吉林省财政支持黑土地保护现状及面临挑战

沈东明 金雪

摘要：本文结合吉林省黑土地区域优势特点，阐述了黑土地保护的重要意义，分析了吉林省黑土地保护的现状以及存在的问题，并从财政支持视角探析了关于吉林省黑土地保护的路径，旨在提高对黑土地保护的重视程度，并针对难点问题提出相关建议，以期能够为吉林省实现扛稳维护国家粮食安全重任并守护好“黑土粮仓”提供借鉴和参考。

关键词：吉林省 黑土地保护 财政支持

吉林省是农业大省、粮食大省、全国重要的商品粮生产基地，位于东北平原黑土地的核心区。区域内的黑土地资源丰富，全省黑土地耕地面积达9811.01万亩，占比达到全省耕地总面积的87.23%，其中典型的黑土区耕地面积约达7202.4万亩，占比达到全省耕地总面积的64.04%，覆盖26个市、县。全省80%左右的粮食产量均来源于此。吉林省不仅是全国13个粮食主产区之一，还是全国5个能调出500亿斤粮食的省份之一。

一、吉林省黑土地保护现状分析

（一）吉林省黑土地保护的主要模式

以“梨树模式”为样本，用养结合，实施保护性耕作。其主要模式有四种：农家肥积造施用技术模式、玉米—大豆轮作模式、玉米秸秆粉碎翻压还田技术模式以及秸秆还田水肥一体化模式。

为了进一步解决黑土地“变薄、变瘦、变硬”等突出问题，吉林省与中国科学院整合资源力量，携手开展科技攻关，奋力提升黑土地保护科技水平支撑。在深入总结“梨树模式”的基础上，研发并推广了高产增效保护性耕作综合技术“梨树模式2.0”。2021年在梨树示范基地应用取得了突出成效，玉米产量达到了每亩地1077.97公斤，创造了东北地区玉米高产的纪录。2021年，吉林省总体粮食产量达到807.84亿斤，比上年增加了47.24亿斤。粮食的增产，离不开对黑土地的保护等科学技术的支撑。

（二）吉林省黑土地保护政策支持情况

1.吉林省黑土地保护制度和法规不断完善

吉林省在黑土地资源保护方面，制定和出台了《吉林省黑土地保护条例》《关于全面加强黑土地保护的实施意见》；在黑土地保护技术方面，先后出台了《建设占用耕地表土剥离技术规范》《旱作农田耕层创建技术规范》以及《玉米秸秆全量原位还田技术规范》等一系列关于黑土地保护的相关制度和法规。

2.财政政策多方面扶持黑土地保护

一是吉林省严格遵守并执行国家提出的关于黑土地保护补贴要求，贯彻落实《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》。其中包括对农民的补助、对农具的补助以及对土地的补助。《吉林省2021年保护性耕作实施方案》中明确提出，对实施保护性耕作的农机作业者或者种植户提供补助，根据各地的任务面积，按照平均每亩40元的标准下达补助资金，对秸秆还田量大、动土少的可以适当提高补助标准。对于高标准应用基地建设补助，每亩补助不超过80元，为保护性耕作提供了坚实保障，进一步加快了黑土地保护工作的落实。二是吉林省将中央给地方划拨的促发展专项资金基本投入到黑土地资源的开发和利用中，意在挖掘出更丰富的黑土地资源。三是财政资金具体支持保护性耕作，2022年，吉林全省落实资金12.2亿元，在46个县（市、区）实行“梨树模式”，实施保护性耕作，推广面积达到3283万亩；设立了米豆轮作推广专项资金2.55亿元，实施面积170万亩；设立深翻+有机肥技术推广资金2.2亿元，在22个县市推广面积达到110万亩；开展退化耕地治理试点，落实资金1500万元，在5个县市推广面积近12万亩；设立侵蚀沟治理专项资金8580万元，治理中小型侵蚀沟640条。

二、吉林省黑土地保护面临的挑战

（一）黑土区乡村常住人口迅速减少，老龄化严重，黑土地保护动力严重不足

随着城镇化程度的加深，农村年轻人口明显外流，使农村人口老龄化占比逐渐增加，黑土区农业生产经营依赖群体依然是老龄化群体，受传统因素影响，他们习惯选择采用传统耕作方式，其自身对黑土地保护意识严重缺乏。此外，乡村主要劳动力缺失导致农户之间土地流转承包现象十分普遍，大多数土地承包主体都是以追求短期土地经济产出最大化作为主要目标，高强度地对黑土地进行利用，而土地直接经营者拿不到耕地保护及粮食补贴，这就导致了他们之间存在矛盾，也就是黑土地保护的责任主体不明确，导致了对黑土地保护的责任不实与动力不足等情况的出现。

（二）轮作休耕模式对黑土地保护有至关重要的意义，但实施成本高，补贴不明确

东北地区轮作休耕模式主要是以大豆和玉米轮作为主，辅以杂粮、油料等农作物轮作的“一主多辅”种植模式。根据种植不同农作物收益的变化以及土地经营者生产成本的投入等因素，2018年，财政部制定出了较为合理的补助标准，具体为：在东北选择进行试点时，计算出大豆与玉米的收入平衡比例，最终根据这个比例，确定对轮作试点区域的补助为150元/hm2；同时综合考虑各省的农业经济发展水平等实际情况，对休耕试点区域的补助为500—800元/hm2。实际上，现行的标准应该是确保农民收入不减少的同时做到生活有所保障，即政府在制定补助标准时，不仅应该充分考虑到参与轮作耕休的土地经营者的农业收入与往常相比不降低，还要保障生活水平不会因此受到影响。但是在具体的实施过程中，轮作耕休的成本较高，农业生产经营者对该模式的接受程度并不高，加之补贴标准没有特别细化，尤其是落实到农户个人的标准似乎并没有具体化，轮作休耕作为保护黑土地的重要模式之一，实际上并没有大面积推广。

（三）黑土地保护财政支持的主要来源是中央向下转移支付，但支撑力度明显不够（商品粮基地建设中央投入少，地方积极性不强）

2015—2017年，中央财政每年安排5億元支持东北黑土地保护，2018—2019年资金投入规模扩大到8亿元，2020年增加到16亿元。尽管扶持力度在逐渐加大，但是落实到各省份时仍存在一定的偏差，实际得到的扶持资金没有办法进行准确衡量，导致与黑土地保护相关的各项资金和补贴比较零散，尤其是在涉及保护性耕作以及秸秆综合利用等内容的项目资金存在交叉的情况，导致各项资金使用的具体过程中存在难度。另外，“梨树模式”所实行的秸秆归行、条带旋耕、免耕播种等费用每亩超过60元，而国家指定的补贴标准是每亩40元，这中间存在的差额需要地方财政自行承担。吉林省作为国家重点商品粮基地，是粮食输出大省，商品粮基地的建设对资金的需求较大，尤其是在粮食生产利润低、农业经济发展缓慢的状况下，地方财政负担较重。但是，中央财政对有利于黑土地保护的各项活动中参与程度都不够高，补贴力度不强，很容易影响地方政府积极性，从而对粮食安全造成威胁，这也在一定程度上阻碍了黑土地保护进程。

此外，轮作休耕模式虽然是保护黑土地的重要模式之一，但目前的轮作休耕体系仍然是将政府作为主体，在财政补贴方面类似于一般的农业生态补偿资金配置模式，即仍将中央财政作为其财政资金的唯一来源，具体来讲，首先由中央财政向省级拨付，然后再由省级根据试点的完成情况向县乡发放，最后再发放到参与试点的农户。通过从自然资源部获取的数据来看，2016年至2020年，轮作休耕的试点面积一直在不断扩大，中央财政安排的补贴资金也由14.36亿元增加到63.1亿元。2020年初，由于受到新冠肺炎疫情对经济造成的影响，试点面积在增大，而补贴金额却减少到了60.2亿元，这显然对轮作休耕模式产生了一定的影响。

三、财政视角下进一步加快推进吉林省黑土地保护进程的建议

（一）明确和细化黑土地保护各项补贴标准，确保资金有效落实，激发农户参与的主动性

黑土地之所以被过度利用，究其根本原因在于保护体系不够完善，缺乏制度保障。不论是正面的激励效应还是反面的惩戒措施，都没有严格细化的标准可以执行，政府应结合当地实际情况，制定有效的应用模式。一是应注重宣传和引导，帮助农户提升黑土地保护意识，并从解决农村人口老龄化，主要农业生产经营主体向城市迁移等根本问题的角度出发，制定科学系统的制度体系。二是在制定各项制度时要充分考虑明确和细化各项资金补贴的标准，包括具体补贴类目以及补贴对象等，真正将补贴落实到受益主体手中，从而推动农户保护性耕作的意识，积极参与到黑土地保护中去。三是对黑土地保护的执行情况要有一个比较科学的评价体系，对于严格落实并符合标准的给予适当奖励，以此为样本，带动更多农户的积极性。

（二）加大对黑土地保护的财政支持力度，保障黑土地可持续发展

一是涉及农业生产的补贴种类繁多，有存在交叉的可能，应该成立有关黑土地保护的专项基金，该资金专门用于黑土地保护，而且针对保护性耕作的各个分支，如秸秆还田、施用有机肥、轮作休耕等模式，要有分别的激励政策，并适当提高补贴的力度。二是针对农业生产中的不确定因素，应根据当地实际情况推出粮食目标价格保险，如果实施黑土地保护的农户因不利因素，如自然灾害减产或者粮食价格不稳定而造成经济损失的，要对农户给予适当补偿，有效保障其切身利益。只有充分考虑到农户利益，才能形成政府与农户之间的相互协作，共同承担起黑土地保护的重任，形成良性循环。

（三）引导社会各类资本积极参与，为黑土地保护提供进一步的资金保障

黑土地保护是一项长期的、持续性的工作，一味地靠中央向下转移支付，必然会造成财政压力过大的情形，尽管大部分的来源还是中央财政，但地方政府也要想办法自谋出路，利用多方力量扩大资金的来源和融资渠道。可以推动保险公司与担保机构或农业银行等开展有关于实施黑土地保护的农户贷款保险合作，以期能够帮助其拓宽融资渠道，对于合作的商业银行及担保机构给予适当的税收优惠政策，互惠互利。此举措可以借鉴哈尔滨银行推出的专门针对黑土地保护性耕作的“黑土贷”，从贷款的期限、利率以及担保方式等多个方面进行了优化。政府应鼓励金融产品创新，撬动政策性金融资本投入，引导商业性经营资本进入，调动社会化组织和专业化企业等多方社会力量积极参与黑土地保护。

参考文献：

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（作者单位：长春市财政科学研究所）

责任编辑：李丽君