公司财务监督机制的思辨与再造

陈苗苗

我国现行公司的治理结构中，由监事会和独立董事承担财务监督职能，然而监督力量羸弱的监事会与“弱监督”职能定位的独立董事均未能实现制度设立初衷，公司财务造假案例频出。为改变财务监督困境，学者或从“三权分立”结构着手主张强化监事会的监督职权；(1)参见施天涛：《让监事会的腰杆硬起来》，载《中国法律评论》2020年第3期；杨大可：《中国监事会真的可有可无吗？——以德国克服监事会履职障碍的制度经验为镜鉴》，载《财经法学》2022年第2期。或是取消监事会，以独立董事制度替代之；(2)参见赵旭东：《中国公司治理制度的困境与出路》，载《现代法学》2021年第2期。抑或是发扬公司的自主性，允许公司自主选择设置监督机构。(3)参见徐强胜：《论我国有限责任公司的定位与改革》，载《法学杂志》2020年第10期。不论何种观点，均为公司财务监督机制的完善提供有益思路。面对公司内部财务监督力量的缺位，此次《公司法(修订草案)》突破原有的财务监督架构，一方面，在单层监督机制下允许公司自主选择设立审计委员会承担财务监督职能，展现公司自治的立法倾向；(4)参见刘俊海：《基于公司理性自治的公司法规范重塑》，载《法学评论》2021年第5期。另一方面，在保留监事会制度的前提下增加信息沟通渠道，力图改变过往监事会监督力量薄弱的弊端。

学界的探讨与《公司法(修订草案)》中财务监督机制的选择性设立为公司治理结构改革提供新路径，但需要认识到，公司财务监督机制是一个整体，仅依靠分权制衡设置的财务监督模式在大股东主导的中国公司治理语境下难免以锥飡壸。《公司法》对财务监督的规定限于制度的总体性设置，具体的财务监督事项则由《证券法》《会计法》等法律规定，形成替代性规制路径，欠缺整体联动性，导致在“双重”财务监督机制下公司财务造假现象依旧频发。鉴于此，可从当前财务监督机制的现实桎梏为出发点，以《公司法(修订草案)》为契机，探究公司财务监督机制再造的可能性。

一、“双重”财务监督模式的现实桎梏

在现有的公司治理结构中，监事会与独立董事的双重加持，看似为公司的财务监督设置“双保险”；但实践中，囿于监事会监督力量的匮乏、独立董事职能定位的混乱、审计委员会权利边界不明，致使应有的财务监督作用并未完全发挥。

(一)监事会财务监督力量的羸弱

作为分权制衡机制中监督职责承担者的监事会，担负着对公司进行全面监督的职能，《公司法》第53条关于监事会职责规定的第一项就是检查公司财务，以此可见监事会财务监督职能的重要性。具有中国发展特色的监事会制度虽对公司治理结构的完善起到促进作用，却因为专业知识的缺乏、信息来源的单一、责任承担的混同，致使财务监督职能一直被各方诟病。

第一，监事缺乏专业知识。《公司法》第51条、第117条规定监事会应当由股东监事和职工监事构成，然而无论何种监事，均未要求具有专业的财务知识和技能。现代公司治理是极具专业性的，对公司财务监督的主要方式是通过审查各类财务报表，从而发现隐藏问题。监事的积极任职资格并未要求配备专业的财务人员，从根本上阻碍财务监督职能的发挥。针对监事欠缺专业财会知识的弊端，《公司法》在历次的修改过程中也进行着重补足，第54条规定监事会在发现“公司经营情况异常”且“必要时”可以聘请会计师事务所进行协助工作。该项权利赋予的前提性限制虽有助于维护公司正常运转的效率，减少权利滥用，却增加了监事会聘请会计师事务所协助监督的难度。证监会出台的《上市公司治理准则》要求监事应具有法律、会计等方面的专业知识或工作经验，确保实施有效的财务监督，但该要求仅适用于上市公司或者维持高标准治理的公司之中。(5)参见郭雳：《中国式监事会：安于何处，去向何方？》，载《比较法研究》2016年第2期。缺乏专业人员的辅助，监事会的财务监督职能更容易流于形式。

第二，财务监督范围不明，信息来源单一。《公司法》第53条仅在原则上规定监事会享有检查公司财务的权限，就其监督范围并未予以明确。监督范围不明影响监事会财务监督职能的行使，依靠被监督者提供的财务信息并不能及时发现财务造假问题。监事会财务监督信息的来源仅能通过列席董事会会议或者由董事会及管理层提供，董事会及管理层出于自身利益的考量或行事的方便，往往倾向于不提供或提供更少的财务信息。(6)参见王彦明、赵大伟：《论中国上市公司监事会制度的改革》，载《社会科学研究》2016年第1期。因而，仅仅依靠董事会及管理层提供的财务信息致使监事会的财务监督信息来源单一，不足以涵盖财务监督的所有方面，继而产生一种弊端，过于依赖管理层提供的材料，无法第一时间接触到财务信息，财务监督具有滞后性。

第三，财务监督责任承担不明。专业知识的缺乏及财务信息来源的单一是监事会财务监督职能力所不逮的原因。除此以外，现有的法律法规难以给监事会的财务监督责任提供明确的规定和指引，使得监督的实际效果有限。(7)参见蔡伟：《公司内部监督责任体系的困境——基于对监事的再考察》，载《中外法学》2018年第6期。在公司法的规制范式下，监事承担与董事、高管相同的信义义务和赔偿责任，(8)《公司法》第147条第1款规定：“董事、监事、高级管理人员应当遵守法律、行政法规和公司章程，对公司负有忠实义务和勤勉义务。”第149条规定：“董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”结合《证券法》第85条关于提供虚假财务报告致使投资者损失的规定，可以看出当前对监事会财务监督责任承担方面采取了与董事、高级管理人员混同的立法取向。不同于董事、高管参与公司日常经营活动的行为，监事会仅作为监督者的身份出现，信义义务也应以注意义务为侧重。在财务监督过程中，监事会应对公司的财务活动进行合法范围内的监督，若发生损害公司利益情形时，也应当以其责任范围承担责任，而非现下不做区分的连带责任。

(二)独立董事的“弱监督”职能

2002年证监会发布《上市公司治理准则》，要求上市公司要建立独立董事制度、设立审计委员会。2005年《公司法》正式确立独立董事制度，以期弥补上市公司中监事会的财务监督缺陷，至此，公司内部治理结构中形成“双重”监督模式。然而独立董事角色定位的混乱及审计委员会财务监督职权不明的现实桎梏阻碍着财务监督职能的良好发挥。

首先，“全能型内部董事”的定位不能保证审计委员会财务监督的正确性。根据《公司法》《上市公司治理准则》及《上市公司独立董事规则》的规定，审计委员会的成员中应当有占多数的独立董事并担任召集人。但是组成审计委员会的独立董事除却要承担财务监督的职责外，还被赋予额外的六项权利，独立董事在权利、义务及责任承担方面全面超越公司内部董事。(9)参见曾洋：《重构上市公司独董制度》，载《清华法学》2021年第4期。“全能型内部董事”的职能定位在一定程度上存在自相抵牾之处，要求独立董事与执行董事既斗争又合作，有时这种平衡很难把握。(10)参见黄辉：《现代公司法比较研究——国际经验及对中国的启示》，清华大学出版社2020年版，第171页。就财务监督角色而言，独立董事虽与公司无任何利益牵连，但是在积极条件方面，并不要求所有的独立董事均具有专业的会计素养，行使财务监督职能依靠的是管理层提供的二手信息作出判断，层层信息茧房的阻隔并不能使他们及时识别公司的财务造假行为。即使具有专业公司法知识背景的独立董事，由于缺乏企业管理经验，往往也难以发挥财务监督的作用。因而，“全能型内部董事”的定位致使审计委员会的财务监督难以保证是到位且适当的。

其次，审计委员会的财务监督职权不明。《上市公司治理准则》规定上市公司董事会应当设置审计委员会，由具有财务背景的独立董事担任发起人，对公司实施财务监督。关于其具体职责，《上市公司治理准则》规定除包括财务监督职能以外，还涉及内外部审计工作的协调以及内部控制机制的评价。而此次《公司法(修订草案)》中所规定的审计委员会职权与《上市公司治理准则》的规定并不一致，仅明确限定在财务监督领域，并不包括内部控制事项等方面。通过对比监事会与审计委员会的财务监督权限可以得知，审计委员会与监事会都是以管理层提供的财务报告为信息基础实现财务监督功能，二者在对公司内部会计信息的监督及对外部注册会计师的聘用方面拥有相同的职权，都把对公司财务的检查监督作为核心内容。(11)参见罗礼平：《监事会与独立董事：并存还是合一？》，载《比较法研究》2009年第3期。把公司财务监督权同时赋予两个监督主体，极易产生职责履行的掣肘与推委，导致监督效率低下甚至监督目的落空。(12)参见傅穹、曹理：《公司治理模式：全球一体化与中国本土化的相互渗透》，载《国家检察官学院学报》2012年第1期。

二、财务监督机制设置的再思辨

(一)委托代理理论下单一模式的不足

公司治理的核心在于规避委托代理理论下的信息不对称及道德风险。(13)参见谢德仁：《审计委员会：本原性质与作用机理》，载《会计研究》2005年第9期。在委托代理理论之下，不同国家根据各自的发展实况演变出契合本国公司发展的财务监督模式。在德国，公司治理模式采用的是垂直型的监督体系，(14)参见周梅：《德国监事会制度的最新发展及对中国监事会发展的启示》，载《中德法学论坛》2009年第7辑。监督职权交由监事会来行使。监事会的监督是包含业务监督和财务监督的全方位监督。在业务监督方面，拥有聘任董事的人事权及重大事项的同意保留权，(15)参见托马斯.莱赛尔、吕迪格.法伊尔：《德国资合公司法》，高旭军、单晓光、刘晓海、方晓敏等译，法律出版社2005年版，第177页。监督公司的经营和管理行为；在财务监督方面，必须对董事会编制的由审计师审计的年终报表、状况报告及公司盈余分配方案进行审查，就审查结果形成书面报告呈交股东会。(16)参见托马斯.莱赛尔、吕迪格.法伊尔：《德国资合公司法》，高旭军、单晓光、刘晓海、方晓敏等译，法律出版社2005年版，第176页。为了避免董事会与审计师的利益串通，监事会取代董事会与审计师缔结合同，间接监督年度决算审计师的工作，在合同范围内就重点审计事项与审计师达成一致。(17)参见泰赫曼：《德国股份公司的监事会：历史发展与现代挑战》，载《社会科学战线》2015年第5期。监事会的财务监督职能可以由监事以个人的形式来行使，任何一名监事都拥有知悉董事会报告的权利。德国采用监事会进行财务监督的模式能够独立发挥监督职能，监事会有权聘任或者解聘经理、财务负责人和其他高级管理人员，可以对其进行有效的监督激励。(18)参见李越冬：《国有控股上市公司财务监督体系研究》，西南财经大学出版社2012年版，第26页。

不同于德国采用监事会监督的模式，美国由于公司股权的分散，形成以董事会为核心的监督体系，财务监督职能的发挥主要依赖于下设的审计委员会，对公司的会计记录和报告进行监督和控制，从而确保股东权益受到有效的保护。(19)参见冯萌、蒋卫平：《从安然事件看美国的审计委员会制度》，载《证券市场导报》2002年第7期。审计委员会在美国的发展可以追溯至1933年的《证券法》及1934年的《证券交易法》，但当时审计委员会制度并未得到推广，直至1978年纽约股票交易所要求在该所挂牌交易的上市公司必须设立由独立董事组成的审计委员会，负责公司的财务监督并就内部财务控制体系提出自己的建议，选定外部会计事务所，并对审计报告提出评议。以安然、世通为代表的财务舞弊案的发生，促使美国于2002年颁布《萨班斯——奥克斯利法案》，进一步强化审计委员会的设置、任职资格要求及对公司的财务监督。在设置、任职资格方面要求所有上市公司均需设立审计委员会，其成员全部由独立董事组成且至少有一名财务专家，不得从公司中接受任何咨询、顾问费或者其他酬金；(20)参见岳彦芳：《〈萨班斯——奥克斯利法〉对完善我国上市公司审计委员会制度的影响》，载《中央财经大学学报》2006年第6期。在财务监督方面，审计委员会需要对审计师已经审计的财务报表进行讨论并提交报告，决定会计事务所的聘任和薪酬，处理公司内部关于控制、会计、审计的投诉。审计委员会利用独立任职的优势，在公司内部形成制衡机制，避免董事会内部决策的道德风险。同时承担一种桥梁作用，负责内、外部审计人员的沟通，持续进行财务信息披露，从专业角度保证公司财务报告及信息披露的公正性，保护中小投资者利益。但是这种单一的财务监督模式也存在固有的弊端，第一，审计委员会的独立性无法得到持续性的保证。审计委员会虽然由独立董事担任，但选任依旧会受到董事会的干预，难以真正独立，一旦丧失独立性，审计委员会的财务监督结果也难以中正。第二，非专职性不利于财务监督的持续。独立董事均是兼职人员，虽有专家学者的背景背书，在缺乏时间保证的情形下对公司的财务监督无法长久持续，时间得不到充分保证，导致财务监督作用发挥有限。

我国公司法在制定之初沿用大陆法系思路，采用“三角制”的治理结构，在股东大会之下设立董事会与监事会分管经营管理权与经营监督权。监事会对公司进行业务、财务的全面监督，有权检查公司财务，并在必要时聘请会计师事务所协助财务监督工作，奠定了我国公司财务监督的基本框架。随着“红光实业”“郑百文”“亿安科技”等上市公司财务舞弊案件的发生，表明仅以监事会作为财务监督机构的公司治理模式存在着不足，同时为了提高注册会计师独立性及财务审计报告的中立性，证监会在2001年颁发《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求上市公司设立审计委员会的应有1/2以上的独立董事构成。2002年颁布的《上市公司治理准则》进一步明确审计委员会的职能定位：对内负责检查公司的财务报告，进行信息披露，控制公司内部风险；对外负责沟通内部审计与外部审计，聘请外部审计机构。至此，在我国公司治理机构中形成了监事会和审计委员会并存的财务监督局面。然而审计委员会的设置也并未补足监事会在财务监督方面的缺陷，反而出现监督机制冗杂的境况，形成财务监管中空地带。当前围绕公司内部财务监督机制的讨论大都是主张废除监事会，以审计委员会取而代之，但是公司财务监督机制失效的原因并非是制度的叠床架屋，而是忽视了不同制度间的功能协调，审计委员会与监事会不是一种完全替代关系，二者各有长短，可以长期并存。(21)参见范英杰、马晓芳：《公司财务监督系统重构研究》，经济管理出版社2010年版，第67页；李建伟：《论我国上市公司监事会制度的完善——兼及独立董事与监事会的关系》，载《法学》2004年第2期。

(二)合作主义下的互补趋势

今天的公司法基本上是建立在“竞争主义”基础之上的，(22)参见蒋大兴：《走向“合作主义”的公司法公司法改革的另一种基础》，载《当代法学》2021年第6期。由此而展开的公司治理模式也具有“竞争”色彩。当前对于公司财务监督机制的探讨大都围绕“监事会”与“审计委员会”的存废之间，或主张取消监事会，以审计委员会代之，或是增强监事会的监督职权，认为二者只能择其一才能实现财务监督职能及降低监督成本的目标。然而探究公司最初成立的本意——以合作为基础的盈利，就会明白公司的发展是暗含合作倾向的，公司各方力量之间的关系是基于合作基础而建立的。尤其是在公司法自治倾向愈发明显的背景下，强制性规范减少，更多体现公司成立时的“合作性”及公司内部对于利益冲突的解决能力。因而，在走向“合作主义”公司法改革的趋势下，可以从协调合作的角度思考监事会与审计委员会在公司财务监督体系中的关系。从根本上讲，审计委员会与监事会的财务监督具有利益一致性，都是基于股东利益的委托，实现公司利益最大化。审计委员会的设立虽有弥补监事会财务监督职能滞后的初衷，但在实质上并非是为了取代监事会，二者在财务监督过程中各有侧重。因而，审计委员会与监事会能够通过功能上的互补，共筑公司财务监督的坚固防线。

第一，职能定位的互补。相较于监事会的组成人员，审计委员会由专家学者担任，在专业知识的加持下，能够与公司内部董事与管理层进行对抗，在财务监督方面更为敏锐，这些都是监事会进行财务监督时所不具备的。然而我国独立董事的设计定位为“全能型董事”，在这样的制度设计初衷之下，作为审计委员会组成成员的独立董事既要对公司的经营行为进行表决，又要对董事、高管的行为进行监督。在自我利益冲突面前依旧存在渎职、财务舞弊的可能和动机，财务监督功能可能面临失效。监事会作为依据分权制衡建立的独立监督机构，并不参与公司日常的经营决策活动，监督范围涵盖公司整体，而非仅针对内部管理层。因而在审计委员会财务监督作用失效的情形下，监事会依旧能承担起财务监督的重任，同时也对审计委员会进行相应的监督，防止监守自盗情形的发生。

第二，信息获取的互补。审计委员会的独立基于兼职性，其并不与公司发生直接的利益关系，只是通过董事会会议来实现监督职能。在这种情况下就决定其不可能时时关注公司情况，对于财务监督所需要的信息也依靠管理层提供的材料，并无足够的时间了解信息的真伪，因而容易处于被动的地位，难以察觉公司内部人隐蔽的掏空行为，导致财务监督功能的失效。监事会作为公司内部监督机构，虽然其财务监督信息也来源于公司管理层提供，但相较于审计委员会而言，作为内部监督机构能够拥有更多渠道了解公司的财务信息，及时了解股东会和董事会决议的执行情况，便于实施监控，达到及时监督的作用。此次《公司法(修订草案)》对监事会的信息获取渠道进行强化，监事会有权要求董事、高级管理人员提交财务监督所需的报告。这是监事会的优点，也恰恰是审计委员会履行监督职责时所不具备的最大缺陷，两者的结合可以弥补相互存在的不足。

第三、利益涵盖主体的互补。根据《上市公司治理准则》的要求，独立董事要代表广大的中小股东利益，监督大股东的隧道挖掘行为。这是独立董事制度设立的本意，审计委员会虽然是董事会下设的专门委员会，但成员组成的特殊性也要求其必须以维护中小股东的利益为使命。在实践中此种制度设计却具有逻辑上的缺陷，因为从选任机制上来看，组成审计委员会的独立董事的任命需要经过股东会的批准，这显然要得到多数股东甚至是大股东的同意才能得以实行。这一层面上，审计委员会在任职上就受到大股东的利益牵扯，无法完全代表中小股东的利益。监事会由股东监事和职工监事组成，在利益主体涵盖范围上比审计委员会要大，且伴随公司治理理念的变革，利益相关者的权益保护需要得到重视，例如银行债权人。利益相关者出于自身利益的维护进入董事会对公司的财务行为进行监督显然不具有可操作性，而监事会可以搭建平台，通过协商监督职能的发挥，容纳多方利益主体，满足他们对公司财务进行监督的需求。(23)参见陈苗苗：《监事会协商监督职能的进路构建》，载《河南财经政法大学学报》2022年第4期。

监事会与审计委员会制度都是借鉴移植域外经验并进行中国化改造的结果(24)参见赵大伟：《监事会监督方式变革论》，载《当代法学》2017年第2期。，但无论职能定位有何区别，都必须服务于公司治理的整体目标，通过财务监督满足各方利益需求，促使公司长久存续，财务监督目的具有一致性。监督目的的一致性是监事会与审计委员会合作互补的现实基础，审计委员会的财务监督具有事前监督、参与决策过程的监督特点，而监事会则具有较为显著的事后监督、非参与决策过程的特点，在合作主义公司法发展趋势之下，二者是一种既相互配合、相互协助又相互制约的新型关系。(25)参见曹宗平：《独立董事与监事会的缺失、矛盾及其整合》，载《经济学家》2004年第2期。

三、财务监督机制的再造

(一)回归《公司法》语境下的财务监督规制路径

“现代公司治理结构的语言是会计”，这不仅因为公司的各种利益纠纷几乎都离不开财务报表，也源于股东的知情权、利润分配权等一系列权利的运作也都围绕其展开，现代公司组织已经无法脱离内部控制与会计信息系统来加以构造。(26)参见刘燕：《从“会计法”到“法律与会计”的嬗变——我国会计法与会计法学三十年发展》，载《政治与法律》2010年第2期。据此而言，《公司法》理应成为财务监督规制的承担者。在《公司法》发展之初，确也扮演此种角色，公司法之中存有大量关于公司财务监督的强制性规范，例如出资管制、利润分配限制等。随后，《公司法》的历次修改使其自治色彩凸显，涉及财务监督的规定也由强制性规范转变为公司的自决事项，传统监督色彩淡去，不再被视为规制公司财务监督的主流路径，转而诉诸于《证券法》及《会计法》的替代性规制路径。

作为替代规制路径的《证券法》是对《公司法》财务监督机制力所不逮之处的补救，但在规制思路、方法与范围方面均与《公司法》有所区别。首先，在规制思路方面，传统公司法进行财务监督的一个重要目的就是为维护债权人的利益。这一传统的利益保护基调一直持续到19世纪，公司法的财务监督重心才转移至股东出资形成的公司资本之上。(27)参见刘燕：《公司财务的法律规制路径探寻》，北京大学出版社2021年版，第101页。与《公司法》的规范意旨不同，《证券法》在开篇就明确其保护主体是投资者，通过对公司财务的监督实现投资者权益保护的目的。(28)参见张钦昱：《证券法的权利观》，载《中国政法大学学报》2022年第2期。其次，在规制方法方面，《公司法》作为商事组织法，规制方法主要依赖于公司自行守法以及事先规定的程序性救济，而《证券法》以专门的监管目标和专业监管机构为基础，对公司财务进行事先、事后的全方位监督。(29)参见刘燕：《公司财务的法律规制路径探寻》，北京大学出版社2021年版，第133页。最后，在财务监督的规制范围方面，《公司法》中的财务监督规定侧重事前、即时的监督，以股东会会议、董事会会议为节点对公司财务进行监督，缺乏事后的、持续性的监督。作为替代规制路径的《证券法》则通过持续性的信息披露制度为投资者提供大量的信息，避免信息黑箱的产生。其对公司财务监督的规定虽然可以弥补《公司法》的缺陷，但也形成了财务监督的中空地带：《证券法》的财务监督规制适用于股份公司以及上市公司，造成在《公司法》规制式微的情形下有限责任公司的财务监督规制被忽视。

作为另一替代规制路径的《会计法》对公司的财务监督更多体现在具体规则设置方面。会计是一种通用的商业语言，以货币计量为手段来描述经济活动的过程与结果，为企业管理者以及企业内外的利害关系人提供有关企业经营状况和经营成果的信息。《会计法》及各类会计准则既具有技术标准的特质，又具有法律规范的特性，这也是我国财务监督中的一大特征。(30)参见刘燕：《公司财务的法律规制路径探寻》，北京大学出版社2021年版，第154页。通过《会计法》的替代性路径规制，我国对公司财务监督展现出“实质重于形式”的特性，这种游离于《公司法》规制路径之外的财务监督也存在固有的局限。首先，在我国《公司法》语境之下，会计对于公司的财务监督仍被视为一种技术规范，而非法律范畴，这就会产生在认定同一财务行为之时，法律中的财务监督与会计的财务监督之间出现不同认定结果的矛盾局面。例如在会计监督的视野下，是不存在“会计差错”这一说法的，这种偏差会随着信息的增加而逐渐消除。(31)参见托马斯·金：《会计简史》，周华、吴晶晶译，中国人民大学出版社2018年版，第2页。其次，会计监督作为一种以计量手段体现的监督方式，其监督需要通过一系列的财务报表来体现，财务报表的编制需要由专业人员进行判断，由于会计信息的不同使用人对信息内容的需求是不同的，针对不同的利益保护主体，其对会计信息的判断也是不同的，这之中就有可能存在滥用的情况。

在《证券法》和《会计法》的替代规制路径之下，前者注重事后的惩罚，强调各方责任主体在财务监督失败时法律责任的承担；后者注重事前规制，制定会计职业规则和审计业务的运作方式。无论是何种规制路径，均是以独立性为基础展开构造，而《公司法》现有的财务监督机制仅是实现机构的分立，非真正的独立，继而导致财务监督主动性的丧失。在回归《公司法》规制路径的语境下，公司财务监督机制的重构应从独立性着手，尊重《公司法》变革历程中的自治趋向，对监事会和审计委员会的监督职能定位进行厘正，重申股东的财务监督权。

(二)《公司法》自治倾向下财务监督机制的选择设立

“双重”财务监督模式设计的初衷，是为弥补监事会作为财务监督机构的缺漏，但在公司治理进入有效性提升的新阶段，财务监督力量的重构应当切实协调好监事会与审计委员会的关系，健全与“双重”监督模式相协调的关系型治理机制(32)参见李维安：《监督模式改革与治理的有效性》，载《南开管理评论》2013年第1期。，发挥监事会和审计委员会的多重监督及协作效应。《公司法》对有限责任公司和股份有限公司进行同样的内部治理结构安排，以分权制衡为依托设立股东会、董事会及监事会，并未区分不同类型、规模公司对治理结构的别样需求。自治是现代公司法无法阻挡的趋势之一，公司治理也可以变“填空式”为“选择式”。(33)参见季奎明：《中国式公司内部监督机制的重构》，载《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第4期。结合此次《公司法(修订草案)》对财务监督力量的改革回应，财务监督机制的设置可以采取选择设置模式，保证利益相关者利益的境况下，在公司法中仅规定财务监督机制设置的基本性原则，将具体的选择权交由公司自行决定。

对于有限责任公司，允许自主选择财务监督模式。《公司法》对有限责任公司和股份有限公司采取相同的治理机构设置模式，设置股东会、董事会及监事会，这种组织机构的设置与实践中有限责任公司的运行模式产生脱节，展示出公司治理结构“形式主义”的特点。(34)参见刘斌：《公司机构设置的组织法逻辑与改革路径》，载《法律适用》2021年第7期。我国《公司法》是为推动国有企业改革应运而生的，对有限责任公司的规定是以国有企业为镜像，按照中小型股份公司看待有限责任公司，从而忽视有限责任公司的自身特性。(35)参见徐强胜：《论我国有限责任公司的定位与改革》，载《法学杂志》2020年第10期。有限责任公司通常是基于血缘、亲缘等关系而设立，具有明显的情感性与地域性特征，小规模的有限责任公司占绝大多数。(36)参见魏良益：《成长型中小企业董事会特征研究》，载《经济体制改革》2015年第3期。囿于公司规模的限制，股东的所有权与经营权并未完全分离，几乎所有股东都在公司任职，公司的法定代表人与经营负责人基本上由作为股东的出资者代表一人兼任，所有权与经营权高度集中，公司内部争议大都可以通过股东会或者股东之间相互沟通的方式予以解决。故实践中有限责任公司的董事会要么是出于形式化要求而设置，要么仅设执行董事，由股东担任。(37)参见王金根：《有限责任公司治理研究——基于对泉州有限责任公司治理实践之实证分析》，载《泉州师范学院学报(社会科学)》2010年第3期。在这种公司治理现状之中，大多数有限责任公司形成所有者决策，所有者经营、所有者监督的局面。因而，《公司法(修订草案)》中允许有限责任公司选择设立审计委员会或者监事会行使财务监督职能是具有现实基础和意义的，同时与《民法典》第82条规定的监事会并非公司必设的监督机构的规定相协调，顺应我国有限责任公司的实践发展状况。

有限责任公司作为自我参与、自我监督型公司，其自我监督的特性在过去的公司法中未予体现，公司治理结构遵循股份有限公司规定业已僵化，允许自主选择设立财务监督机制恰恰可以填补这一疏漏。审计委员会由董事组成，只要具有股东身份，就可通过参与审计委员会对公司实现自我监督，改变过去股东只要不是董事就不可以直接管理监督公司的自我监督短板。此外，在设置审计委员会后依旧可以设置监事会，二者并不冲突，《公司法(修订草案)》也并未强制要求只能二择一的模式。在股东人数较多时，可以设置监事会，无法成为审计委员会成员的股东可以进入监事会，里外配合，制约大股东，解决没有或无法担任公司高管的股东权益保护问题。(38)参见徐强胜：《论我国有限责任公司的定位与改革》，载《法学杂志》2020年第10期。

针对股份有限公司，应当同时设立监事会和审计委员会，满足不同利益相关者的财务监督需求。相较于有限责任公司中小规模的定位，股份有限公司的规模一般较大，牵扯的利益主体远比有限责任公司宽泛。同时，在公司治理模式方面也与有限责任公司不同，由于公司规模较大，在治理结构方面一般都依托两权分离原则建立起股东所有权、董事会经营权、监事会监督权的分权制衡局面。财务监督职能主要由监事会行使，在董事会下设由过半数独立董事组成的审计委员会也只是对上市公司的特殊要求，未上市的股份公司中并不强制要求设置审计委员会，财务监督职能依旧由监事会承担。而《公司法(修订草案)》一改往日做法，规定所有股份有限公司均可根据公司章程在董事会中设置审计委员会来承担财务、会计监督职能，且审计委员会的成员有过半数非执行董事时，可以不设监事会。从法律条文的表述来看，即使在股份有限公司之中，审计委员会与监事会也并非是二者择一的对立关系，依旧可以同时设置审计委员会和监事会共同担负财务监督的职能。

根据《上市公司治理准则》的要求，审计委员会应由过半数的独立董事组成，同时召集人应当为具有专业财会背景的独立董事，然而《公司法(修订草案)》中仅要求审计委员会由过半数的非执行董事组成，成员不得为公司经理或者财务负责人。这样的成员任职条件设置延续过往独立董事“不独立”的缺陷，加之非执行董事不等同于独立董事，且二者代表的利益群体并不一致，使得中小股东的财务监督需求难以落实。独立董事的职责之一就是保护公司中小股东的利益，而非执行董事代表的股东利益范围并不明确，结合股份有限公司的发展实践来看，即使是非执行董事，其董事资格的任命权也被大股东把控，并不代表广大中小股东的利益。此外，即便审计委员会中有独立董事代表中小股东利益对公司进行财务监督，但是在股份有限公司这艘巨轮中，其涵盖的利益主体范围依旧过小，尤其是在当前强调公司社会责任的承担、利益相关者权益保护的大背景之下，审计委员会的产生及组成形式就决定其不可能维护多数人的财务监督利益。监事会作为公司内部监督机制的最高层次，可以充当利益相关者权益维护的角色。我国监事会制度在产生之初就不仅仅是股东单方的利益代表，对于职工权益的维护就暗含其中。随着对公司治理研究水平的不断深入，治理理念也由过去的以内部机构“相互制衡”发展到当代的以“协调共生”为重要内容，(39)参见陈苗苗：《监事会协商监督职能的进路构建》，载《河南财经政法大学学报》2022年第4期。更多的主体相关者被纳入公司发展之中，成为公司经营成败的利害关系者。利益相关者权益的实现仰赖于公司的运营状况，因而具有监督公司财务的内生动力。但囿于利益相关者的主体范围较大，无法通过参与公司董事会等方式实现监督诉求，仅仅依靠审计委员会的财务监督难以保证财报的独立性及公平性。因此，在股份有限公司之中，应当保留监事会，使利益相关者代表通过参与监事会了解公司的财务经营情况，满足财务监督需求。

(三)监事会与审计委员会的定位厘正

作为公司内部的财务监督力量，监事会与审计委员会的财务监督职能有所重合，二者并非非此即彼的对立面，而是财务监督不同层次的互补关系。监事会与董事会同为股东会选举产生，处于平行的地位，是监督者与被监督者的关系；审计委员会是在董事会之下设置的专门委员会，与监事会分属于不同的治理结构层次。除此以外，即使同为财务监督职能的承担者，二者侧重的方面也有所不同，审计委员会因为参与决策过程侧重合理性监督，监事会则比较擅长对董事和经理的行为进行合法性监督。(40)参见李建伟：《论我国上市公司监事会制度的完善——兼及独立董事与监事会的关系》，载《法学》2004年第2期。

作为董事会下设的审计委员会，其设置初衷是为避免内部人控制，监督公司高级管理人员的行为，是缓解企业契约关系中多层委托代理问题的一项重要制度安排。其在财务监督方面侧重于合理性监督主要体现在职能定位及参与决策两个方面：第一，从审计委员会的职能定位来看，实行的是合理性监督。根据《上市公司治理准则》的规定，审计委员会享有对内、对外两个方面的财务监督权。对内，要与内部审计部门保持互动，监控财务报告体系和内部控制系统；对外，有权聘请外部审计师，保证外部审计的独立性，避免经理层与外部审计串通舞弊，防止违规现象发生。在这样的职能定位下，审计委员会需要对相关的财务报告的真实性有充分的了解和审阅，才能与内外部的审计部门保持良好的互动，保证财务体系控制质量。第二，审计委员会参与公司决策。审计委员会是董事会的下设专业委员会，属于董事会的内设机构，且其过半数成员由独立董事组成，这就决定审计委员会除了要进行财务监督之外，在公司内部事务决策方面也要进行参与，将监督与管理权限集于一身。这样的职能设计决定在进行专业的财务监督时，审计委员会相较监事会而言能够得知决策依据，且同时还要对做出的决策承担相应的法律责任。这就使得审计委员会在财务监督时更加偏向合理性监督，从而减少违反合理性监督义务时的责任承担空间。

反观我国监事会制度，作为一种管理机构外的监督，其主要针对的是违法违规行为的监督，由于其不参与管理，其监督手段都是事后的，侧重点在于纠正错误，而不是预防风险。(41)参见王谨：《公司治理下的董事会职权体系完善研究》，载《法学杂志》2022年第2期。一则，从监督方式上看，监事会的监督是一种事后监督，只有在董事、高级管理人员的行为违反法律、行政法规、公司章程及股东会会议时才享有监督权限，提出罢免、纠正建议。所以，此种监督无疑属于合法性监督。(42)参见刘斌：《公司治理中监督力量的再造与展开》，载《国家检察官学院学报》2022年第2期。二则，从监督内容上看，监事会虽要对董事、高级管理人员的公司职务行为进行监督，但由于监事并不参与公司内部的决策过程，因而无法得知决策所依据的专业标准。即使在列席董事会会议的情形下，专业性的匮乏依旧无法对决议的合理性作出适当判断，只能就程序的合法性发表意见。

(四)重申股东的财务监督权

依据两权分离建立起的现代公司治理架构，将财务监督权赋予监事会或者审计委员会行使，但是监督权的移交并不意味作为剩余财产所有者的股东被排除在监督机制之外。尤其是对中小股东而言，在大股东的把控下，公司内部的财务监督机制仅代表大股东利益，中小股东的财务监督权利被忽视，并增大公司陷入财务困境的概率。(43)参见张照南、王裕、姜越群：《监督还是干扰：中小股东积极主义与企业财务风险》，载《财务研究》2020年第2期。股东的财务监督权被内含于查阅权之中，忽视股东为维护自身权益的“监督纠正权”。(44)朱大明：《论股东会计账簿查阅权的监督功能——以查阅权的共益性为中心》，载《北方法学》2021年第1期。《公司法》第33条和第97条对股东的查阅权仅做原则性的规定，一方面未明确股东查阅权的监督本质，仅作为股东知情权的体现；另一方面查阅权的行使边界不明，无论是有限责任公司抑或是股份有限公司股东，均未明确指明查阅的范围是否涵盖原始会计凭证等内容(45)参见范伟红：《司法会计视角下股东财务知情权制度的反思与重构》，载《东岳论丛》2012年第6期。，继而导致股东查阅权在司法实践中处于混沌状态。因此，无论是以监事会为中心构建公司内部财务监督体制，还是通过审计委员会来实现内部财务权利制衡，都不能忽视股东在财务监督中的作用，股东的财务监督权始终是公司财务监督体系的重要组成部分。(46)参见钟明霞：《论股东的监督作用及其完善》，载《政治与法律》2003年第3期。

股东通过委托代理的方式将经营权下放给董事会、监督权赋予监事会或者审计委员会，由于股东是公司最为直接的利害关系者，股东依旧有权通过自身的监督减少管理层的机会主义及控股股东的财务侵占行为。股东通过财务监督权的行使积极参与公司治理，契合股东积极主义发展理念的同时也能有效降低多层级监督模式下的代理成本问题。监事会的财务监督更多体现在事后，对董事会及管理层的财务报告进行书面审核，审计委员会则侧重对管理层财务行为的监督，二者的财务监督涵盖范围并不完全。而股东的财务监督具有广泛性，可以囊括事前、事后、合法性、合理性各个方面，对公司整体财务行为进行监督。股东的财务监督权主要通过财务报告查阅权来体现，行使时不仅只代表个人利益，蕴含着公司整体利益的保护，具有共益权的属性。因此，在《公司法》修订的背景之下，应当对股东查阅权进行制度价值的重新定位，以共益性为基础突出财务监督本质，进而鼓励股东积极行使财务监督权。

现行《公司法》仅笼统的规定股东对于公司的财务报告享有查阅权，但在实践中的争议是查阅财务报告的范围不明晰，即是否包含公司会计凭证。对此，司法判决中出现了两种倾向：一种持支持态度(47)参见汪宏卫诉安徽大蔚置业公司股东知情权纠纷案，安徽省高级人民法院(2019)皖民终291号民事判决书；上海兴盛实业发展(集团)有限公司与张静静股东知情权纠纷上诉案，上海市第一中级人民法院(2020)沪01民终3559号民事判决书。，认为股东的财务报告查阅权是股东行使管理权、分红权等权利的基础性权利。根据《会计法》的规定，公司的会计账簿和财务报告要以经过审核的会计凭证为基础编制，会计凭证包括原始凭证和记账凭证。因而应当认定会计原始凭证和记账凭证为查阅权的组成部分，股东有权查阅。另一种则持反对态度，(48)参见李某华诉陶然公司股东知情权案，北京市第二中级人民法院(2019)京02民终14806号民事判决书；吴某诉灰石公司股东知情权案，北京第二中级人民法院(2019)京02民终15365号民事判决书。认为会计账簿和财务报告虽是依据会计凭证等原始材料制作而成，但二者之间存在着本质区别，会计凭证作为公司经营活动的真实反映，具有一定的秘密性，不同于股东会、董事会会议决议等文件，会涉及一定的商业秘密。通常情况下，查询会计账簿和财务报告即能够满足股东要求了解公司财务信息的目的，此时再要求查阅原始会计凭证往往不具备查阅必要性。如果盲目做扩张性解释，将查阅范围扩大至会计凭证，可能会损害公司的整体利益和其他股东利益。(49)参见王业可、朱义龙：《审计视角的会计账簿查阅权问题研究——基于王某诉某汽车泵制造有限公司案例》，载《中国注册会计师》2017年第8期。

之所以会产生截然不同的两种司法判决倾向，均是出于利益平衡角度的考量。股东查阅权是基于股东身份而产生的天然权利，其立法目的在于保护股东特别是中小股东的利益，但如果查阅权的行使范围超出立法所保护的正当范围边界，则会损害公司的正当利益。会计账簿和财务报告是公司财务状况的重要体现，也是股东了解公司经营情况的重要资料，其形成依据主要是会计凭证，故允许股东对原始会计凭证进行查阅具有会计意义上的合理性与现实的必要性。因为相较于会计账簿和财务报告，原始会计凭证的造假难度大，通过对会计凭证的查阅和验证，可以还原会计账簿和财务报告的真实面貌，防止被造假的财务信息所蒙蔽，保障股东查阅权的行使效果。(50)参见孙箫：《股东查阅权的范围及拓展》，载《河北法学》2010年第8期。此外，在信用机制不完善的市场环境下，公司的财务造假行为较为常见，中小股东由于不参与公司的实际经营管理，无法及时得知公司的财务信息。通过会计凭证的查阅可以保证中小股东全面了解公司财务状况，防止大股东的隧道挖掘问题。

《公司法(修订草案)》对股东查阅权的包含范围做出适时回应，第51条和第113条规定查阅范围可以涉及公司的会计凭证，但对股份有限公司做出限制性的前提规定，采取与有限责任公司股东查阅权相区分的做法，要求具有符合持股比例及持股时间的股东在“有理由怀疑违反法律、法规及公司章程”的情形下才能请求查阅。相较于有限责任公司“正当性目的”的要求限制，“有合理理由怀疑”的限定存在诸多问题，例如“合理理由”的判定应由哪方主体认定、怀疑的判断标准界定等，均不利于股份有限公司股东财务监督权的行使及财务监督体系的完善。在《公司法》的后续完善中，可以考虑将有限责任公司与股份有限公司的股东查阅权标准相统一，除限定股东资格要求外，采用“正当性目的”为判断标准，与《公司法司法解释四》及司法实践做法相协调，加强股东对公司会计信息的监督。(51)参见朱大明：《论股东会计账簿查阅权的监督功能——以查阅权的共益性为中心》，载《北方法学》2021年第1期。

结 语

面对公司财务监督机制的累牍、孱弱，《公司法(修订草案)》进行适时回应，一方面允许公司自主选择适用审计委员会的单层财务监督模式，另一方面从信息沟通渠道搭建入手，增强监事会的独立力量，为不同规模公司提供适宜的财务监督模式。中国公司法的完善应当从中国的实践基础出发进行再思辨，在合作主义公司法的发展趋势下，围绕监事会与审计委员会的财务监督制度的探讨需从单一设置的不足转向互补共存，对股东的财务监督权予以重视，纳入财务监督体系之中。回归《公司法》语境下财务监督路径的构建，从独立性角度入手再造财务监督机制，将《证券法》的事后监督与《会计法》的事前规制统筹协调，实现公司财务监督机制的联动性。