乡村建设辅导制度的政策实践与实施路径

赵海楠 肖 瑶 高文永

（农业农村部管理干部学院 北京 邮编：102208）

一、引言

党的二十大提出了“农村基本具备现代生活条件”的目标。从土地革命、乡村改造到新农村建设再到实施乡村振兴战略、扎实推进乡村建设，党的二十大报告又进一步提出宜居宜业和美乡村建设，彰显了我们党一以贯之重视乡村建设，不断实现农民对美好生活的向往。乡村建设面临的现实问题是城乡要素配置不均衡，人、财、地等要素严重流失。在实践中，地方往往通过引入第三方来提供规划、产业等方面技术指导和咨询服务，农民参与不够、规划不接地气等原因，导致干部干、农民看，甚至造成资源浪费。在诸多制约因素面前，如何确保建设成果长效惠民是宜居宜业和美乡村建设的必答题，找到突破口显得尤为重要。2023 年农业农村部一号文件将“推动建立乡村建设辅导制度”作为统筹推进乡村建设的一项重要抓手纳入2023 年工作部署。

乡村建设辅导制度作为农民参与乡村建设的人才保障措施，是乡村建设推进机制的重要组成部分。乡村建设辅导制度是以政府为主导，有效整合各领域专业人员进村开展陪伴式规划、建设、运营、管护等。各类乡村建设辅导员好比政府与农民之间的桥梁纽带，通过深入调研座谈，掌握村情民意，对项目规划设计、建造施工、质量管理、运营管护等提供专业意见和决策参考，既辅助“村两委”把准方向，避免走弯路，提升决策能力，又辅导农民转变观念，提高建设本领，激发参与热情，从而有效提升乡村建设质效。当前，已有很多地方围绕辅导人才下乡进行了大量实践探索，并形成具有借鉴价值的经验，如选配乡村规划师，招募文化产业特派员，开展“万名干部人才下乡村”行动，校地合作联建乡村振兴工作站，等等，与建立乡村建设辅导制度的初衷不谋而合，因此对国内相对成熟的模式进行梳理和研究，有助于为建立科学普适的乡村建设辅导制度提供参考。

二、乡村建设辅导制度的研究动态

（一）政策演进

辅导制度，即由党和政府主导的、有组织有计划地通过外力促进农村发展和建设的工作制度，它本身并不是一个新鲜事物，作为一项中国政治制度特色下的农村工作制度，历经了长久的制度创新实践[1]。

驻村工作队的派驻方式、规模、功能等根据不同时期的历史任务也不尽相同。1926 年11 月中旬，时任中共中央农民运动委员会书记的毛泽东，主持制定了《目前农运计划》，提出为适应农民运动迅速发展培养农运干部。在土地改革期间，土改工作队成为全国各地乡村土地改革实践的领导者和指引者，尤其是在《中国土地法大纲》颁布之后，几乎各地的土改运动都是在工作队的牵引下完成。改革开放后，工作队衍生出“乡镇驻村”的模式。伴随改革开放的深入，先后派出社教工作队、党建工作队、“三个代表”工作队、综合治理工作队、依法治村工作队、新农村建设工作队等。总体来看，改革开放后的驻村工作队内涵逐渐丰富，在维护农村社会的稳定的同时，也开始关注农村经济社会发展和社会治理等[2]。2002 年4 月，时任福建省省长的习近平同志到福建南平考察调研时充分肯定了干部派驻工作成效，并将福建省南平市下派机关干部到农村基层任职的成功做法总结为“南平经验”。2013 年1 月，国务院印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确各省（区、市）要普遍建立驻村工作队制度，向贫困村派驻工作队，确保贫困户有相对应的帮扶责任人。2014 年，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，将干部驻村帮扶纳入扶贫开发的工作机制之一。2015年，中共中央组织部、中央农村工作领导小组与国务院扶贫开发领导小组联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任“第一书记”工作的通知》，通过“局外人”整治相对涣散的村委组织，开展脱贫攻坚工作。2017 年，中办、国办印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，对选派和管理进行了规范。2018 年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，强调要建立选派第一书记工作长效机制。2019 年中央一号文件中提出把乡村人才纳入各级人才培养计划予以重点支持，引导各类人才投身乡村振兴。2020 年中央一号文件中明确推动人才下乡。2021 年，中办、国办印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》强调，建立各类人才定期服务乡村制度。2022 年，中办、国办印发的《乡村建设行动实施方案》中指出统筹推进城乡基础设施建设管护人才互通共享。

（二）理论研究

国内类似乡村建设辅导的理论研究大多基于地方的实践探索，主要论述地方做法成效、原因分析和对策建议。从辅导类型来看，乡村规划师是当前较多理论与实践相结合的研究成果，张佳以成都市乡村规划师制度为例，分析其运行管理、实施效果，认为乡村规划师是熟悉上位政策要求、掌握乡村规划技术的规划人员[3]，孙众志总结了陕西省“六个一”工作模式推动设计下乡工作，解决农村人居环境突出问题[4]，董莉莉等以重庆交通大学设计下乡服务团队为例，梳理了政校地企行服务模式等四条经验做法[5]，陈芳等结合湖南城建职业技术学院“设计下乡”经验，进一步梳理了设计下乡的现实需求[6]，曾献君等通过研究福建省屏南县龙潭村“党委政府+艺术家+农民+古村+互联网”的发展模式，解析“设计下乡”引导下的乡村振兴模式及规划策略[7]。从人才队伍建设面临的现实困境来看，孙静等认为农业职业经理人人才队伍建设面临资金投入不足、权责分配不明、评估考核粗糙等问题[8]，马晶晶指出农村社会工作人才队伍是乡村治理人才的重要组成部分，但目前农村社会工作人才队伍建设存在社会认同度低、缺乏专业人才、缺乏科学的保障制度及专业机构发展滞后等问题[9]，徐进等基于西南地区几个村庄引进乡村CEO 的案例，发现乡村CEO 遭遇乡土社会的平均主义和人情逻辑的困境[10]，唐丽霞认为对于不同的人才需求可以采取不同的方式去解决，对于专业型技术人才，可以通过培养本土青年人才的方式解决，也可以招聘职业经理人，并且将长期培育和短期灵活招聘相结合[11]。

（三）综合评述

由于国家层面尚未出台相应的政策文件，乡村建设辅导制度建设尚未系统、全面地展开研究，已有的研究或实践大多数还是局部的、非正式的，缺乏综合性和系统性的成果，多以各地实践经验为主，而理论化研究不足。二是研究对象多集中在经济发达地区，难以支撑中西部地区发展需要。从实践经验来看，确保制度长久执行和长效管用是关键，制度制定的主体是谁？辅导人员有哪些？如何开展辅导？辅导内容包括哪些内容？监督考核管理规范是什么？有哪些保障措施？这些问题是各地实践中的关注点，也是制度建设须厘清的关键点。鉴于此，本文通过梳理乡村建设辅导有关政策文件和地方实践经验，对实施现状和当前困境进行分析，并提出对策建议，以期为研究建立乡村建设辅导制度提供参考。

三、乡村建设辅导制度的实践做法

自党的十九大部署实施乡村振兴战略以来，中央出台一系列政策文件，动员大规模人才下乡行动，解决乡村建设人才缺乏问题。一是“三支一扶”计划。2006 年，人事部联合有关部门组织实施“三支一扶”计划，自2006 年实施以来，已累计选派46.9 万名高校毕业生到基层就业和服务，2022 年招募数量同比增加2000 名①数据来源：人力资源社会保障部，http://www.china.com.cn/zhibo/content_78334765.htm。，规模有所扩大，进一步为乡村建设补充了宝贵的人才。二是“设计下乡”行动。2018 年，住房和城乡建设部印发《关于开展引导和支持设计下乡工作的通知》（建村〔2018〕88 号），引导和支持规划、建筑、景观等领域设计人员投身乡村建设，先后发布两批设计下乡可复制经验清单，已有24个省（区、市）积极响应号召，探索建立起驻镇/驻村规划师、陪伴式规划师等制度，并初步形成具有借鉴价值的经验。三是“万企帮万村”“万企兴万村”活动。自2015 年以来，全国工商联先后开展“万企帮万村”“万企兴万村”活动，截至2020 年，已有12.3 万家民营企业精准帮扶13.72 万个村②数据来源：全国工商联，http://www.acfic.org.cn/fgzs/fgdt/202102/t20210210_63223.html。，在2 月25 日全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记对“万企帮万村”行动给予充分肯定。四是“百校联百县兴千村”行动。2023 年，国家乡村振兴局印发《“百校联百县兴千村”行动实施方案》，指导清华大学等104 所高校与河北雄安新区容城县等130 个县（市、区、旗）结对开展“百校联百县兴千村”行动等。

这些行动取得了积极成效，集中表现在三个方面。一是技术、人才、项目、产业等资源聚集，乡村发展活力进一步激活。譬如，浙江省杭州市青山村CEO 进驻后短短几年引进各类业态经营主体近30 家，为村民提供就业岗位近300 个，带动回乡创业青年50 多人。又如，江苏省实施的乡村旅游驻村辅导员行动计划，在南京市九华村成功打造滑翔伞飞行营地，盘活500 多亩闲置土地资源，为村民提供10 余个工作岗位。二是农民参与度有所提高，乡村发展内生动力进一步增强。各类人员驻村提供陪伴式服务，与村干部、村民、施工人员等不同角色互动交流，了解农民所盼，借助专业优势把农民意愿落到实处，既可以帮助群众调解邻里纠纷，解决发展困难，谋划特色产业，提供技术帮扶，又可以加强相关知识普及、指导，用听得懂的“农言农语”加强政策宣传，进一步提升农民参与能力和积极性，有效解决了“政府规划群众不满意，群众规划不可行”的问题。三是生态宜居、环境宜业、生活和美，乡村建设成果进一步深化。如西安建筑科技大学驻村团队帮助村民将混杂的废弃建材进行重新分类，用于围护构件、村庄景观营造，实现建筑垃圾资源化和建设材料乡土化，助力农村人居环境整治；贵州建立传统村落工作室首席专家负责制，首席专家通过参与示范策划、规划设计和建设指导等具体工作，助力传统村落保护和乡村特色风貌塑造。

各地对于专业领域人才的需求比较迫切，在全国层面的动员行动之外，也自发进行了大量探索，尽管岗位设置的名称不尽相同，但与建立乡村建设辅导制度的初衷不谋而合。譬如，福建省宁德市探索建立乡村振兴指导员制度，跨地区选派一批既有浓厚乡土情怀又有丰富工作经验的专家学者、电商主播、返乡能人等投身乡村，在其他地方类似的岗位还有乡村振兴顾问、乡村振兴（村级）协理员、农村工作指导员、乡村振兴辅导员、文化辅导员等。

从辅导内容来看，聚焦规划、基础设施、农房质量安全、人居环境等夯基环节，不少地方有乡村规划师、责任规划师、联村规划联络员、村级宅基地协管员等进行辅导。北京（2017）实施了乡村责任规划师制度，规划师主要负责编制规划，四川成都乡村规划师制度的实践过程与其类似，但其在成果方面，还自发组织基层党支部共建活动，主动解决基层矛盾，提升村庄规划的公众参与程度[12]。聚焦产业发展、乡村运营等发展环节，主要东部地区推行农村职业经理人（又称乡村CEO）、乡村振兴首席专家、文旅辅导员等机制，主要分布在东部地区，部分中西部地区也有探索。浙江杭州余杭自2019 年起就向全国公开招募农村职业经理人，负责村庄经营，至今已覆盖服务20 多个乡村。江苏省文旅厅自2021 年推出“乡村旅游驻村辅导员行动计划”，驻村辅导员从乡村旅游发展规划、政策法规咨询、运营管理咨询等方面提供专业技术指导，以缓解基层乡村旅游专业力量紧缺问题[13]。聚焦乡村文化、乡村治理等铸魂环节，山东寿光2017 年启动“千名传统文化辅导员培训计划”，每村选聘1—2名辅导员，辅导员们自编《孝德教育读本》等学习资料，开设传统文化大学堂，每周组织学习活动等[14]。可以看出，辅导内容覆盖村庄规划、设施建设、乡村运营、产业发展、文化建设、乡村治理等关键环节，除了从专业角度提供技术指导、决策参考外，还包括项目实施验收把关、做好农民宣教工作。

从招募方式来看，主要包括招聘、派驻、购买服务、志愿服务四种形式。专职聘任和派驻的辅导人才，聘期一般是2—3 年，实现定点服务乡村。如陕西西安驻镇（街道）设计师服务期为2 年；浙江杭州首批“艺术村长”的聘期为3 年。需要长期驻扎的岗位聘用期限为5 年，如四川成都社会招聘的乡村规划师，而选派挂职、机构志愿者、个人志愿者乡村规划师则为2 年。派驻形式又分为兼职和全职、长期和短期派驻服务。如宁夏石嘴山文化辅导员在做好本职工作的基础上，结合自身专业特长，以包片定点形式开展文化辅导工作；云南省委组织部开展的万名干部回乡参与家乡建设，西安市委市政府出台的万名干部人才下乡村行动，让机关干部、退休干部、新任职干部到农村基层一线，出谋划策，动员亲属带头等。按照工作成效来看，全职辅导员最符合实际需求，也便于部门统筹管理，兼职人员无法全力兼顾各项事务，绝大多数时间因忙于本职工作而长期请假。以购买服务开展辅导的形式常见于乡村规划和乡村运营。如福建漳州自然资源局通过政府购买服务成立市级村庄规划专家服务团队；广州乡村规划师聘用以“购买服务”形式为主，双方自由选择，并自行商定具体服务方式、薪资报酬等内容。志愿服务包括社会和个人志愿者、高校学生利用寒暑假社会实践返乡参与建设。如中国风景园林学会组织“送设计下乡”科技志愿服务队，累计服务600 天；甘肃省住房城乡建设厅与甘肃勘察设计协会联合举办设计下乡活动，组织8 家省内优秀设计企业的规划、建筑、园林景观、市政设计师进行设计帮扶。

从资金保障来看，一般来源于财政专项、社会资金投入。聘任制人员的费用一般由市、区（县）级财政资金支持，一些地方由省级专项资金保障。以成都乡村规划师为例，由市级财政资金为主导，区（县）匹配一定比例的专项经费，由市规划和自然资源局统一管理，每年安排一笔专项资金，用于招募、年薪、培训等开销[15]；河北省住房城乡建设厅自2019 年起每年安排农房设计下乡专项资金，委托技术单位和相关高校现场对农村住房建设试点农户和农房抗震改造工作提供指导；福建省自2018年起由省级财政每年支持台湾建筑师（文创）团队下乡参与乡村建设，2021 年起每年安排5000 万元补助100 个闽台乡建乡创合作项目；重庆市将设计下乡工作经费列入市、区（县）财政预算。陕西西安等地探索建立“乡村经营团队共建共享”机制，石井街道栗峪口村采取保底+分红模式，与乡村运营师团队合作，运营团队每年给村里20 万保底收入，其余收入靠经营盈利分红。不同经济发展水平的地区对乡村建设辅导人才的资金支持力度存在较大差异，资金的筹措来源集中于政府支持，相对缺乏社会资本参与乡村建设的激励政策，欠发达地区在资金支持力度明显较弱。

从激励机制来看，主要包括薪酬激励、福利激励、荣誉称号、考核评优四类。非派驻人员的激励一般直接与薪资和福利直接挂钩，而派驻人员多与考核评优、荣誉称号有关，志愿者类型根据各地支持力度决定是否有生活补贴、交通补贴等。如成都市乡村规划师按照上一年度成都市城镇全部单位就业人员平均工资作为年薪参照值，以2.0 为系数，年薪参照值乘以系数作为下一年度社会招聘乡村规划师年薪；海南省对参与“千企帮万户”的企业和“三师”（规划师、建筑师、工程师）志愿者提供企业诚信评价加分、计入学时等激励措施；陕西省汉中市留坝县实施“新村民计划”试点，给予“新村民”创业担保贷款在内的就业创业政策支持。

四、推进乡村建设辅导制度建设存在的现实困境

缺乏系统性政策，各自为战的情况较为明显。乡村建设涉及面广、内容多，一项持续发力、久久为功的系统工程，需要强化系统观念，增强各部门协同合作，构建统一战线，广泛动员社会的力量，共同奋斗、共同缔造。各地的实践探索存在碎片化和短期性的特点，当前国家层面缺少顶层设计指引，一些地方存在省级部门制定文件、市县两级仅仅转发、配套政策并未同步跟进的情况，导致辅导人才作用发挥受限，缺少持续发展机制。乡村建设涉及农业、规划、国土、环保、水利、旅游等部门，存在部门分割、多头管理问题，各部门制定不同的管理目标，最后导致权责不清甚至无人管理，制度的实用性大打折扣。

乡村地域存在差异导致辅导人才配置不均衡。招聘、派驻和购买服务都需要经费保障，资金保障主要来源于各级财政资金支持，不同经济发展水平的地区对乡村建设辅导人才的资金支持力度存在较大差异。从各地实践情况和相关人才制度来看，一方面，经济薄弱地区乡村建设人才支持略显乏力。经济薄弱地区本身资金保障乡村建设活动的能力有限，且资金多用于建设项目本身，缺少额外的专项资金计划投入到乡村建设辅导人才建设等领域，仅靠政府投入模式的复制推广受限。另一方面，借助乡村资源与专业团队开展合作受限于资源禀赋和区域差异，资源匮乏型乡村往往难以引入外脑。

人才激励保障不够，乡村建设辅导人才缺乏归属感。受限于行业、地域和平台等客观因素限制，长期投身乡村建设的辅导员缺乏岗位晋升通道，无法二次选择工作机会，发展空间有限，无法突破事业“天花板”。一些长期驻村的辅导员表示在工作中尽管有情怀，但缺少归属感，一位乡村规划师谈到，乡村规划师未来必有大发展，但是具体的路到底在哪里却很迷茫，目前有相应晋升到体制内的指标，但这个通道还是比较难的。工资待遇低、驻村条件艰苦、福利待遇少等问题也是制约因素。据调研，过去十年间，成都招录的乡村规划师有520 余人次，但目前在职的只剩下100 多人，人才流失的问题较为严重。

乡村辅导人才的能力需要进一步淬炼。一是专业知识储备不够，需求与能力不对等，难以提出建设性意见。以村庄规划编制为例，涉及空间规划、用地布局、土地整治等，不少从城市规划师转为乡村规划师，由于对乡村民风民俗了解有限，作出的规划无法落地。二是传统乡村社会与现代经营理念碰撞的考验。一些乡村CEO 表示经营乡村远比在城市经营企业更为困难，一边是外部的现代市场社会，一边是内部的传统乡土社会，需要具备多方资源调动能力[16]，这对辅导人才提出了更高要求。

五、建立乡村建设辅导制度的对策建议

研究出台乡村建设辅导制度、辅导工作指南等政策文件。选取东、中、西部地区开展调查评估，全面梳理各类辅导人才辅导内容、招募方式、工作绩效、考核管理和实施困境等方面，摸清不同类型村庄辅导需求，在全面评估当前情况的基础上，有关部委联合形成乡村建设辅导制度，包括人才引进、辅导工作规程、负面清单考核管理等，强化政策指引作用。建立健全工作推进机制，各有关部门加强协同配合，形成工作合力。

（一）强化资金保障。允许地方根据实际需求将中央财政乡村振兴补助衔接资金用于乡村建设辅导人才招募项目予以支持，在各种乡村建设项目中安排一定比例资金，专门用于实施辅导人才项目实施等工作。鼓励有条件的地区加强预算编制，安排专项资金。深入推进“万企兴万村”等行动，尽可能调动社会力量参与，形成多元化投入机制。

（二）跨区域整合资源，建好用活人才库。对符合要求的各类人才选拔入库，建档备案，对入库人才按照地域、专业、服务数量等进行分类管理。实行人才库动态管理，根据市场情况和实际需求，及时调整人才库的结构和规模。明确人才库使用机制，确保乡村与人才实现精准对接。支持辅导人才跨学科跨区域组团式提供服务，实现人才资源共享，以缓解地域资源分化带来的人才不均衡问题。

（三）建立健全辅导人才多元激励机制。逐步将乡村建设辅导员纳入《国家职业资格目录》，建立乡村建设辅导员职业认定机制。完善辅导人才薪酬激励机制，强化绩效考核结果应用，合理运用物质和精神激励。鼓励有条件的地方探索利益联结机制，激发乡村建设辅导员创新创业活力。

（四）建立辅导人才能力提升体系。研究编制一套乡村建设辅导人才工作手册和辅助教材，指导辅导人才高效开展服务。建立一批实训基地，分批分类开展乡村建设人才实训，大力提升乡村建设辅导人才素质和能力。乡村问题纷繁复杂，很多辅导人才都是从零开始，需要搭建驻村规划师沟通交流平台，让驻村辅导员抱团取暖、优势互补。