结果开展公开、审议、监督制度，在民主协商的过程中，还伴随着对协商过程的监督、决策执行与结果的及时反馈。对协商结果进行全公开，对协商结果不满可以随时在党群之家等互联网板块进行线上评价和反馈，工作人员将对乡村民众不满意的结果和多次督办未处理的事项进行公开公示，并邀请律师顾问和专家团队对村民未能解决的需求进行答疑解惑，并提供切实可行的建议，确保民主协商结果得到真正落实，确保村民群众的需求得到有效解决。乡村治理现代化的民主协商机制通过汇聚多方力量，形成利益、情感和行动的共同体，充分回应乡村多元主体的利益诉求。在新时代，民主协商作为乡村治理现代化实现的重要机制被赋予了新的时代使命，民主协商畅通需求侧表达培养了乡村治理的内生动力，畅通了村民协商诉求的渠道，构建起民有所需，党有所应的工作格局，为乡村治理现代化找准了方法，指明了道路。

3.3 以“条块”联动促进资源整合

乡村治理现代化需要实现居民需求侧与服务供给侧相对平衡，民主协商机制为需求侧提供了便利的表达渠道，但面对乡村中治理要素的“碎片化”，服务供给侧需要找到整合资源的力量来破解碎片化困境。在乡村治理现代化场域中，不同的治理主体拥有不同的资源优势，凝聚治理主体力量形成治理合力，围绕乡村治理现代化达成治理共识。面对乡村基层政府存在的纵向分层、横向分割的局面，“条块”联动可以分别在“块块”联动和“条条”联动上形成协同力量，共同推进乡村治理现代化。在“块块”联动上，建立上下联动组成三级党建议事平台，统合整体利益打破纵向分层，通过党的政治势能统合各层级政府自身的利益，通过协调议事平台有效化解“块块”之间的矛盾。三级党建协调议事平台不仅使得党建工作血脉畅通，而且促进党群干部的紧密连接。同时，议事平台还发挥着顶层设计的作用，“块块”协同达成利益一致，通过多种举措相互耦合，同频共振，将政治势能贯穿至乡村网格党支部，直达乡村治理的“最后一公里”，引领乡村治理现代化的建设。在“条条”联动上，打破职能部门界限，建立部门协同合作关系。坚持党建引领形成的政治势能，基层政府内部各职能部门之间建立党建联系会议机制，统合部门之间的力量和资源，通过部门之间的联系会议机制，解决“你干你的，我干我的”相互避责和推诿的问题，有效避免政策执行的重复和治理资源的浪费。“条块”联动打破科层制的壁垒，通过打破部门内部之间的业务界限，打通上下层级的政策流通，使得资源可以有效整合起来，创新流程再造，协同联动提升乡村治理效能，乡村治理从之前的各管一摊到如今的协同配合，“条块”联动发挥了巨大作用。

3.4 以科技支撑提升治理效能

科技支撑以扩大基层群众参与渠道，提升基层群众参与能力，科技支撑通过对基层政府与群众双向赋能，有效提升乡村治理效能[19]。“互联网+”技术不仅创新了乡村治理的手段，也引导乡村治理的技术取向的转变。科技支撑实现数据跑路代替群众跑腿，政府通过政务信息的整合，实现信息互通、共享，与乡村群众息息相关的事务，实现一体化办理、一键式服务，群众通过移动设备可以随时办理、查看所需业务，真正实现数据跑路代替群众跑腿；科技支撑实现数据及时传递以减少信息不对称，乡村党委、村委会等单位建立自己的公众号与微信群，第一时间将最新、最全的信息公布在公众号和群公告里，让群众第一时间掌握最新情况，减少信息不对称，实现乡村治理由单一化逐渐转变为整体化治理，提升治理效能，为乡村治理现代化提供有利支撑。

科技的飞速发展正在深刻改变乡村的治理形式，将现代科技与乡村治理进行深度融合，不仅是顺应时代发展的必然趋势，同时也是乡村治理现代化的一种必然选择。通过科技支撑，乡村治理拥有着迈向真正个性化治理的可能，通过汇集乡村不同主体的利益诉求，对需求进行议题把关，并筛选出重要议题进行集体讨论，随后形成项目并推动实施，并对最终结果进行评估与及时反馈，设计出让不同利益主体都满意的乡村治理方案，同时对于不同利益主体的个性化需求也有着精准有效的回应，增强乡村治理的源动力。这一系列流程形成了完整闭环，确保及时、限时、有效办理。同时，科技支撑为乡村治理提供了强大的技术手段，借助“互联网+社会治理”的形式，打通不同治理主体间的信息壁垒，推动治理主体间的资源整合，促进治理数据互认共享，实现精准感知乡村治理中的风险，及时预警出现的异常情形以及快速处置乡村治理中的突发事件，极大提升了乡村治理效能，新时代“互联网+”的建设必然会更加完善，朝着一窗受理，全科服务的目标不断迈进，推进乡村治理现代化。

4 总结与讨论

乡村治理现代化过程中，乡村本身面临着“皇权不下县”的思维桎梏、空白的社会资本、“内卷化”治理权力以及落后的乡村治理技术等内生困境，阻碍了乡村治理现代化发展，而实现机制的提炼可以有效解决乡村的内生困境，包括以党建引领激发政治势能，提升政治引领力；以民主协商在居民需求侧畅通表达渠道；以“条块”联动在资源供给侧促进资源整合；以科技支撑搭建平台提升乡村治理效能。乡村治理现代化所面临的内生困境不仅提供了问题导向，同时也为强化乡村治理提供了良好契机。透过乡村治理的实现机制，以内生困境等现实问题为导向，结合共产党自身优势和相关治理经验，以习近平总书记所提出的关于乡村治理的重要指示为依归，增强乡村治理现代化的理论认知和实践路径。

乡村有效治理的最终落脚点放在能否解决村民需求的实际问题上，尤其是能否解决乡村群众愁难急盼的问题才是检验乡村治理是否迈向现代化所需要的答案。乡村治理离不开对村民心愿的有效关切和回应，只有始终站在以人民为中心的立场，坚持结果为导向，把集体村民满不满意、高不高兴、答不答应作为衡量治理效能的根本标准，以此结果为标准对乡村治理的效果进行评价，从而真正挣脱乡村治理内生困境的窠臼，让乡村民众真正获得幸福感和安全感。

但也应该看到，由于新时代背景下中国社会主要矛盾转化、党的执政环境变化和社会治理情境复杂化等一系列背景，乡村治理现代化进程仍面临着诸多问题。这些问题不仅包括乡村治理情境中可能弱化“党建引领”政治功能的问题，部分治理主体之间的联动和协同存在一定的障碍，还包括一些治理要素和资源之间的整合难度较高，不同治理场域中人员无法形成合作共治等。这意味着乡村治理需要通过构建更具有灵活性的实践路径来应对现代化治理情境的多重挑战。