农村职业经理人赋能乡村振兴的实践模式、问题挑战与经验启示

温啸宇 彭 超

（农业农村部管理干部学院 北京 邮编：102208）

一、引言

深化农村改革，激活农村各类资源要素，发展壮大新型农村集体经济是新时代全面推进乡村振兴、加快建设农业强国的有效路径。自脱贫攻坚和乡村振兴接续开展以来，国家财政资金项目大量投入三农领域，在乡村形成了大量的沉没资产，集体经济“空壳村”“薄弱村”得到一定程度消除。然而，面对乡村实用性人才供给不足，经济干部行政负担较重、集体经济发展后续乏力的突出问题，为了进一步增强集体经济实力，保障现有资产保值增值，优化资源配置效率，各地不断探索出委托专业化人才代理经营乡村产业和集体经济的“农村职业经理人”新路径，在促进小农户与现代农业有效衔接中扮演着重要角色[1]。近年来，国家政策也逐步向引入专业人才促进乡村产业振兴倾斜，2018 年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出，“扶持培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等”。2021 年印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》中要求加强农村经营管理人才队伍建设，“采取招录、调剂、聘用等方式，通过安排专兼职人员等途径，充实农村经营管理队伍”“加强农村集体经济组织人才培养，完善激励机制”。

习近平总书记在2022 年中央农村工作会议上明确指出，“人才是最宝贵的资源，是加快建设农业强国的基础性、战略性支撑”。职业经理人制度引入乡村发展，是近年来在经济发展与政策要求下的新趋势，也是培养引进发展引路人、产业带头人、政策明白人的新路径。为全面了解农村职业经理人赋能乡村振兴的典型模式、做法经验与成效问题，课题组于2023 年先后两次赴浙江杭州市余杭区和广西田东县开展实地调研，探索其制度完善路径，并形成切实可行的政策建议。

二、内涵模式

（一）概念内涵

农村职业经理人概念核心是负责规划乡村布局、激活乡村资产、经营乡村产业、壮大集体经济的外部委托专业化运营团队，在此视角下，本文将乡村运营师、乡村CEO、村投公司及其他村独资或控股的企业管理者等涉及村级资产运营盘活的经营性人才统一纳入研究概念范畴之内。农业经理人虽与农村职业经理人表述相似，但根据《农业经理人国家职业技能标准》《中华人民共和国农民专业合作社法》，其定义为在农民专业合作社等农业经济合作组织中，从事农业生产组织、设备作业、技术支持、产品加工与销售等管理服务的人员，其概念并未涉及乡村整体资源运营，在行业范畴、功能定位、经济成分上农业经理人与农村经理人存在显著差异[2]。

农村职业经理人的业务代理经营范畴通常涉及县、乡、村三级的农村产业资源运营，我国农村发展不平衡不充分突出，从脱贫攻坚衔接区到城乡共同富裕先行区，各地的实践中呈现出不同的模式创新。农村资源体量是决定经理人经营广度的重要因素，经济发达的大城市近郊因对接城市经济辐射和分享土地非农化收益，具有较大的经营性资产体量，多以行政村为单位进行人才招募；在经济发展水平相对落后的中西部内陆村庄，仍处于脱贫攻坚和乡村发展衔接阶段，除极少数外，单个村庄普遍不具备足够的资源体量和项目支撑，多由当地政府统筹整合资源到乡镇和县这一层级，建立诸如经济联合社、村镇集体投资集团、产权交易中心有限公司、农民合作经济组织联合会等市场主体，并委托职业经理团队运营，通过股份联结等收益分配机制来实现“抱团发展”。

（二）人员特征

农村职业经理人的相关能力需求是根据地方区位条件和资源禀赋形成不同的比较优势产业来决定的，其专业学科背景主要为旅游管理、农学、工学、经济学、管理学、计算机科学、食品科学等农村实用学科，有少部分涉及汉语言文学、英语、新媒体等专业。大多数农村职业经理人至少具备经营涉农企业、旅游公司和体制内农口岗位中一项工作经历，应届生入选比例低，学历基本在本科及以上（包括函授学历），年龄普遍在30—45 岁的区间范围。在籍贯信息和性别结构方面不同地区差别较大，在中西部欠发达地区引进的农业职业经理人多数为本乡本县户籍，部分地区在市场招聘之外，同时采取党委政府委派任职，由乡镇主要干部或农口部门干部兼任，市场应聘者主要为男性；经济发达地区则相对均衡，以杭州市余杭区（2019—2022）四年招聘统计数据为例，男女人数为12：10，占比基本持平，市场化程度较高，应聘者来自山东、安徽、河南、湖南等诸多省份，籍贯为外省的占70%以上，岗位吸引力较大。总体而言，呈现高学历、高素质、专业化、年轻化、体制与市场并行等显著特征。

（三）典型模式

1. 农村职业经理人制度：以杭州市余杭区为例

浙江省杭州市余杭区地处于杭州市西、北部，位于杭嘉湖平原南端，现有143 个村级股份经济合作社、116 个建制村，是乡村振兴先行区和城乡融合发展示范区。在发展村级集体经济工作中，因村两委需承担繁杂的日常行政社会事务责任，缺乏运营村级实体经济的专业能力，闲置资源盘活难，亟需具有专业背景和从业经历的经营管理人才为乡村发展出谋划策、开创新局。为破解上述发展困境，2019 年余杭区出台加强农村职业经理人培育工作实施办法，开启全国农村职业经理人试点工作。目前全区已入职农村职业经理人22 人，为发展壮大村集体经济、推动乡村人才振兴开创了全新的制度模板。

一是完善选育培用评等制度体系建设。由区农业农村局根据全区村集体经济发展需要，按村（社区）竞争性申报、镇街审核、区级评审的流程确定年度排定计划，与当地公务员考试同期，向社会公开招聘的方式进行人员招聘。招聘流程分笔试、面试、考察、政审、公示五个阶段，其中面试阶段由街道分管领导1 名、委托村书记1 名、农业专家5 名组成考核团队，确保人才选拔能够满足地方实际需求。在工作待遇方面，首次聘用一般不超过2 年，基本年薪从2019 年的15 万元/年提高至18 万元/年，由区、乡镇（街道）两级按8：2 的比例负担。绩效工资由所在村（社区）根据事先制订的考核办法及考核情况在年底一次性发放，运营团队根据年度经营绩效考核结果等次分别给予10 万元、15 万元、20 万元的团队运营工作经费补助，由区、镇按1：1 承担。

二是厘清村委与农村职业经理人权责范围。余杭区确认“到位不越位、尽职不越权、参与不干预”的职能职权行使原则，鼓励村（社区）开展党组织领导下的事经适度分离，即在村党组织领导下，村班子主要负责村级日常事务和村民的服务管理，村属企业负责村级资源、资产运营，发展壮大村级集体经济。村股份经济合作社通过制定、参与制定村属企业章程的方式，维护本股份经济合作社及股东的权益，将职业经理人从村行政事务性工作中脱离出来，聚焦主要精力于村经济事务。在绩效考评方面，制定了集体收入增幅、闲置资产盘活、招商引资项目、村民收入总量等相结合的综合性指标体系，并创新性地与村书记政绩打分考核相互挂钩绑定，确保人才间协作共赢[3]。

三是探索职业经理人及其团队创新经营模式。首先，引入数字技术赋能传统农业生产，永安村农村职业经理人推动16 家单位企业参与全村1500 亩核心区块的“稻香小镇”数字农业项目，普宁村主办新春网上花卉节与电商销售。其次，盘活闲置资产，实现跨区跨界资产联合与业务合作，径山村农村职业经理人带动径山民宿等项目孵化；本区8 个村的强村公司联合成立禹上稻香总公司，探索专业咨询、运营兜底与模式输出等前沿业务。再次，挖掘乡村文化资源，打造农文旅融合发展，枫岭村职业经理人积极组建“茶家乐”、茶厨娘、茶点技师、书法老师等特色队伍，建设文化IP 提升产业内核；小古城村职业经理人把握新时代青年消费文化，打造彩虹滑道、古精灵乐园、苕溪营地等网红项目，带动村内竹笋、茶叶产业同步发展，实现了本地居民的就业增收。

2. 农村投资集团体系：以百色市田东县为例

田东县位于广西自治区西部、百色市东南部右江河谷中心地带，是全国首个县级农村金融改革试点、“中国芒果之乡”，先后获批“国家农村改革试验区”“国家现代农业示范区”“国家农业绿色发展先行区”“全国休闲农业和乡村旅游示范县”等。田东县被党中央国务院授予全国脱贫攻坚先进集体，获评全国脱贫攻坚组织创新奖，金融扶贫的“田东经验”得到习近平总书记高度肯定。为进一步巩固脱贫攻坚成果，田东县组织部牵头，统筹整合各类扶贫与乡村建设资金，以新型农村集体经济组织为基础，构建了“县—乡—村”三级村投公司，在县、乡两级选派农村职业经理人进行专业运营，形成了农村集体经济发展的“田东模式”。

一是党建引领、层层整合、抱团式发展是村投公司的典型特点。田东县村投集团以“党建引领，龙头带动，利益联结”为发展思路，下辖1 家县级集团公司、10 家乡镇村投公司和172 个村社区股份经济联合社，其中“村—镇—县”层层参股，完成资源整合，委托专业人才代理经营，以村投集团为龙头，通过专业化策划运营，开发有较高技术和管理要求的村集体经济农业产业投资项目，拓宽市场销售渠道；“县—乡—村”层层分红，确保集体资产保值增值，根据各镇、各村以资金、土地、厂房等资源参股比例进行利益分配，所得收益优先用于乡村基础设施建设等村庄公益事业。在此路径下，“村财乡管”的集体经济发展路径得到进一步强化。

二是采取行政委派与市场选拔并行的职业经理人招聘方式。乡镇级村投公司基本由村级参股80%和乡镇政府参股20%的比例成立，其职业经理人基本采取行政委派方式，在县委组织部的强势推动下，基本由乡村经济能人、农业合作社示范社理事长等人才群体代理村投公司董事长，可由董事长自行招募管理团队，相关发展情况直接列入乡镇镇长书记政绩考察。县级村投集团于2022 年7 月成立，从田东县农村产权交易中心有限公司中独立出来，其出资结构是由田东县政府授权县国资服务中心履行出资人职责出资占比51%，与10 个乡镇村投公司合计出资占比49%的“混改模式”。组织部采取市场选拔方式，招聘包括农村职业经理人在内的5 位领导层成员（包括金融经理1 名、房地产经理2 名，农技经理1 名），并由领导层自主招聘运营团队。

三是强化政治责任，构建考核激励制度。县级村投集团根据出资结构，由组织部负责产业项目决策的最终审批和重大事项的报备，由国资部门牵头组织业绩考核，职业经理人考核指标体系中包括60%的集体资产规模、保值增值率等经济指标比例和40%的党建职能、公共责任等的社会指标比例。职业经理人薪酬待遇也由国资部门审核，目前虽存在工资上限，但已开始着力推进员工层持股改革，提高股权激励措施。集团公司主营业务包括产业投融资、项目建设运营、资源整合运营和商贸物流服务等四大板块，香葱产业园和芒果加工厂分别带动502 户增收和200 人以上直接就业，集体经济项目联农带农作用初具成效。

三、主要问题挑战

农村职业经理人需要同时面对现代的市场环境、官僚的行政体制和复杂的乡土社会，除专业运营经验外，更注重乡村复合型实用型协调交流能力，现实中往往存在工作、生活等方面的困难和掣肘，限制其个人及其团队的有效激励与能力发挥。

（一）乡村产业长周期与职业经理人短聘期的矛盾

涉农企业具有两个突出特点：一是生产经营的自然性，农业生产具有明显的季节性和地域性，企业的社会生产计划要与自然生长周期相结合，表现为资金占用时间长、周转速度慢、资产专用性强、生产转型难、经营风险大。二是管理体制的复杂性，区别于简单的劳资关系，往往与村集体、合作社、农民个人间产生多元的利益联结机制，采取反租倒包、生产外包、市场契约、资源合作等形式。是故农村职业经理人需要较长的时间去适应乡村社会秩序、建立社会资本和调整村域产业结构，例如土地整治、地力提升、村庄规划、设施农业建设往往需要2—3 年甚至更长的时间，这与其两年的聘用服务期产生较大的冲突。再者，本地集体经济基础、资源禀赋、区位优势等客观因素直接影响乡村产业经济发展进程，其短期内以收入增幅和资产变现为核心的绩效评估考核难以客观评价职业经理人的才能与努力，据调研杭州市余杭区自2019 年制度运行以来，22 个职业经理人之中仅有2—3 人有绩效奖励。

（二）农村职业代理人的经典“委托—代理”问题

“委托代理理论”是现代公司治理的逻辑起点，用于分析和解决信息不对称条件下企业所有者和经营者之间发生各种问题，其中应重点考虑农村职业代理人的道德风险，因村集体观测和监督等手段的不完善，经营者有偏离所有者利益最大化的目标而追求自身利益最大化的趋向。现实中，农村职业经理人为摆脱体制内复杂行政程度限制，多数采取成立合资或全资子公司来分离行政业务的运营策略，然而其存在通过市场交易与业务外包等技术手段，隐性转移村集体资产，并利用其政治资源为自身企业开拓市场的机会主义行为，相关监管在乡镇层级，既存在制度漏洞，又缺乏监管能力支撑。同时，短时间的聘用服务期、绩效评估指标和制约机制缺失会进一步加剧职业经理人的风险偏好，采取诸如“金融投机”“高风险业务投资”“指标变卖”“资产整体变现出租”“收益一分了之”等更加短期和高风险的经营策略，而忽略了集体经济长期发展的积累和再投资，需要更加完善的激励机制和监督手段来降低委托代理风险。

（三）主体间权责义务模糊影响独立经营成效

乡村产业发展相关主体间权责义务模糊影响了人才“乘数作用”的发挥。一是农村职业经理人深受行政体制绑定。日常经营被基层迎评送检、填表报数、过度留痕等牵扯，开会、座谈、交流、检查接连不断，占用了业务团队的时间与精力，同时村财乡管、四议两公开等体制机制极大限制了经营策略的灵活调整，调研中一位乡镇村投公司负责人反映，“为了决定1 万元的集体资金投资，需要花费5000 元号召村民开会讨论，且时间成本巨大”。二是农村职业经理人与乡镇、村书记干部责权不清。自脱贫攻坚与乡村振兴衔接推动，第一书记和驻村工作队制度建立健全，加之全国村“两委”换届工作全面完成，干部能力素质水平显著提升，部分地区乡镇、村组干部与农村职业经理人在乡村产业发展上理念相左，市场逻辑与行政、人情逻辑冲突，项目反复打磨却无法落地，产生“人才相斥”的现象。同时，部分地区干部“到位不越位、参与不干预”执行不到位，乡镇干部、村支书不肯把村集体资产开放给农村职业经理人运营，更多将其视为“工作秘书”和“业务经理”，仅负责项目的具体实施，甚至专职对政府人员等外来访客的接待，难以发挥其应有的专业才能。

（四）农村职业经理人的配套制度仍需建立完善

目前职业经理人职业兴起时间较短，职业的长期发展规划和成长空间尚未明晰，相关晋升渠道与流动体系仍在地方政府设计制定中[4]。根据两地调研访谈，多数职业经理人因长期在体制外干事创业，对农业人才的相关职称和技能评定需求不强，对职业经理人能否进入村两委班子的意愿也相对较弱，而是重点关注分配激励机制，普遍支持建立股权激励机制，行政村一级的乡村CEO 和运营师对村民身份资格的认可和获取也有较为强烈的反映，另外也有部分乡村CEO 表达了希望与国企等企业人才打通职业流动壁垒的需求。具体问题集中表现在职业经理人能否以知识和管理入股村集体经济、能不能跟企业一样享受期权分红、能不能享有本村的土地资源的使用权和部分收益权。现有政策要求村属企业职业经理人及运营团队成员居住地在区外的，所聘村应为其落实可用于居住的集体闲置房产，但不享有宅基地权和农房所有权；有耕作需求的，由所在村以减免租金形式提供可用于耕作的土地，但不享有土地承包权，有进一步的改制激励空间。

四、经验启示与对策建议

（一）遵循产业发展与人才振兴的客观规律，更好发挥政府指导作用

委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的，起源于“专业化分工”的存在，企业所有者由于知识、能力和精力的原因无法继续胜任管理权能，故而选择保留剩余索取权，而将经营权利让渡给具有“专业化”相对优势的代理人行动[5]。同样，当农村集体经济发展到一定阶段，有一定资本积累，内部人才难以满足业务经营和市场决策的能力要求，需要更加专业的市场化人才来代行经营权，故而产生了对职业经理人的需求和客观选择。因为多数地区的乡村难以承担委托成本、没有委托传统、缺乏委托机制，加之乡村振兴政绩考核压力，需要地方政府投入前期沉没成本，完善相关委托代理及监管考核机制，建立健全农村职业经理人市场秩序。根据发展阶段的推进，需更多发挥“催化剂”作用，将乡镇干部、村两委从直接领办转向间接监管，招聘渠道从行政委派转向市场竞聘，重点放在对职业经理人及其团队的政治引领、监督奖惩和风险控制，以股份管理来间接操控，协调乡镇、村集体与职业运营团队的利益联结，保障财政支持资金保值增值，将考核重点放在职业经理人及团队的“工作过程”与“服务质量”上[6]。同时，保留对乡村产业发展重大决策的“一票否决权”，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，协调经济效益和政治领导的双重要求。

（二）推行多元化的职业经理人模式，允许“秘书型”与“经理型”并行发展

农村职业经理人制度的推广不仅是乡村产业发展到一定阶段的诱致性制度变迁，也是乡村治理转型要求下的强制性制度变迁。现阶段制度推广基本是由当地政府以财政经费支持，由县（乡）统一招聘，各级联合参评选拔，基层实际任用，属于另一种形式的产业投资，可能会带来县（市）、乡镇、村庄与职业经理人能力意愿的潜在冲突。县乡政府往往基于转变传统发展思路、引入技术专家代理经营的考量，明确要求各级干部执行“到位不越位、参与不干预”原则。现实中，有的镇村干部缺乏经济能力，迫切需要有专业人才分担产业发展压力，也愿意将经济权力分置，适合招募“经理型”职业经理人全权处置相关工作；也有的镇村干部，尤其是部分新换届村书记、第一书记、选调生等群体，实际具备干事创业热情和基础能力，更期望招聘“秘书型”职业经理人来辅助执行相关经营决策和项目运转，提供法律、市场、政策等专业咨询，保持对集体经济发展方向的把握。为避免“一刀切”的政策推广引发的基层需求错配，建议实行“秘书型”与“经理型”并行的多元化的职业经理人模式，允许各镇、村根据自身发展需要进行人才类型申报，对不同类型人才分开招聘考察，切实补齐乡村产业发展智力短板。

（三）完善相关委托代理及激励考核机制，降低委托代理风险

农业职业经理人的委托代理问题与道德风险是新型农村集体经济发展需重点解决规避的因素，必须设计激励机制以诱使代理人从自身利益出发，选择对村集体最有力的行动。一是落实待遇托底。强化政府相关部门的政策支持，在提供有吸引力的工资待遇以外，需重点解决其子女在当地的就学需求和其个人及亲属的就医优惠，对符合条件的可以享受农业生产领域全日制本科及以上学历毕业生和中高级专业技术职称人员补贴，为有需求的运营团队成员提供宅基地、承包地等用地支持。二是分享剩余索取。要将职业经理人的个人利益与村集体经济发展相挂钩，经村民（股民）代表大会通过，乡镇政府审议，预留一定比例的资本股（有剩余索取权但无投票权），为职业经理人个人、运营团队、乡贤（独立董事）、合作企业提供股权配置。三是优化绩效激励。完善职业经理人绩效考核综合指标，发挥经理人要素市场竞争机制和声誉机制作用，除资产盘活、收入增幅、招商项目等经济指标外，增加村民满意度评价指标，延长招聘服务期或制定续聘机制，让农村职业经理人吃上长效“定心丸”，鼓励农村职业经理人从事有利于本地社会民生的长期性基础产业工作[7]。同时，可以采用将其年底绩效与村书记在镇街政绩打分相挂钩的措施，加强与村委班子的联系，强化政治责任。

（四）探索政策性业务和经营性分置办法，促进经营减负增效

与传统企业职业经理人不同，农村职业经理人除市场经营外，需同时肩负行政考核任务和社区服务职能职责，其经营项目也显著地分为经营性业务和政策性业务两个部分。政策性业务，如农村产权交易及抵押融资服务、乡村垃圾集中整治业务等，虽然群众需求强烈、满意度较高、有项目资金补贴且符合县乡考评要求，但往往工作量大、流程烦琐、补贴应收未收、实际收益不高。为使农村职业经理人及其团队减负增效，增强社会资本投资意愿，实现各类干部人力资源的优化配置，建议探索适合当地发展的政策性业务和经营性分置办法：一是成立子公司分别负责专项业务并独立核算，以全资政策性业务控股子公司为基础，满足诸如政策性银行专项债等财政项目补贴申报要求；同时以经营性业务子公司的形式，探索员工持股、村干入股等激励联合机制，也可以更好地面向社会资本，进行融资开发。二是进一步落实不同主体间的业务分工与合作，对于县（乡镇）一级村投公司可以将具体的政策性服务性业务委托参股的各村集体经济组织，职业经理人更多负责资源统筹和业务标准制定；对于村级运营公司可以由乡镇、村组干部承担服务业务运营和资源对接，职业经理人负责专业咨询和设施建设，有利于更好提升基层干部形象，更好增强集体经济服务功能和业务效率。