英国高等教育监管组织研究

摘   要：英国高等教育监管机制的改进是应对高等教育市场变化的必然要求。随着对高等教育市场监管需求的提升、已有监管机制弊端的凸显，以及改革高等教育监管机构政策出台的驱动，英國成立了新监管机构——学生事务办公室。学生事务办公室采取包括早期预防、正式干预和严格惩处等一系列创新监管措施，呈现出监管路径高效、监管措施灵活、监管程序规范、监管方式严格、辅助监管机构多样化等特征。

关键词：英国；高等教育监管机制；学生事务办公室

中图分类号：G647        文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.04.10

英国2011年《高等教育：学生是系统的核心》白皮书承诺引入以英格兰高等教育资助委员会（Higher Education Funding Council for England）为主要监管机构的新监管机制来提升英国高等教育的竞争力、创新性和办学效率。由此，英国高等教育部门越来越多地被纳入新的公共管理范围中，这使得对高等教育部门问责的表现形式和规范性程度更类似于其他公共部门监管机制。随着全球化进程的加快和日益激烈的国际竞争，高等教育的监管空间日益复杂。高等教育治理已经从以资金为基础的监管手段转向更明显的政府监管模式。然而，在政府监管的基础上引入竞争性市场被认为能够更好地保护学生权益和提升高等教育机构的整体活力。多元化的高等教育需求与政府单一监管模式的矛盾推动了高等教育监管机制的改革，学生事务办公室（Office for Students，OfS）的设立是此次改革的核心。本文通过对OfS的成立背景、监管措施和监管特征进行分析，来探析OfS如何改进对高等教育的监管，以期为我国高等教育的改革和发展提供借鉴。

一、成立背景

高等教育环境变化导致高等教育监管机制向为学生提供高质量信息转变。20世纪90年代初的高等教育监管机制是为大学竞争有限、学生人数控制和大学财政来源大部分为公共资金的时代而设计的。[1]随着收费制度的建立，学费成为高等教育机构的主要资金来源，通过提供学生贷款的方式，在学生和纳税人之间分摊办学成本，大大改变了高等教育市场的配置和学生的学习方式。高等教育监管机制需满足高等教育市场的需求，然而当时的高等教育监管机制未形成完善的信息提供体系，学生无法根据所掌握的信息，做出最优选择。同时，该机制还包括许多不必要、重复和繁琐的内容，创造了较少的实际价值而增加了不必要的成本，阻碍高等教育机构的发展。因此，为保证向高等教育机构提供公平的竞争环境，为学生提供更有价值的信息，需把监管重点放在信息提供上。

政府希望通过规范高等教育机构的收费水平来创造更多的市场竞争。高等教育机构学费的上涨和学生人数的增加，导致政府开始对高等教育机构的收费水平进行管控，并通过改革学生财政资助政策来转变学费支付方式。政府有意建立国家管制的收费市场，规范高等教育机构收费行为，保护学生权益。然而当时市场监管较为宽松，只实施了收费上限，同时要求高等教育机构与入学公平办公室（Office for Fair Access）①签订访问协议，才能收取费用。更强有力的监管措施只能来自高等教育机构内部。因此，政府试图通过加强先决条件的限制，以控制高等教育机构的收费水平。

英格兰高等教育资助委员会主要是资助机构而非监管机构，无法满足提升高等教育监管效率的要求。2013年高等教育委员会呼吁建立新的监管框架。[2]2015年2月，英国大学协会（Universities UK）发表报告《质量、公平、可持续性：英国高等教育监管的未来》，报告建议建立一个新的监管机构，该机构在承担英格兰高等教育资助委员会职能的同时要增加对学生的保护。[3]2015年11月，英国政府发布高等教育绿皮书《发挥我们的潜能：卓越教学、社会流动和学生选择》，提议建立新的监管机构，并将所有高等教育机构纳入统一的监管体系。[4]在此基础上，2016年5月，英国政府发布的高等教育白皮书《知识经济的成功：卓越教学、社会流动和学生选择》指出：“OfS是一个以学生为中心的市场监管机构，拥有法定权力来监管所有注册的高等教育机构，并引入基于风险的监管方法，确保保持高标准的同时，减少监管负担。”[5]英国缺乏有关改善高等教育监管的立法，会导致问题的解决无法得到保障。[6]因此，《高等教育与研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017）的颁布，为改革高等教育监管机构提供了坚实保障。由此，OfS正式成立。

二、监管措施

OfS作为代表政府的唯一高等教育监管机构，在英格兰高等教育资助委员会监管方式的基础上引入基于风险的监管措施，在对高等教育机构经费资助、教学质量管理和学位授予权等方面显著区别于英格兰高等教育资助委员会。OfS创新监管方式，细化监管措施，对高等教育机构运行状态进行全过程、全方位的监管。建立了早期预防、正式干预、严格惩处的系统性高等教育机构监管体系。

（一）早期预防：侧重于识别风险

1.实行统一注册制度，确定初始风险等级

OfS对高等教育机构进行注册，并在注册时对其进行风险评估。符合《高等教育与研究法（2017）》规定的英国高等教育机构要向OfS申请注册。注册是英国高等教育机构进入市场的唯一路径。[7]注册条件是OfS监管高等教育机构的主要工具，一系列注册条件的设置旨在降低无法实现监管目标的风险。高等教育机构向OfS提出申请并提供相关证据，以此确定该高等教育机构是否满足初始注册条件，高等教育机构必须满足注册的最低要求才能实现注册。风险评估方法是OfS与高等教育机构互动的核心，OfS对持续性注册条件进行风险评估，以确定高等教育机构违反一项或多项持续性注册条件的风险程度，风险评估的结果为OfS是否对高等教育机构进行更密集的监测或增加更具体的持续性注册条件提供依据。

2.与第三方机构合作，为风险识别提供依据

《高等教育与研究法（2017）》赋予OfS与第三方机构合作以及共享信息的权利，主要包括英国研究与创新部门（UKRI）、高等教育统计局（HESA）和高等教育质量保障局（QAA）。UKRI为OfS是否赋予高校学位授予权提供参考意见，若高等教育机构未能遵守UKRI提供财政支持的条款，则影响其学位授予权评估的结果。UKRI还将调查与研究资金有关的任何变化，并告知OfS该资金的重大变化是否会增加高等教育机构违反注册条件的风险。作为OfS指定的数据机构，HESA代表OfS收集、提供和发布相关的定量数据，并向OfS反馈高等教育机构提供的数据质量、可靠性和及时性信息。QAA评估高等教育机构的办学质量，并对高等教育机构新增学位授予权进行初步评估，评估的内容为高等教育机构自我评估的可信度，若QAA确定该高等教育机构的自我评估可信度较高，则将结果反馈给OfS，OfS则在三年的观察期内赋予其学位授予权。

3.开展预防性评估，监测日常风险状况

通过对高等教育机构开展预防性评估，OfS及时更新高等教育机构风险等级。预防性评估包括常规监测评估和随机抽样评估。常规监测评估内容包括高等教育机构应报告事件、透明度信息的可靠性和及时性等，此外，OfS还就高等教育机构提醒学生使用独立审裁办公室（OIA）的方式进行评估。OfS采用随机抽样的方法每年抽取5%的高等教育机构，评估其是否符合当前注册条件，并更新高等教育机构的风险状况。

4.建立教学卓越框架，完善教学质量信息

自2020年起，教学卓越框架（TEF）被纳入英国高等教育的监管框架，作为规模超过500名本科生的高等教育机构的注册条件之一，确保高等教育机构提供高于OfS质量基准的教学，提高教学卓越性。[8]OfS将TEF评估作为高等教育机构层面的监管措施之一，主要目的是为学生在选择学校与专业上提供丰富多样且真实可靠的教学质量信息，提高学生可获取信息的质量，避免信息缺失，从而推动高等教育市场的有效竞争。[9]TEF评估结果是OfS判断高等教育机构是否存在违反注册条件风险的指标之一，为OfS履行其监管职能提供依据。

（二）正式干预：风险增加时的监管工具

1.加强风险监测或调查，提高监管效率

当OfS认为高等教育机构违反注册条件的风险增加时，会对高等教育机构提出加强监测的要求，使风险在最优期间得到解决，减少监管负担，提高监管效率。例如，要求高等教育机构提供其月度管理账目的副本，以便OfS更密切地监控财务状况。[10]当OfS需确定高等教育机构违反注册条件的情况是否属实时，需对高等教育机构提供的额外数据或信息展开调查，并根据情况的紧迫性确定合理的时间范围，使OfS高效地处理问题。例如，2019年2月，OfS针对德蒙福特大学（De Montfort University）管理中存在的重大系统性风险展开调查，过程包括分析资料、发现风险原因、制定解决风险方案。[11]

2.增加降低风险的具体持续条件，提升干预针对性

针对具体风险领域，OfS增加具体持续条件②。OfS的注册制度包含两个注册类别：获得正式认可（Approved）和获得正式认可（有收费上限）（Approved（fee cap）），每个注册类别包含两类注册条件：一是初始和一般持续条件，二是具体持续条件。满足注册类别初始和一般持续条件的高等教育机构可获得相应资质，如获得正式认可注册类别的高等教育机构可获得Tier 4举办许可证（Tier 4 Sponsor Licence）③。OfS审批高等教育机构的注册申请时，先对高等教育机构的风险进行评估，再确定特定的风险领域，以确保适用于高等教育机构注册时的具体持续条件与监管风险相称。当高等教育机构在注册时的具体持续条件无法应对特定的风险，或高等教育机构违反具体持续条件的风险增加时，OfS可增加具体持续条件以减轻所带来的特定风险。OfS将通知高等教育机构的管理部门增加具体持续条件，管理部门可就该决定提出意见，并自收到通知的28天内提出申诉。OfS作出最终决定后，通知高等教育机构新增具体持续条件的生效日期，并告知如何监督高等教育机构对新增具体持续条件的遵守情况。[12]

3.更改学位授予权范围，保障教育质量

更改学位授予权范围是OfS监管干预的一种形式。当高等教育机构违反与学位授予权有关的注册条件的风险增加时，OfS将会通过更改学位授予权范围，实现限制授予学位的目的。学位授予权限制包括学科限制和级别限制，若OfS认为高等教育机构在特定学科领域符合学位授予权标准，则通过更改学位授予权范围的方式，将权力限定在特定学科。若OfS认为高等教育机构在研究生课程方面不符合学位授予权标准，则更改授权范围，仅允许其授予本科生学位。若干预未能降低风险，OfS将要求质量保证机构进行审查，包括重新评估高等教育机构是否符合学位授予权标准以及是否需要进行更广泛的审查。[13]

（三）严格惩处：基于结果的制裁方式

1.罚款

当高等教育机构存在有意违反持续注册条件、隐瞒重要信息、重复违规等情况时，OfS对该高等教育机构实施罚款。《高等教育与研究法（2017）》规定，OfS在实施罚款时，必须考虑所针对的具体事项和罚款金额，并将罚款金额和原因通知高等教育机构管理部门。管理部门可在自收到通知之日起的28日内进行申诉，以便OfS作出关于罚款的最终决定。若高等教育机构不同意实施罚款的決定或罚款金额，可向法院提出上诉，在上诉等待期，支付罚款的要求将暂缓。上诉有四种可能的结果：法庭撤销支付罚款的要求，确认支付罚款的要求，改变支付罚款的要求，将是否确认支付罚款的要求或与该决定有关事项的决定权授予OfS。[14]

2.撤销学位授予权

根据《高等教育与研究法（2017）》，OfS有权撤销学位授予权。当有关于学位授予权的风险增加，且干预未能降低风险时，OfS将撤销相应的学位授予权。OfS作为监管机构，保障高等教育机构有效行使授予学位的权利。当高等教育机构安全行使学位授予权的能力存在风险，且不断升级的监管干预未能减轻风险时，撤销学位授予权被认为是合理的。[15]《高等教育与研究法（2017）》中规定了撤销学位授予权的条件，同时规定了详细的法定程序，OfS必须依照法定程序作出决策。此外，若高等教育机构被取消注册，则相应的学位授予权也将被撤销，以减少拥有学位授予权的高等教育机构在监管系统之外运作对英国大学声誉构成风险的可能。[16]

3.暂停注册资格或部分权限

当高等教育机构违反现行注册条件，且对学生利益造成重大影响时，OfS将暂停高等教育机构的注册资格或暂停部分权限，以减轻违规行为对学生的影响。OfS将恢复注册资格或权限需要满足的补救条件通知高等教育机构的管理部门，管理部门根据补救条件采取行动，纠正违规行为。在高等教育机构解决违规问题期间，暂停注册资格或部分权限的决定将继续生效，直到违规问题得到有效解决。

4.取消注册资格

当处以罚款或暂停注册资格未能降低风险时，OfS将采取取消高等教育机构注册资格的严厉制裁方式。《高等教育与研究法（2017）》规定，在OfS曾对违反现行注册条件的高等教育机构处以罚款或暂停注册资格后，高等教育机构再次违反该条件或OfS认为高等教育机构违反了某项注册条件，而罚款或暂停注册不足以处理该违规行为时，OfS有权取消高等教育机构的注册资格。[17]此外，若学生面临的风险较高，而使用其他干预措施不足以降低风险时，OfS将取消高等教育机构的注册资格。在OfS作出决定前，高等教育机构有权对决定本身和取消注册资格的生效日期提出上诉，上诉有四种可能的结果：撤回取消注册资格的决定，确认取消注册资格的决定，更改取消注册的生效日期，将是否取消注册的决定或与该决定有关事项的决定权转交给OfS。

三、监管特征

（一）高效的监管机制，实时更新风险状况

OfS为确保监管机制高效运行，在以下三个方面进行改进。首先，以高效的方式使用自身资源，以及第三方机构资源。OfS在初始注册时对所有高等教育机构进行风险评估。在日常评估过程中，采取轻触式管理模式，只要学生获得可靠、满足质量的教育成果，就尽可能地减少对高校的干预。同时，积极与第三方机构合作，在确保制定战略和方法有效的前提下，使用最少的资源。其次，依据最佳监管实践原则，OfS根据不同风险等级对高等教育机构采用不同程度的干预和制裁措施，明确责任主体，确保决策和实际相称。最后，制定高效的监管流程，及时反映风险状况。具体流程为：根据数据和可报告事件④构建指标；对指标进行风险评估，风险评估不仅包括注册时评估、常规监测评估，还有每年的随机抽样评估；根据风险状况进行干预或制裁。OfS的监管路径相较于英格兰高等教育资助委员会更简洁高效。改进后的监管有利于OfS进行全过程、全方位的监管。

（二）灵活的监管措施，根据局势做出判断

监管措施更灵活是由基于风险的监管方法所决定的，风险具有不确定性，因此，也意味着监管措施更难以明确的方式制定。OfS监管措施的灵活性体现在三个方面。首先，注册制度更灵活。在注冊时并未规定高等教育机构必须达到的目标上限，相反规定了最低基准，采用基于风险的监管方法只是来监控合规性。高等教育机构在满足最低基准后有更大的灵活性去创新和追求卓越。例如，建立TEF的目的是鼓励高等教育机构提供高于OfS规定的质量基准后，更大程度地提高教学质量。其次，在干预时，有关于收集证据和调查的方式更灵活。OfS要求QAA收集证据，并要求QAA在风险增加的特定领域展开调查，与QAA合作的方式简化了针对高等教育提供证据的收集流程，使调查方式更灵活。调查只关注具体关切方面，不需要展开全面审查。最后，在制裁时，OfS不会仅根据某个指标风险的变化作出判断，而会考虑该制裁措施是否对学生产生实质性的负面影响，且根据风险程度，采取不同的制裁措施，使监管措施在相对平衡的基础上更具有灵活性。

（三）规范的法律监管程序，提供统一监管依据

OfS独立于政府和高等教育机构，《高等教育与研究法（2017）》是其唯一运行依据。《高等教育与研究法（2017）》开始实施，以法律形式确定了OfS在行使监管措施时应具备的条件、程序等具有操作性的条款。《高等教育与研究法（2017）》赋予OfS职能和权力，为其监管措施提供了法律基础。OfS未建立前，监管职能主要由英格兰高等教育资助委员会和英国商业、创新与技能部（Department for Business，Innovation & Skills，BIS）混合监管，由于不同机构建立及运行所依据的法律基础不同，存在不必要的、重复的和繁琐的法律程序。OfS建立后，通过整合若干机构的高等教育监管职能和实行注册制度的方式，将所有注册的高等教育机构纳入监管范围。《高等教育与研究法（2017）》成为主要的法律依据，法律监管程序进一步规范和统一。

（四）严格的监管方式，切实保障学生权益

OfS对违规的高等教育机构实施严厉惩罚，并要求相应机构制定学生保护计划，以切实保障学生权益。OfS通过对高等教育机构实施取消注册资格的严厉制裁方式使其退出市场。高等教育机构被取消注册资格后，OfS可以取消或终止学位授予权和大学名称。此时，在高等教育机构不能继续提供服务的情况下，OfS的主要职责为保障学生的权益不受损害。为避免高等教育机构被取消注册资格导致学生无法完成课程，OfS要求高等教育机构在注册时须制定并公布学生保护计划，该计划包括高等教育机构无法正常办学时所采取的退款和补偿方案、应对风险的具体步骤，并确保缓解措施切实可行，学生学习的质量得到有效保障。

（五）多样化的辅助监管机构，协同参与风险防控

英国高等教育监管机制呈现多样化状态，OfS作为整个监管机制的主线，通过法律授权，与UKRI、HESA、QAA开展合作，以共享信息，协同参与风险防控。OfS与UKRI合作，有利于及时监控与研究资金有关的风险，增加研究的可持续性；与HESA合作，有利于提高收集数据的可靠性和及时性，使OfS在查看高等教育机构的信息时具有更大的一致性、可比性和客观性；与QAA合作，有利于及时获取高等教育机构的质量信息，为OfS监管决策提供证据，提升风险防控的针对性。三个辅助监管机构分工明确，各负其责，共同实现对高等教育机构的监管。

注释：

①英国公平入学办公室是促进学生公平接受高等教育的独立监管机构，主要职能是收集英国大学的学费标准并提供更多的资源帮助弱势学生完成高等教育课程，该机构于2018年3月31日取消，相关职能移交学生事务办公室。

②具体持续条件指OfS根据风险评估对个别高等教育机构增加的注册条件，确保其完成注册或维持注册状态。若高等教育机构风险水平或类型发生变化时，OfS将相应地调整具体持续条件。

③Tier 4是一种签证类别，是来自欧洲经济区（或瑞士）以外的学生可以获得在英国学习的签证。外国学生要获得来英国学习Tier 4的资格，需由持有有效Tier 4 举办许可证的高等教育机构担保。

④可报告事件指根据OfS的判断，严重影响或可能严重影响高等教育机构的法律形式或办学模式，或其遵守注册条件意愿或能力的任何事件。

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Research on Higher Education Regulatory Organizations in the UK

—Taking the Office for Students as an Example

GAO Shangqing

（Graduate School of Education， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， China）

Abstract： Improving the regulatory mechanism of the higher education in the UK is an inevitable requirement for responding to the changes in the higher education market. Driven by the need for stronger supervision of the higher education market， the shortcomings of the existing regulatory mechanisms， and the policy of reforming the higher education regulatory agencies， the Office for Students （OfS）， a new regulatory agency， was established. The OfS has innovated the way of regulation by adopting a series of regulatory measures， including early prevention， formal intervention and strict sanctions. These regulatory measures are characterized by efficient regulatory paths， flexible regulatory measures， regulatory procedure specification， strict sanctions， and diversified auxiliary regulatory agencies.

Keywords： UK; Higher education regulatory mechanism; Office for Students

編辑 吕伊雯   校对 王亭亭

作者简介：高尚卿，北京外国语大学国际教育学院博士研究生（北京 100089）