五年磨一剑——《社会保险经办条例》出台始末

■文／翟燕立

《社会保险经办条例》（以下简称《经办条例》）的出台是社会保险经办历史发展进程中的一件大事。作为社保经办领域的首部行政法规，《经办条例》的颁布实施标志着社保经办工作的法治化、规范化、精细化程度迈上新台阶，具有重要的里程碑意义。

新时代推动经办管理服务快速变革

《经办条例》的出台是社保经办工作发展到一定历史阶段的产物，是社保体系建设、制度改革和社保经办工作自身发展的必然要求。我国的社保经办工作发展始终与社保制度改革相伴随，紧跟经济社会发展和时代进步的节拍而前行，并不断实现“蝶变升级”。特别是党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对我国社会保障体系建设作出一系列谋划长远的设计，取得了举世瞩目的历史成就，基本建成了世界上规模最大的社会保障体系。社会保障制度经过自下而上、由点及面、从量变到质变的一系列变革实践，实现了从市场经济体制改革配套政策向民生基本制度的转变，其发挥的民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的重大作用，已经积厚成势，在经济社会发展全局中产生系统性影响。当前，我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段，对社保经办工作提出了新的更高的要求。

从社保经办工作自身角度看，我国的社保经办工作先后经历了起步筑基、规范建设和创新发展3 个历史阶段，特别是进入中国特色社会主义新时代以来的10 年间，5 个方面的新形势不断推动社保经办管理服务工作踏上快速变革之路。

一是应党中央优化营商环境改革要求，推动一系列“清、减、压”举措陆续出台，社保行风建设呈现突飞猛进的发展态势。

二是党的二十大报告明确提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。在人口老龄化加剧、新业态蓬勃发展的形势下，人民群众对社保制度保障水平和经办服务质量提出更高要求。

三是大数据、互联网技术的快速普及应用，社保公共服务领域新的服务技术、服务手段如雨后春笋般涌现。

四是新冠肺炎疫情倒逼“不见面”服务手段创新提速增效。

五是广大人民群众日益增长的多元化和个性化需求，要求社保公共服务更加方便快捷。

社保经办工作必须坚持人民至上，把从过去重点解决社保经办服务中“有没有”的问题转向解决“好不好”的方向上来，从“粗放式服务”转向“精细化服务”的指向上来，从“方便自我”转向“方便群众”的靶向上来。

近年来，社保经办系统紧盯群众办事的痛点难点堵点，不断提升社保服务精细化管理水平。深入开展“一网、一门、一次”改革，下大力气消除烦苛，持续推进“清事项、减材料、压时限”，全面取消领取养老保险待遇资格集中认证，大力推行社会保险业务电子档案管理应用和综合柜员制，在全国大力推行“不见面”服务，推行证明事项告知承诺制，深入实施“人社服务快办行动”，实行关联事项打包办、高频事项提速办、所有事项简便办。针对老年人、残疾人等特殊群体，坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，推行授权代办、主动上门等服务方式。

这些公共服务领域的改革创新成果积极吸纳了近年来出台的《数据安全法》《个人信息保护法》《无障碍环境建设法》《社会保险基金行政监督办法》等法律法规的规定，但大多数规定散见于部门规章、政策文件、业务规程和地方性法规中，社保经办的权威性、指导性、约束性不强，迫切需要将社保经办的改革创新经验，特别是行风建设取得的成果，以法律法规的形式固定下来。

2021 年2 月26 日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习时的重要讲话中强调，要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，为我们健全完善社会保障体系、推进社保经办法治建设指明了方向。因此，我们亟需一套基本法律规范作为新时代社会保险经办工作的“指南”，《经办条例》呼之欲出。

偶然事件加速《经办条例》立法进程

《经办条例》的出台具有历史必然性，同时，社保经办工作中的一次偶然性事件——“红安事件”，加速了《经办条例》的立法进程。

2018 年4 月25 日下午，湖北省红安县一名九旬老人被抬上三楼进行领取养老保险待遇资格认证，引发社会高度关注。人力资源和社会保障部坚决贯彻落实“互联网＋政务服务”要求，并提出以此为契机，大力推动行风建设，拿出方便群众办事的务实举措。5月28日，第五次部务会决定尽快起草出台《经办条例》，以法治手段“堵后门”“断后路”，减证便民，规范社保经办服务，相关立法工作自此启动。

对社保经办工作来说，2018 年是新时代第一个十年中具有“分水岭”意义的年份。“红安事件”这一偶然性的舆情事件，引发了全国社保经办管理服务领域一系列的“蝴蝶效应”。首先给社保经办系统上下注入了一针“清醒剂”，让系统内广大干部职工认识到：时代的要求变了、群众的诉求变了，社保经办管理的办事方式、服务手段应该因时而化，快速摆脱路径依赖，踏上新的变革之路。“红安事件”同时也是“催化剂”，加速了社保公共服务领域一系列变革的进程。此后，一系列紧锣密鼓的行动，一个个务实的举措相继出台，除了启动《经办条例》的相关立法工作外，还有3 项与“红安事件”直接相关并对《经办条例》出台产生系统性影响的改革。

一是在全国社保经办系统延续多年的领取社保待遇资格集中认证被取消，取而代之的是“寓认证于无形”的新的认证服务方式。2018 年5 月31 日，人力资源和社会保障部以办公厅名义向全系统印发了《关于全面取消领取社会保险待遇资格集中认证的通知》（人社厅发〔2018〕第54 号），要求各地全面开展信息比对认证服务，结合退休人员社会化管理开展认证工作，积极推行异地居住人员远程自助认证等方式。这也成为社保经办走向数字化转型的第一个“切口”。

二是启动了社会保险诚信体系建设，努力打造事前承诺、事中监管、事后惩戒相结合，风险防控与服务便利化相匹配的管理体系。

三是开启了“正行风、树新风，打造群众满意的人社服务”专项行动。专项行动持续近5 年时间，一系列连同领取社保待遇资格认证、社保关系转移接续等经办服务领域减证便民的改革成果和信用管理的方式都上升总结为《经办条例》的重要内容，为《经办条例》的颁布实施打下了坚实的实践基础。

《经办条例》最初以养老保险、失业保险、工伤保险3 项社会保险为主要内容，2018 年11 月13 日第一次面向社会公开征求意见，获得良好反响。在后续立法过程中，接受各方建议，将医疗保险、生育保险经办管理服务也纳入《经办条例》规范的范围。2020 年4 月，经司法部建议，国家医疗保障局加入《经办条例》的起草工作。2020 年6月至2021 年6月期间，人力资源和社会保障部持续与司法部、国家医保局沟通协调，反复研究修改《经办条例（建议稿）》，推动立法进程。2021 年8 月，《经办条例》第二次面向社会公开征求意见，共收到部门及地方意见共245 条。司法部先后召开专题讨论会、专家论证会，赴部分地方开展立法调研，不断修改完善《经办条例》。2022 年3 月，司法部按程序报送《经办条例（草案）》，提请国务院常务会议审议。党的二十大召开后，司法部会商两部门充分借鉴吸收其他相关领域的最新立法成果，与时俱进修改完善《经办条例（草案）》。2023 年，国务院将制定《社会保险经办条例》列入年度立法工作计划。2023 年7 月21日，国务院总理李强主持召开国务院第11 次常务会议，审议并通过《社会保险经办条例 （草案）》。2023年8月16日，李强总理签署第765 号国务院令，公布《社会保险经办条例》，自2023 年12 月1 日起施行。

《经办条例》的立法工作历时5 年，立法过程中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣《社会保险法》等上位法依据，严格遵循《立法法》和行政法规制定程序等有关要求，吸纳了近年来出台的一些法律法规及部门规章要求，在梳理社保经办制度措施，总结各地经办实践经验基础上，对社保经办工作作出了既系统又具体的规定，充实并完善了社会保障法治体系，为提升社保经办服务能力提供了基本遵循。

顺应民众对高品质生活的新期待

《经办条例》包括总则、社会保险登记和关系转移、社会保险待遇核定和支付、社会保险经办服务和管理、社会保险经办监督、法律责任、附则共7 章63 条。主要内容体现在“5 个明确”：一是明确了适用范围。规定经办基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等国家规定的社会保险适用本条例。二是明确了经办机构职责。规定社保经办机构办理社会保险关系登记和转移、信息记录和保管、待遇核定和发放等职责。这也进一步体现了社保经办机构作为社会保险政策的具体执行者、群众权益的直接守护者、公共服务的一线提供者的职责定位。三是明确了便民利民要求。要求社会保险经办机构通过加强信息共享、减少证明材料、缩短办理时限以及对特殊群体提供人性化、个性化服务等方式，让人民群众享有更加高效便利的公共服务。四是明确了监督管理举措。要求社保经办机构与符合条件的机构协商签订服务协议，规范社会保险服务。要求主管部门对社保经办机构、社保服务机构等进行监督检查。要求财政部门、审计机关依法实施监督。五是明确了法律责任。对骗取社保基金支出，隐匿、转移、侵占、挪用社保基金或者违规投资运营等违法行为，规定了相应法律责任。

《经办条例》的颁布实施有利于提高社保经办管理精细化程度和服务水平，更好地顺应人民对高品质生活的新期待。其亮点可以概括为以下5 个方面：一是明确权限职责、规范经办行为；二是优化服务流程、方便办事群众；三是打击欺诈骗保、维护基金安全；四是维护参保权益、促进社会公平；五是加强精细管理、提高治理效能。

《经办条例》颁布实施正当其时

充分领会立法初衷是贯彻落实好《经办条例》的关键。《经办条例》制定的过程始终坚持以人民为中心的发展思想，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，切实把提升参保群众的办事体验作为出发点和落脚点，注重优服务、减材料、压时限以及为特殊群体提供精细化、个性化服务，让人民群众享有高效便利、富有温情的公共服务。始终坚持便民利民的原则，这既是《经办条例》起草的初衷，也是其始终秉持的价值追求，是贯穿始终的主线。

《经办条例》是公共服务先进理念和创新成果的显著体现。《经办条例》充分吸收全国各地社保公共服务创新理念，是对社保经办工作的实践总结，同时充分借鉴其他行业公共服务领域成功经验。比如《经办条例》第三十一条规定，“用人单位和个人办理社会保险事务，社会保险经办机构要求其提供身份证件以外的其他证明材料的，应当有法律、法规和国务院决定依据”，这一条款规定就是吸收了2018 年5 月印发的《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47 号）的有关精神，同时也借鉴了2020 年1月1 日起施行的《优化营商环境条例》第四十四条中规定的“证明事项应当有法律、法规或者国务院决定依据”等要求。另外，《经办条例》中关于社会保险登记部分的条款充分吸收了近年来大力提升登记便利度，压缩企业开办时间，深化商事制度改革的有关成果。总之，《经办条例》在制定过程中，每一条款都按照“经办职责清晰、经办行为有据”这一立法本意，充分听取各地意见建议，结合经办实际推进立法。

《经办条例》既支持现有业务开展，也意在引领业务发展。《经办条例》颁布后，对减材料、压时限、取消于法无据的证明等方面的规定，社保系统内部不免会产生给经办工作带来较大压力的担心。对此，我们应当登高望远，客观理性看待。从短期来看，《经办条例》的颁布实施对社保经办系统来说是一场“自我革命”，但从长期来看，在《经办条例》的引领下，社保经办工作才能踏上高质量发展之路。因此，广大社保人应该有这种“自我革命”的勇气和担当。

今年正值人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心成立30 周年，《经办条例》的颁布实施可谓正当其时，必将在推动社会保险经办事业高质量发展的进程中发挥固根本、稳预期、利长远的重要作用。