构建完善生态保护补偿机制

张 圳

“绿水青山就是金山银山。”习近平总书记这一生态文明命题的提出，将生态环境保护与民生紧密联系起来，揭示了生态文明形态中蕴含的经济价值。在现实生活中，生态保护与民生发展并不是每时每刻同步的，生产活动通常会与生态损伤同时发生，此时就必须进行生态保护补偿。为加快生态文明制度体系建设，进一步深化生态保护补偿制度改革，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。2022 年，党的二十大报告再次提出，“我们要坚持绿水青山就是金山银山的理念”，促使“绿水青山”输出“金山银山”，让“绿水青山”成为民生之泉。为达到这个目标，构建完善良好的生态保护补偿机制是关键之举。

一、我国生态保护补偿机制的运行现状

第一，建章立制，初步形成具有中国特色的生态保护补偿制度框架。一是建立了中央森林生态效益补偿基金制度。早在 2007 年，财政部、国家林业局就印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，之后于 2009 年 11 月、2014 年 6 月对先颁文件进行了修订和迭代，紧密跟进不断变化的形势和任务要求，逐步规范了森林生态效益补偿资金的使用及管理。二是建立了草原生态补偿制度。自 2011 年起，国家在内蒙古等 9 个主要牧区建立草原生态保护补助奖励机制，实施 “保护草原生态，保障牛羊肉等特色畜产品供给，促进牧民增收”的“两保一促进”保护补助奖励政策，对不在禁牧区放牧、不超载放牧、使用良种牲畜牧草的牧民给予补贴。三是建立了水资源和水土保持生态补偿机制。2014 年 1 月，有关部门联合印发《水土保持补偿费征收使用管理办法》，对取土、采砂、采石，烧制砖、瓦、石灰，排放废石渣弃土的行为征收补偿费，用经济手段抑制或减少水土流失，征收的补偿费主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设。四是建立了矿山环境治理和生态恢复责任制度。设立矿山环境治理恢复基金，引入生产主体要素，强化企业环境保护责任，实施多元共治的生态恢复。五是建立了重点生态功能区转移支付制度。2011 年 7 月，制定和发布《国家重点生态功能区转移支付办法》，为维护国家生态安全、推动和激励地方政府加强生态环境保护注入新活力。

第二，逐步提高资金投入，更加注重生态保护补偿。当前，我国生态保护补偿资金的来源主要为政府财政资金。2007 年，中央财政设立了中央财政森林生态效益补偿基金。2011 年，国家对重点生态功能区实行转移支付，同年，也实施了草原生态保护补助奖励的政策。2014 年，国家开始征收水土保持补偿费。2017 年，为了将矿业生产中环境保护主体责任落到实处，在国务院发布的《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》中，矿山环境治理恢复基金取代了从 2006 年就设立的矿山环境治理恢复保证金。随着各界对生态保护认识的不断加深以及经济形势的变化，生态补偿资金的来源在逐渐扩充。中央财政设立的中央财政森林生态效益补偿基金从 2007 年的每亩 5 元，提高至 2020 年的每亩 15.75 元；2011年国家实施草原生态保护补助奖励标准，禁牧补贴为每亩 6 元，草畜平衡奖励为每亩 1.5 元，到了2016 年，禁牧补贴每亩提高到 7.5 元，草畜平衡奖励每亩为 2.5 元，并且补贴范围在 9 个主要牧区省份的基础上扩容至 14 个。为深化生态保护补偿制度改革，加强重点生态功能区转移支付分配、使用和管理，国家制定了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，并根据生态保护形势的要求逐年修订，支付费用逐年增长。国力的增强和人们对赖以生存的环境保护意识的提升，使得我国对生态保护补偿资金投入的强度逐步增大。

第三，不断完善基于区域发展的多要素保护，初步形成生态补偿的基本格局。在开展生态保护的实践中，我国结合实施区域发展总体战略，根据当地中长期发展规划以及自然禀赋条件，以着力改善民生为目标，促进不发达地区经济转型发展。从 2007 年财政部、国家林业局制定《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，到 2011 年国家在内蒙古等 9 个主要牧区建立草原生态保护补助奖励机制，从 2014 年 1 月发布《水土保持补偿费征收使用管理办法》到强化矿山环境治理和生态恢复责任，建立起矿山环境治理恢复基金制度，并且于 2011 年建立重点生态功能区转移支付制度，我国生态保护补偿范围从林、草、水、矿到综合生态功能区，实现了地表全覆盖，生态保护补偿的基本格局已经形成。此外，也在明确生态保护者与受益者的权责方面进行了初步的探索。

二、生态保护补偿机制实施中存在的主要问题

第一，生态保护补偿力度不够。一是生态保护补偿资金来源渠道和方式单一，主要依赖中央财政转移支付，市场化的其他资金来源渠道较少。二是补偿资金支付和管理办法不完善，导致资金出现被挤占、被挪用等现象。

第二，保护者和受益者的权责设定不到位。一是对生态保护者的合理补偿不够，特别是在重点生态区的生态环境保护上存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。二是生态受益者普遍存在免费消费心理，履行补偿义务的意识有待提高。

第三，多元化补偿方式尚未形成。现阶段我国生态保护市场体系建设比较滞后，主要开展的是政府补偿，一定程度上影响了市场化生态补偿机制的实施。过度依靠政府补偿会受到各地经济发展水平的制约，导致难以对生态保护补偿进行长期大量投入，由此也带来补偿范围的局限性。

第四，生态保护补偿法规建设滞后。我国目前颁布的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》及各地方制定的森林生态效益补偿基金制度等，涉及生态保护补偿条文表述过于原则，有一定的指导意义，但约束力不强，可操作性不够。

三、构建完善生态保护补偿机制的对策

第一，明确生态保护补偿的基本原则。一是破坏者付费原则：明确规定行为主体对公益性生态环境有不良影响时，必须就导致生态系统服务功能退化的行为进行补偿。二是使用者付费原则：生态资源属于公共产品，具有稀缺性，应该遵循使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公共利益代表机构提供补偿。三是受益者付费原则：受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。四是保护者得到补偿原则：针对生态保护作出贡献的集体和个人，应该对其投入的直接成本和失去的机会成本给予补偿和奖励。

第二，确立合理、科学的生态保护补偿标准。

在生态补偿实践中，由于地区之间的差异，具体的补偿标准需要依照各个地区的实际情况来拟定，并充分考虑社会、经济、生态等各方面因素。我们要做好生态产品价值核算，差异化制定补偿标准。基于GEP 核算体系，综合考虑区域经济发展水平、财政支付能力和发展机会成本等因素，在国家或地方政府对生态保护重点区域实施补偿、自然资源使用者对国家或地方所有的自然资源使用实施补偿、受益主体向保护主体开展补偿的框架下，利用因素法、项目法等核算方法，构建差异化的生态保护补偿标准体系，建立严格的指标体系，确立合理、科学的生态补偿标准。

第三，逐步建立市场化、多元化的生态保护补偿方式。为弥补生态补偿资金的不足，当务之急是要积极建立市场化生态保护补偿机制。党的十九大报告中提出的要“建立市场化、多元化的生态补偿机制”，指明了未来市场化生态补偿机制建设的方向。2019 年，我国推进的自然资源资产产权制度改革为生态补偿市场化创造了有利条件，接下来还应在此基础上积极创新生态产品市场化的交易方式，推动利益相关者和社会资本参与到生态补偿中来，形成多元化的生态补偿资金渠道。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中提出，基于水权、排污权、碳排放权等各类资源环境权益的融资工具，建立绿色股票指数，发展碳排放权期货交易。扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，把生态保护补偿融资机制与模式创新作为重要试点内容。推广生态产业链金融模式，鼓励银行业金融机构提供符合绿色项目融资特点的绿色信贷服务，鼓励符合条件的非金融企业和机构发行绿色债券，鼓励保险机构开发创新绿色保险产品参与生态保护补偿。

第四，加强生态保护补偿的法律制度保障。针对目前我国尚未制定专门的生态保护补偿法律，生态保护补偿工作缺乏有效制度保障的现状，我们应加快制定国家层面的生态保护补偿制度，明确生态受益者和生态保护者的权利义务关系，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、考核评估办法、责任追究等，确保对生态保护补偿工作的刚性约束。

第五，提升全社会的生态保护补偿意识。2016年，国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，其中提出的“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的“权责统一”的生态保护补偿意识已经深入人心。接下来应进一步加强生态补偿的宣传教育力度，使各级领导干部树立提供生态公共产品也是促发展的理念，引导全社会形成生态产品有价、保护生态人人有责的理念，营造珍惜环境、保护生态的良好氛围，推动合理共享生态保护补偿的产品和利益。要将生态保护补偿作为加强生态环境保护、推进乡村振兴、践行“两山”理念的重要一环来抓，开展针对性宣传引导，增强生态补偿意识。同时，依据 《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中明确的 2025 年和 2035 年生态补偿制度改革目标，从多个维度梳理生态保护补偿机制的权责关系、补偿方式、分配方法，推动全社会共同实施生态保护补偿。