上海轨道交通上盖开发在新时期的探索

文：刘宏杰｜上海申通地铁集团有限公司副总裁

上海轨道交通始终秉承“建地铁就是建一座城”的理念，截至2022 年，上海申通共参与开发15 个上盖项目，累计开发面积约377 万平方米，持有面积约177 万平方米。本文从成果总结、政策解读、新时期TOD 综合开发探索三方面介绍了上海轨道交通的TOD 开发情况。

经过二十余年的发展，上海轨道交通从无到有、从线到网，在城市经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。伴随着网络建设的高强度推进，以及城市大面积核心区域土地的日趋稀缺，上海市政府及上海地铁深刻认识到，抓住机遇探索和扩大轨道交通上盖物业开发，对于土地集约利用、城市功能布局完善及轨道交通企业的良性运作具有重大和深远的影响，对轨道交通停车场和核心站点上盖进行综合开发也成为企业和城市可持续发展的必然选择。

一、上海轨道交通TOD 综合开发的实践

回顾上海地铁实施轨道交通上盖开发的历程，在近20 年的时间里，申通地铁致力于分析自身实际、结合市场和政策环境，积极研究在公开平等的竞争环境下，发挥轨道交通企业的技术与资源优势，根据上盖开发特点，依托和引进社会资源，探索具有上海特点的轨道交通沿线土地资源开发模式，构成循序渐进，螺旋式发展的过程。截至2022 年，申通共参与开发15 个上盖项目，累计开发面积约377 万平方米，持有面积约177 万平方米。

从2005 年成立专门的资产经营公司参与轨道交通上盖开发起，上海地铁在以往基础上，从深入探索轨道交通场站综合开发的角度出发，作为市场主体，积极参与到轨道交通场站综合开发的实践中，最具代表性的主要有以下项目：

一是吴中路停车场上盖项目——万象城。项目位于地铁10 号线吴中路停车场的上方，紧邻10号线紫藤路站，是全国首个商业开发的轨道交通停车场上盖，引入华润置地作为合作伙伴对项目操盘运营。项目约53 万平方米的综合体，总投资59.28亿元，于2017 年9 月正式投用，现项目所在区域已变身为上海西南副中心，巨大的社会和经济效益成为城市自我造血，成为对标全球高标准的生动范例。

二是汉中路枢纽上盖项目——星茂广场。项目位于苏河湾商圈，上海市中心恒通路与恒丰路交界处，轨道交通1、12、13 号线三条地铁换乘枢纽。占地2.5 万平方米，建筑面积14.5 万平方米，是苏河湾边地铁枢纽站点上盖的小型城市综合体，已于2019 年全面建成。项目总投资41.50 亿元，引入新加坡凯德置地作为合作方，命名为“星茂”广场，倾力打造集生活方式、时尚零售与总部办公为一体的综合体，在提升该区域经济价值的同时，项目还兼顾了城市生态、文化和职能功能，让区域居民体验到上海这片老城区实施改造所带来的诸多惠益。

三是徐泾停车场上盖项目——天空之城。项目距离虹桥枢纽约8 公里，紧邻17 号线徐盈路站点，建筑面积约70 万平方米，总投资130 亿元。该项目是上海地铁与万科合作打造的首个上海郊区新城上盖开发项目，通过轨道交通及城市快速道路与城市CBD 虹桥商务区、国家会展中心相接，连接起发展中的市郊青浦新城与世界级交通中心虹桥枢纽，成为大虹桥区域重要的城市节点，项目的商场部分2022年9 月正式投入运营后，形成极具现代城市精神并且可持续发展的城市聚落形态，成为上海轨道交通上盖综合开发落地全球卓越城市发展的微缩实践。

四是莲花路更新改造项目——LaLaStation（莲花生活广场）。项目位于1 号线莲花路站点正上方，占地面积1.76 万平方米，容积率2.0，总建筑面积5 万平方米，地块内有地铁保留建筑约4200平方米，在站台广场地下建设地下停车库8620 平方米，设置约260 个停车位，实现地下地上复合利用。项目将商业运营理念融入在设计和建造过程中实现策划设计的提前介入，高标准打造上海的首个地铁车站结合上盖开发的更新改造项目。项目投入运营后，提升了城市区域环境品质和公共服务效率，改善了周边居民和商务人群购物、休闲、商务消费环境，带了商业效益。该项目也作为国内首个结合城市更新对地铁站点进行不停运复合利用改造项目，被选入自然资源部办公厅2020 年印发的《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》中。

五是元江路停车场上盖项目——光合上城。项目地处上海市闵行区南部，规划开发用地总面积约27.3 公顷，总开发建筑面积59.8 万平方米，是上海核心区延伸区，涵盖高端社区、长租公寓、总部基地、滨水商业、景观公园五大业态，力求营造一个理想中的未来生活社区，一个具有高品质、前瞻性、宜居舒适的综合居住社区。元江路上盖综合开发除了可提供超过20 万的中高端商品住宅外，还有11 万平米保障性租赁住房可向社会提供超过3000 套公寓，切实落实“人人有所居”的人本理念。项目建成后将有效助力区域转型，增强紫竹园区的人才吸引力，带动闵行南部片区的发展，实现经济效益和社会效益双丰收。

二、上海轨道交通TOD 综合开发的配套政策

（一）《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则（试行）》沪建管联〔2014〕737 号（上海市城乡建设和管理委员会）

2014 年9 月4 日，由上海市建委、市交委、市规资局联合下发《上海市轨道交通车辆基地综合开发利用建设导则（试行）》，《导则》旨在解决车辆基地综合开发利用可能涉及的特殊性问题，可以为相关规划编制、建筑设计和项目审批、建设管理等提供一定依据，并为将来相关技术标准和规范的制定提供基础。目前全国各地铁城市以此导则为基础结合各地实际也陆续进行了完善和扩充。

（二）《关于加快实施本市轨道交通车辆基地及周边土地综合开发利用的意见》沪府办〔2020〕69号（上海市人民政府办公厅）

2020 年12 月，上海专门针对轨道交通车辆基地及周边土地综合开发出台的2020 年69 号政策文件，在全国来说尚属首次。核心政策主要体现在以下两点：

一是土地政策，包括创新土地出让方式、规范相关合作方式等。该文件完善了土地供应和出让要求，增加了可以通过分层供应方式将轨道交通车辆基地已建预留工程上部或待建预留工程上部的建设用地使用权协议出让给轨道交通建设运营主体，同时删除了以协议方式取得的建设用地使用权不得转让，鼓励通过市场化方式引进品牌企业共同参与开发建设运营。

二是规划政策，重视专项规划编制，统筹协调，同步实施。该文件要求在轨道交通选线专项规划编制前，由市规划资源局和市交通委牵头，轨道交通建设运营主体参与，先行研究各车辆基地及周边土地综合开发的选址、规划控制要求，符合开发条件的车辆基地规划方案，原则上应达到控制性详细规划深度,并明确各车辆基地的功能定位、开发范围、开发规模和相关控制要素等，作为轨道交通项目启动的条件。市规划资源局指导相关区落实轨道交通车辆基地周边土地与线路同步规划、同步开发。统筹规划、土地、指标和资源，综合地区发展和轨道交通建设，强化公共交通导向（TOD）。

（三）《上海市轨道交通车辆基地及周边用地综合开发净收益资金专账管理办法（试行）》

为落实好沪府办〔2020〕69 号文件对轨道交通上盖开发的专项资金运作管理的要求，确保申通地铁集团参与上盖开发的净收益能够专款专用，进入反哺地铁建设和运营的专项资金渠道循环，2022 年1 月，根据市政府要求，由市交通委发布了《上海市轨道交通车辆基地及周边用地综合开发净收益资金专账管理办法（试行）》（沪交财〔2022〕13 号），确保轨道交通上盖开发净收益实现封闭运作。

（四）《上海市轨道交通车辆基地及周边用地综合开发项目招商管理暂行办法》

为落实沪府办〔2020〕69 号文件关于上海市轨道交通车辆基地及周边用地综合开发项目合作方遴选原则，申通集团会同上海市交通委、规资局、国资委共同协商，制定了《上海市轨道交通车辆基地及周边用地综合开发项目招商管理暂行办法》。该文件明确了上盖开发公开遴选合作伙伴的原则、方法、路径等，对于上盖开发项目公司已经通过协议转让获取土地使用权的上盖开发项目的招商工作可按照本办法执行。

（五）新一轮停车场上盖“以板代地”的支持政策

2022 年在市场环境较为不利的情况下，加之上海的基准地价调整，按照上海原有上盖土地出让政策，土地出让价格包括动迁成本和预留结构造价，产生拿地成本高于市场价的情况，与沪府办〔2020〕69 号文件希望地铁公司通过协议方式拿地享受与市场拿地的价格差反哺建设运营的出台初衷产生偏差。考虑到上海市已通过的平衡和完善轨道交通建设运营机制的文件内明确了车辆基地征收涉及的费用由沿线各区按照站点数分担，为支持上盖综合开发，上海市政府同意“根据预留结构价格测算收储成本，综合多方面因素明确土地出让价格，土地出让价格不得低于国家和本市相关底线要求”的“以板代地”支持政策。

三、新时期上海轨道交通TOD 综合开发的探索

进入“十四五”时期，8 至10 年间上海地铁预计将有6 个在建及规划储备的TOD 综合开发项目，主要是新一轮规划建设线路中的6 个项目：澄江路、庙行、六陈路、铁山路、真如、环城北路停车场上盖开发项目，合计综合开发体量超过400 万平方米。

（一）新时期上盖开发面临的外部环境变化

2021 年下半年以来，国内房地产市场发生了巨大变化，加之2022 年初的疫情因素叠加，极大地影响了上海轨道交通上盖开发工作的推进。究其根源，主要还是由于房地产融资及“三条红线”等监管政策的收紧，以及后续政策纠偏效果未及预期，导致行业市场整体进入低谷期，民营与外资地产公司基本退出市场。仅存的国有房地产企业，纷纷提高安全垫预期，规避不确定性风险，投资更为谨慎，他们排斥高风险、长周期、持有型开发项目，偏向选择能够确保现金流回笼、保证短期利润平衡的低负债高周转项目。而轨道交通上盖项目恰恰属于大体量、多业态和长周期项目，且位于远郊新城，无法匹配当前市场主体投资的风险偏好。结合上海地铁以往合作模式的一级半定位（即主要在一级半市场进行筹资），在当前的外部环境下更加剧了困局。

（二）申通地铁担负促进城市发展的使命

轨道交通上盖开发是城市土地利用的必要途径，对稀缺土地集约利用，对城市的发展都具有积极正向、举足轻重的意义，应本着“应做尽做”的原则来对待。申通地铁集团代表市政府实施轨道交通上盖开发，有别于市场化开发商的普通地产开发，市场开发商更为关注短期的投资回报，但从事轨道交通上盖开发有其特殊性，不论市场何时培育成熟，具备综合开发环境，都必须配合轨道交通停车场的建设进度提前建板，为后期上盖开发预留结构，因此实施上盖开发承担了很强的社会责任，也是地铁公司作为城市的轨道交通建设运营主体所肩负的使命。

（三）申通地铁努力破局，降低风险、服务城市

新一轮上海的停车场开发，在当前市场环境下投资收益和回报都远不及预期。为了能够在低迷的市场环境中，为上海的轨道交通停车场保留后期开发的可能，不给上海的城市发展留下遗憾和伤疤，申通地铁积极作为努力破局，主动寻找在当前房地产政策下，具备穿越周期能力，有经济实力的企业商谈合作，同积极寻求政府一案一策的政策支持，在不违反当前政策的前提下，与时俱进适当优化，探索适合新时期上盖开发特点的合作模式。

以澄江路项目上盖开发为例，这是上海地铁除金桥停车场外最大的两线集中停车场。项目位于上海闵行区中部吴泾地区，黄浦江西岸，距离上海市中心16 公里。东侧临近黄浦江发展带,地铁19 号线、23号线将连接该地块与中心城区，并贯穿浦东浦西两岸。

由于项目体量大，开发周期预计将持续8 至10年，建板阶段投资巨大，且未来的房地产市场存在风险敞口，结合上海地铁上盖开发的企业和模式特点，申通地铁转变思路，争取市政府一案一策的政策支持，拓展招商合作范围，积极推进项目的开发，为上海未来的奥运留白区发展奠定了坚实基础。

未来，虽然市场暂时存在不确定性，但上海地铁在轨道交通综合开发土地协议出让、两规合一、市场化遴选招商、资金封闭运作等政策支持下，必能集中精力攻坚克难，打造新一批停车场上盖综合开发项目，并且有信心在不久的将来为上海的城市创造更美好的新生态圈层。