碳普惠机制发展现状及完善建议

胡晓玲 崔莹

碳普惠机制是推动形成绿色低碳生活方式的重要手段，有助于全民参与碳减排，助力国家碳达峰碳中和目标的实现。本文在说明碳普惠机制运行方式的基础上，对目前碳普惠发展现状进行梳理，结合碳普惠发展面临的挑战提出政策建议，为碳普惠机制的发展提供新思路。

一、碳普惠机制的定义和运行方式

（一）碳普惠机制的定义

碳普惠机制是利用互联网、大数据、区块链等数字技术，通过低碳方法学对小微企业、社区家庭和个人等的减碳行为进行具体量化和赋予一定价值，运用商业激励、政策鼓励和核证减排量交易等正向引导机制帮助其价值实现，从而构建的公众碳减排“可记录、可衡量、有收益、被认同”的机制。中国科学院院士丁仲礼2021年5月在《中国“碳中和”框架路线图研究》专题报告中指出，我国大约100亿吨二氧化碳排放中，消费端如工业过程、居民生活等占比为53%。因此，公众消费端的减排将成为我国碳达峰碳中和的重要领域，碳普惠机制是推动公众端碳减排和形成绿色低碳生活方式的重要手段。

（二）碳普惠机制的运行方式

目前，我国碳普惠机制可分为政府主导的碳普惠机制和企业主导的碳普惠机制两种。政府主导的碳普惠机制主要由各地方政府推动建立，企业主导的碳普惠机制包括一般企业和金融机构发起设立两类，但各类碳普惠机制的运行方式差异不大，基本上是依托于碳普惠平台，通过与公共机构数据对接，按照相应的方法学计算出低碳场景下公众低碳行为的减排量，并按照一定的规则给予相应的碳积分，公众使用碳积分可在碳普惠平台上换取商业优惠、兑换公共服务，也可进行碳抵消或进入碳交易市场抵消控排企业碳排放配额，具体如图1所示。

二、碳普惠机制的发展现状

（一）政府主导的碳普惠机制

“双碳”目标提出后，碳普惠机制发展受到政府的高度重视。在国家层面，2022年10月和11月相继发布的两份重磅报告——《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》和《中国落实国家自主贡献目标进展报告（2022）》均提出要探索开展创新性自愿减排机制——碳普惠，激励全社会参与碳减排。

在地方政府层面，2021年以来18个省市在政策推动层面提出要发展碳普惠机制，广东和山东两省以及深圳、上海、成都、重庆、天津等市相继发布碳普惠方案和相关管理办法，并对碳普惠机制衔接碳市场进行规定，见表 1。但2021年后多个碳普惠相关政策的集中出台也反映了目前很多地方政府主导的碳普惠机制尚处于初期发展阶段，仍存在着碳普惠方法学以及低碳减排场景不够全面、公众感知度和参与程度不高等问题。因此，本文选取碳普惠机制起步发展时间比较早，且机制设计比较完善的广东省作为重点研究对象，说明其碳普惠机制的发展历程，并总结其他地方的亮点，为更多地方政府开展碳普惠工作提供借鉴。

1.广东省碳普惠发展现状

广东省通过碳普惠机制顶层设计、标准建设、激励机制和平台建设等方面有效推动碳普惠发展。

在碳普惠顶层设计方面。2015年7月，广东省发改委印发《广东省碳普惠制试点工作实施方案》和《广东省碳普惠制试点建设指南》，明确要建设全省统一的碳普惠制推广平台、碳普惠核证减排量交易机制和商业激励机制，开发相应的碳普惠方法学，选取社区（小区）、公共交通、旅游景区、节能低碳产品作为碳普惠制试点领域，并选取广州、东莞、中山、惠州、韶关、河源作为碳普惠试点城市。经过多年试点的经验积累，2022年4月，广东省生态环境厅印发《广东省碳普惠交易管理办法》，明确碳普惠机制的管理和交易。2023年2月，响应上位法（《广东省碳普惠交易管理办法》）的规定，广州市生态环境局发布《广州市碳普惠自愿减排实施办法》，细化和规范广州碳普惠机制管理。

在碳普惠标准建设方面。2017年5月，广东省发改委批复组建广东省碳普惠专家委员会，主要承担省级碳普惠行为方法学的技术评估工作。目前广东省已批准林业碳汇、废弃衣物再利用、使用家用空气源热泵热水器、使用高效节能空调、自行车骑行和红树林等7个方法学。

在碳普惠激励机制方面。2017年4月，广东省发改委印发《广东省发改委关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》，明确省级碳普惠制核证减排量（以下简称PHCER）可作为广东碳排放权交易市场的有效补充机制，用于抵消纳入碳市场范围控排企业的实际碳排放。同年7月，广东省发改委同意《广州碳排放权交易中心广东省碳普惠制核证减排量交易规则》备案，明确了PHCER的交易规则。2018年8月，为了进一步深化碳普惠制试点工作的思路及完善碳普惠制核证减排量相应管理制度，广东省发改委暂停受理省级碳普惠核证减排量备案申请。2019年5月，广东省生态环境厅发布《关于恢复受理省级碳普惠核证减排量备案申请的通知》，省级碳普惠核证减排量恢复受理，但规定广东省可用于抵消实际碳排放的PHCER总量为100万吨以内，企业用于抵消的CCER和PHCER总量不超过其年度实际碳排放量的10%，且提交的CCER中必须有70%以上为广东省CCER或PHCER。

在碳普惠平台建设方面。广东碳普惠平台由广东省碳普惠创新发展中心建设和维护，2016年6月，广东碳普惠平台微信服务号“低碳普惠”投入内测试用，碳普惠平台对公众节约水电气、乘坐公交车等低碳行为以“碳币”形式给予奖励，公众可用“碳币”兑换商业优惠服务。

2.其他城市碳普惠发展亮点

碳普惠机制是实现碳达峰碳中和目标和减少温室气体排放的重要组成部分，是对现有的主要针对生产端的碳排放权交易市场的重要补充。自“双碳”目标提出以来，地方政府加大对碳普惠机制的重视，以助力当地政府实现碳达峰碳中和目标。本部分对其他城市碳普惠机制发展亮点进行简要说明。

成都碳普惠机制注重碳减排项目方法学和低碳场景开发，以及碳减排量会计处理规则。2020年3月，成都市人民政府发布《关于构建“碳惠天府”机制的实施意见》，提出打造碳普惠机制“公众碳减排积分奖励”和“项目碳减排量开发运营”双路径，并重视碳减排项目方法学开发以及低碳场景的评价，在其《成都市“碳惠天府”机制管理办法（试行）》中，将“碳减排项目方法学”作为“项目碳减排量开发运營”碳减排路径核心，随后发布供热锅炉使用电能或天然气替代、光伏+储能静变电源（GPU）系统替代燃油、节能改造、造林管护、绿道、川西林盘、湖泊湿地、测土配方施肥等8个方法学；并将“低碳场景评价规范”作为“公众碳减排积分奖励”碳减排路径核心，明确餐饮、商超、酒店、景区四类消费领域低碳场景的评价规范。此外，成都市生态环境局在《关于进一步明确“碳惠天府”机制碳减排量有关会计处理事项的通知》中对成都碳普惠核证减排量（CDCER）交易业务的有关会计处理事项进行明确，为市场交易主体的财务处理和信息披露指明方向。

深圳碳普惠機制从立法层面出发建立。2020年11月，深圳市人大常委会颁布的《深圳经济特区绿色金融条例》指出要完善碳普惠制度，支持深圳排放权交易机构运营管理碳普惠统一平台。2021年7月，深圳市人大常委会颁布《深圳经济特区生态环境保护条例》再次提出要建立碳普惠机制，推动建立本市碳普惠服务平台。2021年11月、2022年8月分别发布的《深圳碳普惠体系建设工作方案》和《深圳市碳普惠管理办法》对深圳碳普惠机制发展提供顶层设计。

上海、山东和天津等省市纷纷发力建设碳普惠机制。2022年11月，上海市生态环境局等8部门发布《上海市碳普惠体系建设工作方案》，提出到2025年形成碳普惠体系顶层设计，构建相关制度标准和方法学体系，搭建碳普惠平台等。2023年1月，上海市生态环境局发布《上海市碳普惠体系管理办法（试行）》（征求意见稿），明确碳普惠方法学、减排项目备案及场景建设、减排量及碳积分、减排量交易、减排量及碳积分消纳等管理办法。当月，《山东省碳普惠体系建设工作方案》和《天津市碳普惠体系建设方案》相继发布，均明确要完成碳普惠体系顶层设计，形成碳普惠生态圈。

（二）企业主导的碳普惠机制发展现状

企业是碳普惠机制发展的重要力量。自2021年以来，越来越多的企业发展碳普惠机制（表2），其动机更多的是为了自身经营，增加用户粘性，以及打造绿色企业形象。

下文将选取以蚂蚁集团为代表的企业和以浙江衢州市辖内银行为代表的金融机构的碳普惠机制进行具体分析。

1.蚂蚁森林

2016年8月，蚂蚁集团与北京环境交易所合作推出“蚂蚁森林”碳普惠公益项目，公众低碳行为通过相应的碳减排方法学换算成“绿色能量”，“绿色能量”累积到一定程度可选择在荒漠种树、申领保护地或者助力大型活动实现碳中和，从而激励公众的低碳行为。

“蚂蚁森林”碳普惠机制最具亮点的地方在于其低碳场景丰富，并将支付、征信、担保等金融属性与低碳场景相结合。在低碳场景上，“蚂蚁森林”覆盖绿色出行、减少出行、减纸减塑、循环利用和高效节能等5个大类38个低碳场景，并增加保护地、海洋保护等模块。在金融属性与低碳场景结合上，“蚂蚁森林”依托网商银行，公众通过金融领域的低碳场景下的低碳行为获取“绿色能量”，例如线上开通网商银行账户、申请网商贷以及还信用卡、车贷、房贷等行为，通过花呗担保方式申请实时换汇的退税服务，选用车险电子保单，依托芝麻信用预订酒店，以及网购火车票、电影票、生活缴费和ETC缴费等线上支付行为，并推动绿色消费，消费者购买有“绿色”标识的绿色低碳产品可获取“绿色能量”，为商家和消费者嫁接起绿色消费的“桥梁”，同时也成为向消费者宣传、推广绿色低碳的环保理念的重要方式。

2. 衢州市辖内银行碳普惠机制

衢州市辖内银行碳普惠机制具有示范意义的原因主要在于其激励机制的创新。2018年，辖内银行在人民银行衢州市中心支行指导下探索建设“个人碳账户”平台。在激励机制上，辖内银行扩展碳积分的应用场景，从个人碳积分演化到个人碳信用，根据个人碳账户等级评价（如“深绿”“中绿”“浅绿”三个等级）建立信贷“绿名单”管理制度或与信贷评级挂钩等，从而创新碳普惠金融产品，如2021年8月衢江农商银行推出的“点碳成金贷”可为个人在“授信额度、贷款利率、办理流程”三方面提供差异化的优惠政策。此外，不断完善碳普惠标准，2021年12月浙江省金融学会批准发布《银行个人碳账户管理规范》省级团体标准，规定了绿色行为减排量折算方法、个人碳账户评价、碳积分计算和应用等方面的内容。

企业主导的碳普惠推动了碳普惠机制的市场化发展。但是，从表2中可以看出，企业主导的碳普惠平台数量较多，这也导致由于不同企业采用的碳普惠方法学不同，使得衡量公众同一低碳行为产生的减排量不相同，从而导致碳账户的不公平性。同时，某些不具备排他性的碳普惠低碳场景在低碳数据的记录上存在重复计算的问题，如行走步数同时被不同企业的碳普惠平台记录，并且低碳数据可能存在泄露公众隐私的问题，如何根据“蚂蚁森林”上显示的“绿色能量”数据推算出公众进行的低碳行为。

三、对推动碳普惠机制发展的建议

（一）尽快出台国家层面碳普惠机制顶层设计政策

目前国家层面尚未专门出台碳普惠相关的顶层设计，但根据上文提及的两份重磅文件，国家层面正加大对碳普惠机制的重视，部分省市亦发布碳普惠建设工作方案和对应的管理办法和配套政策，但仍存在一些省市尚未开展碳普惠机制建设的情况。因此，建议国家尽快出台碳普惠机制顶层设计政策，全局谋划碳普惠机制体系建设，完善相应的方案和管理办法，并推动建立全国统一的碳普惠平台，以及推动区块链等技术应用于碳普惠平台，解决目前各级政府碳普惠平台存在的公众低碳行为产生碳减排量与碳积分兑换规则不同而引起碳账户的不公平性、各碳普惠平台碳减排量无法跨平台融合、低碳数据存在重复计算等问题。

（二）加快开发碳普惠方法学和减排场景

扩展更多的低碳场景是实现更多公众减排的主要手段，这需要研究开发更多的碳普惠方法学，即低碳场景是碳普惠机制的表现形式，而碳普惠方法学则是碳普惠机制的基石，两者互为一体，相辅相成。因此，建议加快开发更多的碳普惠方法学，针对交通、商超等具有普遍性的领域选取更具实践意义的方法学作为国家碳普惠方法学，统一各地标准，畅通全国碳普惠市场，保证公平、公正、公开和透明。同时，在此过程中，加快相应低碳场景下个人碳足迹、碳账户等建设，以及保障个人数据信息的安全，加快相应的基础设施建设，以便推动碳普惠机制的健康发展。

（三）研究发展更多碳普惠激励方式

目前，碳普惠机制的激励手段较为单一，对公众的激励不足，使得公众参与碳普惠机制的程度不够，因此建议在为推动碳普惠发展而付出的可承受的社会成本范围内，加强研究和发展更多碳普惠激励方式，例如结合衢州“个人碳账户”的经验，从碳账户金融演化到碳信用，在防范风险的同时提供更多的碳普惠激励方法；或者将碳普惠机制与企业绿色低碳发展战略相结合，与相关碳普惠平台合作，将员工的低碳行为（如低碳差旅、低碳通勤等）纳入企业的管理，并制定相应的激励措施，培养员工养成低碳办公和低碳生活方式，从而实现更大范围的公众参与的目的。在此过程中，企业要注意在进行环境信息披露时，区分管理好员工的减排量与企业自身的减排量，勿将员工减排量纳入企业碳减排量。

（四）加强公众宣传教育，提高公众碳普惠参与度

公众作为碳普惠机制的主要参与者，其低碳生活和消费理念的形成对碳普惠机制的实施成效具有重要作用，因此加强对公众践行绿色低碳生活方式的宣传教育、提高公众参与度将成为一项重要的、长远的工作，需要政府形成完善的体系化教育机制和完善相应的激励机制，调动各方积极性。可以将一些地方的优秀做法在全国范围内进行宣传推广，通过表彰个人等方式，利用社会传播的影响，推动形成全国低碳生活和消费氛围，建设低碳社会。