优化营商环境成多地拼经济“起手式”

张馨予

2021年6月30日，人們在湖北武汉市东湖高新区光谷政务服务中心办理业务。图/视觉中国

拼经济的浪潮之下，全国两会闭幕后，多地政府都选择从优化营商环境作为切入口。

3月以来，辽宁、江苏、海南等地召开了全省优化营商环境大会；北京、上海、河北、吉林、安徽等地还发布了优化营商环境相关的行动方案；还有多地对此进行了立法，如《石家庄市优化营商环境条例》和《杭州市优化营商环境条例》将分别于今年的5月1日和7月1日起施行。

2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》将营商环境定义为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。世界银行在2020年之前每年都会发布《全球营商环境报告》，按英文直译的话，就是“做生意简易程度”的排名。

北京大学光华管理学院博雅特聘教授、中国社会科学调查中心主任张志学对《中国新闻周刊》解释说，营商环境是所有企业、各个地区乃至整个国家经济发展的土壤，优化营商环境就是在肥沃土壤。

3月31日，全国优化营商环境现场会在福建厦门举行，国家发展改革委党组成员、副主任赵辰昕指出，鼓励各地方争当优化营商环境的排头兵、先行者，形成更多营商环境单项冠军和标杆城市。

以优化营商环境为突破口

自党的十八大提出“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”的要求以来，各地政府为改善营商环境已推出诸多改革措施。不过，优化营商环境的需求在近期尤为迫切。

武汉大学经济与管理学院副教授张三保对《中国新闻周刊》表示，全国两会之后，国家对于经济的未来发展作出了新的布局，更加强调疫情后的经济复苏，而营商环境正是企业快速发展带动经济复苏的关键点。

中国行政管理学会研究员、中国人民大学政府管理与改革研究中心研究员沈荣华也认为，各地密集推出优化营商环境的政策措施，传递了以优化营商环境为突破口拼经济的强烈信号。

事实上，营商环境对于经济发展十分重要这一认知，经历过一个转变过程。

华中师范大学经济与工商管理学院院长涂正革对《中国新闻周刊》指出，低廉的要素供给价格、突破底线的政策支持和对破坏生态的默许等“优惠”条件，是中国过去粗放式经济增长模式下营商环境的主要表现，“虽然这能为中国吸引外资、快速发展工业带来‘便利，塑造‘中国奇迹，但是随着经济的发展，政府‘越位和‘错位、公共权利的滥用、官员绩效考核变异和企业与政府间的‘双向寻租等弊端也日益凸显，尤其不能适应后疫情时代经济亟须恢复和高质量发展的要求”。

而优化营商环境对于经济发展具有多重意义。

首先是推动高质量发展。沈荣华指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，也是各地政府面临的重大课题，“以往粗放式发展的老路既不合时宜也走不通，要靠深化改革，转变发展方式”。 优化营商环境就是以改革促发展的关键之一。

优化营商环境也能有效增加就业。我国民营企业贡献了50％以上的税收、60％以上的国内生产总值、70％以上的技术创新成果和80％以上的城镇劳动就业。沈荣华指出，在当前就业格局下，机关事业单位和国企可解决的就业数量是有限的，通过优化营商环境可以带动大量民营企业发展，增加就业，“稳就业就是保民生，民生有保障，也就为促进消费、扩大内需打下基础”。

此外，优化营商环境也是在助力高水平开放。沈荣华认为，国际竞争在很大程度上是营商环境的竞争。我国要应对外部风险挑战，吸引外资，留住内资，开展经贸合作，在国际竞争中赢得优势，很重要的一点是要看营商环境如何，这就要求坚持高水平对外开放，对标国际先进，对接国际经贸规则，加快打造一流营商环境。

任务分解，建章立制

今年以来，各省都将优化营商环境当做重要任务在部署。《中国新闻周刊》梳理发现，各省的举措存在明显的共性。

包括北京市、上海市、河北省、安徽省、江苏省南通市、吉林省长春市在内，多地选择出台优化营商环境相关的行动方案或工作方案，将优化营商环境分解成具体的几十项乃至上百项任务措施。

以上海为例，自2018年以来，上海已连续出台过5版优化营商环境行动方案，今年1月发布的《上海市加强集成创新持续优化营商环境行动方案》是6.0版行动方案，共有27大项、195小项任务措施。

不难发现，在各地优化营商环境行动方案中，大部分任务措施是从优化政务环境和优化市场环境为出发点制定的。例如多地的行动方案中涵盖建立健全企业诉求直达机制、设立12345政务热线营商环境监督分线、推进“最多跑一次”改革、推进普惠金融扩面增量等小项任务措施。

“政务环境”和“市场环境”是两个评估营商环境的重要指标。

北京大学张志学教授与武汉大学张三保副教授带领团队在2020年共同完成了报告《中国省份营商环境评价》，对中国31 个省级行政区的营商环境进行了评估，并在2022年对数据进行了更新。为评估中国各省营商环境，张志学和张三保在系统总结中外主流的营商环境评价指标体系的基础上，构建了一套中国省份营商环境评价指标体系，其中“市场环境、政务环境、法律政策环境、人文环境”是4个一级指标。

“政务环境”被张志学和张三保列为中国省份营商环境评价指标体系中权重最高的一级指标，权重达到52.58％。“市场环境”的权重则是20.62％。

张志学认为，优化营商环境，本质是处理好政府与市场的关系——政府要深化“放管服”改革，进一步推动简政放权，提升公共服务水平，保障公平竞争，激发市场活力；市场则要提高对市场规律的把控能力，进一步发挥市场在资源配置中的决定性，提高市场配置资源的效率效能。

当前，加强数字政府建设成为多地优化政务环境的重要手段。

例如《上海市加强集成创新持续优化营商环境行动方案》提出，要深化“AI+政务服务”能力建设，优化企业线上线下办事全过程智能预填、智能预审、智能审批等功能。《2023年长春市优化营商环境创新提升行动方案》则提出，要加快数字长春建设，强调推进“证照分离”“证照一码通”“多证合一”“承诺告知制”等改革，实现更多事项“一网通办”“全程网办”。

各省市优化营商环境举措的另一个共性是通过立法为优化营商环境保驾护航。

此前，北京市、上海市、天津市、四川省、辽宁省等已经从2019年起陆续出台优化营商环境条例。今年，《石家庄市优化营商环境条例》和《杭州市优化营商环境条例》也将陆续实施，这两部法规分别是河北省和浙江省首部优化营商环境的地方性法规。而据上海市政府新闻办4月3日举行的新闻通气会，《上海优化营商环境条例》将迎来第二次修正。

张志学指出，出台综合性的营商环境条例，是在整体上对营商环境做出明确规划，政策会更具有连续性。浙江省人大地方立法专家委员会专家委员胡祥甫也在此前表示，营商环境是“软实力”，还需要“硬措施”来托底，对市场主体来说，优化营商环境条例实际上是给他们吃了一颗“定心丸”。

在沈荣华看来，各地在优化营商环境时，都应该注意从制度安排上优化营商环境，“我们说法治是最好的营商环境，当下，要结合统一大市场和高标准市场体系建设，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。

对标国际，探索差异化路径

在3月31日于福建省厦门市召开的全国优化营商环境现场会上，“因地制宜”成为了关键词。会议强调，支持各地方充分考虑城市发展水平和基础条件，主动探索差异化的营商环境优化路径。

张三保说，中国的营商环境在持续优化，然而，在总体向好的趋势下，还应看到我国各省、各区域的营商环境仍然呈现出层次化的特征，且营商环境先进省份、区域与营商环境落后省份、区域之间还存在着较大差距。

张志学与张三保团队根据他们构建的中国省份营商环境评价指标体系，对中国各省份的营商环境进行了评估，前四名分别是北京、上海、广东、四川。

此外，在七大地理区域中，华东的营商环境水平显著高于其他地理区域，华南和华北次之，其他地理区域则低于全国均值；在九大发展战略区域中，长三角区域的营商环境最优，21世纪海上丝绸之路、东部率先发展区域、长江经济带和京津冀区域次之，其他发展战略区域则低于全国均值。

张志学指出，我国幅员辽阔，地域差异大，各地由于自然资源禀赋和历史发展的差异，其营商环境自然存在差异。虽然各地优化营商环境的目标是一致的，但各地市场主体的关切并非完全相同。优化营商环境没有公式可套，需要各地因地制宜、量体裁衣。

目前来看，不同省市对于优化营商环境的工作侧重已经出现了差异化的趋势。

在辽宁，政治生态的持续净化和法治环境的持续改善被反复强调。辽宁省委书记、省人大常委会主任郝鹏在多个场合表示，“要把净化政治生态作为根本，把法治环境建设作为优化营商环境最突出、最紧迫的任务，以政治生态的持续净化、法治环境的持续改善来促进和保障营商环境的根本好转。”

在3月27日召开的全省优化营商环境建设大会，郝鹏还表示，“破坏我们营商环境的人，就是破坏我们辽宁的振兴发展，就是破坏我们辽宁的未来，就是破坏我们辽宁人民的幸福生活。所以对这些问题，我们绝对要零容忍、不客气，该调整的调整，该撤职的撤职，该开除的开除。”

武汉市于4月3日召开的全市优化营商环境大会，则喊出了“以控制成本为核心，打造市场化法治化国际化一流营商环境”的口号。

湖北省委常委、武汉市委书记郭元强在大会上强调，要坚持目标导向、问题导向、结果导向，围绕打造“七大环境”，以控制成本为核心优化营商环境，其中要全力降低制度性交易成本，要努力降低生产经营成本。

涂正革表示，不同省份往往会优先从弥补短板或持续发挥长处入手，来提升整体营商环境水平。湖北武汉在企业市场环境方面较为薄弱，因此强调“以控制成本为核心”，也是弥补营商环境短板的做法。

还有一些省份在推动优化营商环境的过程中，更加注重综合提升，尤其是营商环境排名靠前的省份。

在江苏省于3月28日召开的全省机关作风建设暨优化营商环境大会上，江苏省委书记信长星强调，坚持“五个环境建设”一体推进，政策环境着眼综合更优，市场环境着眼公平有序，政务环境着眼高效便利，法治环境着眼公正透明，人文环境着眼亲商安商。

通过优化营商环境可以带动大量民营企业发展，增加就业。图/视觉中国

对此，涂正革指出，江苏不论是整体营商环境，还是各个子环境，在全国排名均靠前。该省份提出五个环境一体推进，是进一步发挥其标杆优势的做法，实现营商环境的多方位提升。

实际上，营商环境优等生可以做的优化工作还有很多。以北京为例，张三保说，北京具有优秀的市场环境。近年来，北京十分重视培育壮大市场主体，进一步提升市场准入便利化、规范化、智能化水平，降低市场主体准入准营门槛和制度性交易成本，营造公平竞争的市场环境。此外，北京还具有强大的政务能力和良好的人文环境。

不过，整体好并不意味着不存在短板。张志学指出，北京的企业生产要素尤其是地价成本较高，在资源获取方面并无优势。“营商环境没有最好，只有更好，优势都是相对而言的，市场是不断变化的，只有真正把握好市场主体的需求，不断吸引优秀企业，营商环境的优势才能长久。”

一组可以参照的数据是，2019年10月24日，世界银行发布《全球营商环境报告2020》（Doing business 2020），中国位列第31位，位列东亚太平洋地区第7位。值得注意的是，世界银行在中国主要监测北京和上海两个城市，其中上海的統计权重为55％，北京为45％。

报告显示，中国营商环境总体得分77.9分（即中国达到了全球最佳水平的77.9％），比上年上升4.26分；排名跃居全球第31位，比去年提升15位。

在世界银行10项评估指标中，中国有8项指标排名上升，包括办理建筑许可、保护中小投资者、办理破产、跨境贸易、纳税、获得电力、执行合同、开办企业等。

世界银行也指出，尽管取得了巨大进步，中国在纳税（排名第105）、获得信贷（排名第80）和跨境贸易（排名第56）等领域仍显滞后。中国的出口边境合规耗时为21小时，成本为256美元，相比经合组织高收入经济体耗时较长，成本较高。中国企业财税合规年平均耗时138小时，而新加坡仅为64小时。

正如张志学所说，对于国内省份而言，北京上海可谓标杆，而对于北京上海而言，必须对标国外更先进的城市，有参照才能有进步。