当前社会应急救援力量发展短板与高质量发展对策建议

文｜苗 青 浙江大学公共管理学院教授 博士生导师

林 景 浙江大学民生保障与公共治理研究中心助理研究员

叶建青 浙江省防灾减灾救灾协会秘书长

谌 娟 河南科技大学教授 浙江大学公共管理学院访问学者

今年土耳其南部地区的强震已致超3.3万人遇难。多支中国救援队伍第一时间奔赴震灾现场，解救幸存者20余人，赢得国际社会广泛赞誉。“邻居出了问题，不能光想着扎好自家篱笆，而应该去帮一把。”习近平主席曾以生动比喻阐释了全球共建共享安全观。我国也是灾害多发的国家，夯实社会应急救援体系关乎国家安全和人民福祉。当前，我国社会应急力量正面临队伍接续力、技术承载力和工作协调力不足的三大短板。

一、当前我国社会应急救援力量发展现状与存在短板

频发的自然灾害与公共突发事件，既考验着政府应急管理能力，也呼唤着社会应急救援力量的协同参与。整体来看，我国民间救援力量的发展相对滞后，与西方国家近百年的培育历史相比，我国民间救援队起步较晚，直到2008年汶川地震发生，才从各类松散的志愿者组织中组建起来，距今不过10余年时间。总体上看，我国民间救援力量发展势头好，拼劲足，但与西方较成熟国家相比仍有差距，尤其体现在救援能力和治理体系上，存在明显短板。

（一）群众基础薄弱，新生代“接续力”不足

一是社会应急救援力量规模小，覆盖面低。据2022年美国消防协会（NFPA）对美国非官方救援力量的调查，全美约有120万人以全职或兼职身份参与社会应急救援工作，平均每万人中有4人。而根据公开资料，目前我国民间应急救援队的数量在420支左右，且大多为人数不足50人的“迷你”队伍，队员总数不到6万人（不包括临时志愿者），平均每万人中不到0.4人。这对于我国这样一个幅员辽阔、灾害频发的国家是远远不够的。

二是社会应急救援力量流动性大、年龄断层明显。以本次在土耳其地震搜救中立下赫赫战功的某救援队为例，公开资料显示，该救援队170名成员中，25岁以下的队员仅有6人，占比5%，而45岁以上的成员则占到80%。这一问题较为普遍，国内其他知名队伍如临沂某救援队、富阳某救援队等，皆遇到类似新生代瓶颈。浙江省防灾减灾协会反映，年轻人通常迫于生计，没有闲暇时间和精力放在救援队上。一些年轻人可能一开始凭着一腔热血加入，但随着兴趣变淡以及救援的辛苦，会逐渐退出。据业内人士分析，救援队人员保留率仅为5%左右，年轻人越来越少，年长队员在身体机能上日益吃紧。

（二）专业训练不过关，先进设备承载力不足

一是社会应急救援力量缺少系统化、专业化训练。救援队员必须具有专业的救援技术和救援设备，才能有效地保障自身和被救人员的安全。通常一名合格的应急救援队员应至少具备3本证书，即急救资格证、业余无线电操作证和应急救援员证。需要执行特殊救援任务的，例如水域救援，还应熟练潜水等相关技能。目前，应急救援员培训的市场价格在3千元至1万元左右；救援手台的报价则在1万元至数万元不等。一套单人潜水设备的要价通常在2万元上下，相应的学费达到2万多元。船舶驾驶证一般则3万元起步。由于社会应急救援力量的公益性质，救援行动中的一切花费都要由队员自行承担。业内人士保守估计有85%以上的学员因为学费高昂而止步。这导致缺乏专业训练是目前我国民间救援队的常态，不仅为频繁的救援队员伤亡现象埋下伏笔（如2022年某救援队3名队员溺亡），还使得救援任务的成效大打折扣。

二是社会救援设备投入大，更新换代滞后。一支10人左右的专业救援队，需要配备车辆、无人机、对讲机、缆绳、安全盔等设备，耗资一般在150万元—200万元。除少数有企业家支持背景的组织外，更多社会应急救援力量根本无力负担，甚至因此濒临解散。一支中等规模的救援队，常规装备折旧一年要30万元—50万元，而如果有救援任务，开支则更为惊人。浙南某救援队在临海抗击“利奇马”台风导致的水灾救援中，前后出动1100余人次，累计花费近15万元。当前政府部门援助的财物在救援队巨大的开支面前显得杯水车薪，据浙南某救援队反映，政府支持只能覆盖成本的10%左右。

（三）缺乏统筹机制，社会协调力不足

一是政社合作缺少持续深化合作机制，风险护栏尚未建立。目前，我国尚无关于社会组织与政府合作机制的规范性文件，亦无社会应急力量承接政府职能外包的相关法规。现有民防政策规定较为粗放，落地困难，民政部门、应急管理部门对社会应急救援力量存在多头管理、九龙治水的现象。另外，在目前的制度环境下，某些高风险救援任务如果出现人员伤亡，政府难以界定责任，需要承担较大的政治风险和经济风险，因此政府虽然有职能转移的需求，却不敢轻易指派任务给社会应急救援力量。这导致二者之间的合作长时间处于“应激反应”状态，每每有突发事件、官方人手紧缺，双方才开始“应急式”的临时合作，而缺少常态化、制度化的对话机 制。

二是民间救援尚未形成合力，治理无序时有发生。由于社会应急救援力量良莠不齐，各自为战，灾害发生时会出现大量救援队同时涌入灾区导致道路拥堵、资源浪费，甚至与受灾群众抢夺生存物资的现象。一些民间救援队在灾区无序、盲目的行动，导致救援人员被困甚至伤亡，反而给救援行动增加压力，引发社会舆论对救援队“浪费医疗资源”的质疑。社会应急救援力量与政府统一步调意识弱，与同行协同作战意识差，一定程度制约了救援效能。

二、高质量打造社会应急救援力量的对策建议

（一）完善社会应急救援力量与政府应急管理部门之间的协调机制

一是要加快组织建设，成立应急救援协调小组。第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院包括关于设立应急管理部在内的机构改革方案，旨在防范化解重特大安全风险，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾、减灾、救灾能力。宜在此基础上，由相关部门牵头，成立应急救援协调小组，加强民政部门、应急管理部门与社会应急救援力量的协作，通过与消防、人防等部门进行有目的性、有针对性的演练，增强彼此间的合作意识，提升应急救援的效率。

二是要建立社会应急救援公共信息平台，加快社会应急救援力量数据库建设。数据库应尽可能收录社会应急救援力量的组织数量、位置分布、技能和资源储备等基础信息。各级政府部门可通过该平台，实时向社会发布事故发生地所需的救援人员数量、紧缺物资和需要携带的救援设备等信息。而社会应急救援力量也可通过平台向政府部门传递现场最新情况以及所需的政策支持和协调措施，从而实现二者信息的高效交互，快速完成救援需求和救援资源的有效对接。

当前，我国社会应急力量正面临队伍接续力、技术承载力和工作协调力不足的三大短板。

（二）畅通社会应急救援力量的人财物多层次保障机制

一是要拓宽收入渠道，健全经费保障机制。在积极运用税收杠杆，鼓励单位、个人对社会应急救援力量进行捐赠行为的同时，要允许社会应急救援组织开展专业技能培训课程、承接政府公共项目、参加公益创业创投等自我“造血”的方式缓解生存压力，为队伍持续发展提供资金支持。同时，要及时建立社会应急救援专项扶持基金，专库专用，以政府购买公共服务的方式，补贴社会应急救援力量公益救援产生的资金缺口。另外，鉴于救援行为的高风险性，保险公司对因救援行为引发的伤亡一般不予理赔。因此还要与相关金融机构协商，通过设立专门的险种，为实施公益救援的志愿者们解决后顾之忧，避免英雄“既流血又流泪”的悲剧发生。

二是要将社会应急救援力量纳入应急管理部门统一培训体系，探索与专业队伍共训共练机制。鉴于社会应急救援力量培训欠缺、专业性不强的普遍现状，要组织相关部门制定、编写相应的培训标准和培训内容，规范训练程序，积极推进应急装备所有权和使用权分离的工作机制，完善政府购买、集中管理、共享共用的新型模式，做到培训日常化（制定培训计划，更新救援器材，定期举行训练，提供训练场所，记录培训日志）、专业化（因地制宜、因灾制宜、分工协作、设备先进）、制度化（建立完善的出勤制度，构建高效的沟通机制，明确救援队工作章程，完善救援队内部治理）。

（三）构建系统性社会应急救援力量的监督和评价机制

一是出台并完善社会应急救援力量治理的相关法律法规和制度安排，制定社会应急救援力量的行为规范。要严厉整治部分救援队利用灾情蹭热度、博眼球，通过消费灾情、炒作灾情牟取不当利益等行为。通过完善“通行码”等现场管理制度，避免社会应急救援力量“一拥而下、一哄而上”挤占公共资源，和受灾民众争抢生存物资的乱象发生。对不服从公共部门指挥、擅自行动盲目救援、打卡拍照作秀、散布未经证实信息的救援队进行通报批评并纳入诚信档案，造成严重后果的还要依法追究责任。

二是构建针对社会应急救援力量的绩效评估体系。要对接受社会捐赠、政府资金支持的救援队进行资金投入与成效产出进行评估。目前，我国对社会应急救援力量资金使用状况和服务质量的评估系统尚未成型，对社会应急救援力量组织廉洁、服务能力等维度的评估，很大程度上取决于主管部门的主观感受，既不合理，又不高效，还容易在救援队之间造成“劣币驱逐良币”的现象。要尽快制定社会应急救援力量绩效评价制度，以人员规模、活动频率、诚信体系、专业持证率、社会影响力、内部治理规范程度等内容为基础进行考核，配套以适当的奖惩机制，推动社会应急救援工作合规化、标准化，更好地弘扬社会应急救援精神，促进我国社会应急救援事业又好又快发展。