生态环境损害赔偿管理规定在青海重大环境治理决策中的推广与执行研究

[摘要]《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）在2022年4月由生态环境部联合14个有关部门单位共同发布。本文通过对《规定》的系统性梳理，对关于赔偿权利人职责范围与工作程序、环境损害赔偿案件中公众参与和磋商、生态环境损害赔偿的鉴定评估和督察考核工作等几个方面进行探究相关规定的具体适用问题，对《规定》在青海重大环境治理决策中的推广与执行提出相应建议，加强地方生态环境法律制度的配套与衔接，从而促进建设具有青海特色的生态文明法制体系。

[关键词]生态环境损害赔偿；管理规定；重大环境治理决策

引言

黄河流域生态保护对我国有着重要的环境战略意义，其高质量发展是党十八大以来重点推进部署的国家重大战略。青海省作为“三江之源”和“中华水塔”，境内黄河干流长达一千六百多公里，既是黄河发源区也是主要的干流区，对黄河流域生态环境保护战略有着不可替代的地位，其生态环境保护工作的完善落实对国家重要生态安全屏障的构建有着重要的意义。《规定》是在2017年12月发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的基础上对生态环境损害赔偿制度的具体实施措施，主要特点是政府作为生态环境损害赔偿权利人需要对污染破坏生态环境的责任人进行依法追究其造成的生态环境损害的修复赔偿责任，赔偿权利人需要依法推进生态环境损害赔偿工作，地方配套逐步建立相应配套保障措施，落实环境有价原则，依法履行鉴定评估工作，提高生态环境损害赔偿案件的公众参与程度，主动进行生态环境损害赔偿磋商，落实对生态环境损害赔偿金的管理工作，同时进行定期督察考核工作。以此在地方重大生态环境决策中落实到生态环境损害赔偿制度，并有效增加对生态环境破坏的违法成本，从而切实可行地防治生态环境污染。

一、落实青海省生态环境损害赔偿权利人职责范围与工作程序

青海省之前制定了《青海省生态文明建设促进条例》，该条例确定了生态环境保护的责任主体，生态环境损害赔偿也可在其责任主体的基础上确定生态环境损害赔偿权利人的主体范围，赔偿权利人的工作涉及多行业部门与不同领域主体的协调统筹，强化条块结合的责任主体协调模式，《规定》明确了由生态环境部门领导生态环境损害赔偿的职责，其他相关国家机关以及部门也要予以配合和完成任务分工。[1]

青海省地处高寒和高海拔的地理气候条件，导致了其生态环境天生的脆弱性、生态环境的自我修复能力弱、总体生态环境形势严峻。三江源等高原高寒生态环境由于干旱情况严重极易发生土地退化，而且生态平衡一旦打破后很难恢复且恢复进程缓慢；东部山区由于干旱导致土地沙化，水土流失严重，今年更是由于草地退化问题导致连续强降雨发生泥石流和山体塌方的自然灾害，由此可见然存在区域性生态安全问题。另外，工业污染和农业污染问题依然存在，由于青藏高原高海拔、聚集地区分散的原因，偏远地区的垃圾和污水收集处理技术尚未成熟，导致部分河流支流的水体受污染严重，水资源供应受到严重影响。青海省人口大部分聚集于湟水流域，所以该地区经济相对发达，但是缺水问题已经成为长期困扰该地区发展的瓶颈问题。青海省黄河流域的地方社会经济发展的战略方向与水资源实际分布条件严重不匹配，水资源的刚性需求与生态环境可满足的最大用水量长期约束并存，生态环境保护与供水保障与社会经济高质量发展的矛盾亟待解决。

在案件处理阶段可以委托专家对生态环境损害情况进行评估，从而为之后的磋商索赔和以赔偿权利人身份作为原告起诉做好相应准备工作。赔偿权利人应当对赔偿义务人进行相应引导，做到应赔尽赔，可以指导其委托社会第三方机构或者由赔偿权利人进行替代修复；同时还需对生态环境修复效果进行及时评估工作。

二、促进青海省生态环境损害赔偿磋商制度完善和公众参与

（一）完善青海省生态环境损害合作评估制度

根据《规定》的相关措施，由于生态环境损害赔偿磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，所以其评估鉴定程序需要由生态环境损害赔偿权利人首先进行，完成对受损的生态环境的全面调查。但由于生态环境损害赔偿制度在我国才刚刚确立的现实情况，缺少具有相应资质专业的第三方评估机构，青海省应当针对这一情况成立相应的生态环境评估机构，同时对部分地区评估机构不足的情况予以重视，随着生态环境损害赔偿案件的增长，对具有相应能力的第三方评估机构的需求也将会逐渐提高，相对应生态环境修复方案是依据客观真实的评估报告进行编制的。[2]相关的生态环境损害磋商，如果赔偿义务人没有参与，会导致对评估鉴定结果产生异议，造成分歧从而无法顺利达成协议，这种情况的发生表明并没有达到生态环境损害赔偿磋商制度的设计目的。同时在生态环境损害案件中会有相应的很多利益相关人，在磋商过程中需要提高公众参与程度，可以采用合作评估的模式来解决问题。在合作评估过程中，赔偿权利人和责任人全程参与自然环境损害评估鉴定的多个环节，最终形成完善的评估报告。在这个过程中，由于双方及时沟通协商，在委托专业的第三方评估机构，可以采用简易的评估程序，避免高昂的评估鉴定费用。这些在一些生态环境损害赔偿案件中得到成功验证，这样更容易使得赔偿权利人和赔偿义务人达成一致，增加双方了解，产生较为公平合理的赔偿协议；也可以避免由政府先行支付数额较大的评估鉴定费用，缓解地方财政负担；同时在跨区域的生态环境损害赔偿案件中，可以避免重复评估的问题，跨区域和跨层级的生态环境损害赔偿权利人可以得到很好地协调，共同合作完成评估鉴定工作。

（二）合理减轻青海省生态环境损害行政罚款负担

对生态环境损害的行政处罚罚金的合理减轻可以参考赔偿义务人在生态环境损害赔偿磋商过程中是否积极履行表现，例如是否及时按照规定缴纳赔偿金、是否积极进行生态环境修复任务、生态环境修复的情况和作为赔偿义务人是否及时纠正自己的生态破坏违法行为。地方政府可以依据赔偿义务人的上述情形中的表现情况，同时结合赔偿义务人自身的赔偿能力等，可以分不同情况对赔偿义务人进行相应的罚金减免措施。如果在赔偿义务人支付完生态环境损害赔偿金后，确实出现财务困难的情况，可以根据其履行生态环境损害赔偿磋商协议的情况，允许其分期或延期支付，以此缓解其赔付压力。同时，如果生态环境损害赔偿义务人在磋商过程中积极配合赔偿权利人工作，认真履行磋商协议的以及后续的生态环境恢复情况良好的情形下，可以酌情对行政罚金进行减免。

因此，政府相关单位在行政处罚过程中考虑赔偿义务人在磋商过程中的履行情况和生态环境恢复程度等因素，并不违反实现对地方生态环境保护和维护公共环境利益的最初目标，同样也合理减轻了行政处罚相应的经济负担，起到了良好的社会教育作用。这种方式可以督促赔偿义务人积极履行生态环境修复义务，同时促进其积极参加生态环境损害磋商，增强全社会的生态环境保护的认识。

（三）完善青海省生态环境损害赔偿磋商公众监督制度

因为生态环境损害是对公众生态环境权益的损害，所以青海省在实行生态环境损害磋商过程中应当保障公众的知情权。地方政府应当重视信息公开，这些信息应当包括生态环境损害的具体调查结果和相关评估报告、磋商过程的及时报道、生态环境损害赔偿金的履行情况和修复工作的进展以及环境修复状况等内容。

青海省地方政府首先应当及时在公众平台发布相关信息，保障公民对生态环境损害案件调查发现和后续修复措施的知情权，这有利于促进生态环境损害赔偿磋商的公众参与；同时，可以邀请相关生态环境专家对生态环境损害修复工作进行公众监督，可以采用到场抽检与询问的方式，对赔偿义务人的生态恢复履行情况进行监督，促进其尽快完成生态修复义务。[3]其次应当保障公众在生态环境损害磋商中的意见表达权，生态环境损害涉及社会公众的环境利益，有关社会公民对其居住生活的环境较为熟悉了解，对发生在其周围的生态环境损害程度更为清楚；在过程中应当收集社会公众的意见，而且社会公众的意见应当作为重要的参考要素，将公众意见作为重要的参考指标和生态环境损害调查鉴定报告一同反馈到后续的磋商过程中；然次应当开辟专门的公众意见表达通道，要满足高效便民的要求；同时地方政府还可以充分利用地方媒体平台，或者网络新媒体渠道，创新多样化的信息处理分类机制，从而更科学高效地收集公众意见，使公众对关系切身利益的生态环境损害案件提供发布意见的丰富便捷的渠道，也有利于地方政府及时地收集到生态环境损害相关问题的公众意见反馈；最后还应当保障生态环境损害赔偿磋商中公众参与的司法救济，因为生态环境损害赔偿磋商过程中主要由赔偿权利人也就是地方政府为主导，赔偿权利人在鉴定评估、调查取证、磋商程序和赔偿执行等过程中有相应的行政裁量权，可能会导致公众参与磋商过程中的相关利益诉求和监督权利可能无法实现，因而依然需要相应的司法救济制度来保障公众在生态环境损害赔偿磋商中的参与监督权利。

三、确保青海省生态环境损害赔偿的责任追究和督查考核

《规定》中要求省级生态环境损害赔偿部门将本地区的相关生态环境损害赔偿工作报告定期交付生态环境部，生态环境部将其汇总后需向党中央和国务院进行汇报。[4]由此可见，我国对生态环境损害赔偿制度改革的重视，青海省需要加快相关法规制度建设。中央或省级生态环境主管部门收集到重点生态环境损害赔偿案件将直接交付地方赔偿权利人进行督办，地方各省市的生态环境损害赔偿工作情况将被列入环境保护相关督察考核，同时也涉及污染防治攻坚战的成效的相关考核中。青海省还应完善重大生态环境损害赔偿案件督办机制，相关部门应当对地方辖区内的重大生态环境损害赔偿案件建立台账，对案件进度时刻关注，积极推进案件处理；同时针对生态环境损害赔偿案件中的赔偿权利人的公职人员如果有滥用职权等贪腐渎职行为，应依法交由监察机关处理，如果涉嫌刑事犯罪的则交由地方司法机关处理。

结语

针对青海省的生态环境脆弱性的现状，生态环境损害权利人及有关机关应当提高定期筛查案件线索的频率，时刻保持对生态环境损害的警惕，及时启动案件工作程序，起到及时修复生态环境的效果。还存在相应生态流域防灾减灾措施体系不完善的问题，对重大自然灾害的防治相关法律制度还需尽快补充。针对实践中存在的发展不平衡、工作程序不统一、鉴定评估技术体系不完善等问题，《规定》针对性地规定强化地方党政职责，完善督察考核机制，明确赔偿工作全流程要求和加强鉴定评估技术研究、鉴定评估机构和专家管理等内容。当下，有了相应的生态环境保护法律法规为依据，并以生态环境保护制度建设为抓手，才能更好的推动青海省生态环境治理能力现代化发展。

参考文献：

[1]程玉.我国生态环境损害赔偿制度的理论基础和制度完善[J].中国政法大学学报，2022（01）：75-90.

[2]李兴宇.生态环境损害赔偿诉讼的类型重塑——以所有权与监管权的区分为视角[J].行政法学研究，2021（02）：134-152.

[3]李一丁.生态环境损害赔偿行政磋商：性质考辩、意蕴功能解读与规则改进[J].河北法学，2020，38（07）：82-95.DOI：10.16494/j.cnki.1002-3933.2020.07.006.

[4]冯洁语.公私法协动视野下生态环境损害赔偿的理论构成[J].法学研究，2020，42（02）：169-189.

基金项目：本文系青海民族大学研究生创新项目，项目名称：生态环境损害赔偿管理规定在青海重大环境治理决策中的推广与执行研究（项目编号：04M2022011）

作者简介：许逸阁（1995.08-），男，汉族，江苏苏州人，硕士研究生在读，研究方向：行政法学。