1955年至1958年：从公安军到武装警察部队

姬文波

1955年10月15日，全军射击与体育检阅大会在北京先农坛体育场开幕。图为彭德怀与周恩来、朱德等在大会主席台上

经过1952年的统一整编，公安部队建制领导和内卫、边防工作达到了统一，公安部队建设进入新的历史阶段。从1955年起，随着政治社会环境的变化以及担负任务的调整，公安部队进行了多次整编，组织编制和领导关系也随之调整。1958年底，公安部队被整编为人民武装警察部队，其领导体制实现了重大变革。

公安部队精简整编，改称公安军，正式成为人民解放军的一个军种

彭德怀提出关于国防部队与公安部队的分工问题

1953年7月抗美援朝战争结束后，人民解放军具备了集中时间进行军事训练和各项军事建设的有利条件，军队的正规化、现代化建设被提上议事日程。8月28日，中共中央、中央军委审时度势，决定人民解放军再一次进行精简整编。为研究和解决军事建设工作中的若干重大问题，1953年12月7日至1954年1月26日，召开了全国军事系统党的高级干部会议。

1953年12月7日，彭德怀在会议上作了报告。关于国防部队与公安部队分工问题，彭德怀说：“国防部队与公安部队，同是中国人民解放军，在领导上是统一的，在执行任务上应有所分工。在平时，为了使国防部队能够按计划完成训练任务，给国家准备好动员的基础，国防部队的主要任务应是在战备的姿态下进行正规的训练，把边防和维持地方治安等经常任务，交给公安部队负担。这样做的好处就是使其各有专责，使国防部队能够保证训练计划的完成，在战时能够负担起大兵团作战的任务；公安部队也可以专于执行任务，并获得在分散情况下独立地完成任务的经验。”彭德怀指出，根据紧缩编制、裁减冗员的精神，现在亟待解决的问题之一，是省军区与省公安部队的指挥机构的统一问题。“省军区一般地说来，有维持地方治安，统一管理上级设在该省境内的军事机关，办理兵役工作和指挥驻在该省境内部队保卫海防、边防、空防等任务”；“省公安部队的指挥机关，一般的应由省军区兼任，而若干边沿的省，可在省军区之下设公安司令部（或公安部队处），成为省军区管理公安部队的业务部门”。

解放军代总参谋长聂荣臻在会议上作了《关于组织编制问题的报告》。聂荣臻指出：公安部队“仍然是人民军队不可缺少的组成部分。但是为了集中指挥，必须由各级军区统管，不宜垂直领导（东北军区亦不例外）。各区因公安部队的多少不同，可分别组织公安部队部或公安部队处，成为各大军区主管公安部队工作的业务机关”。“省军区一般的不指挥国防军，省军区和军分区负责指挥辖区内之公安部队，完成对海防边防的侦察警戒任务和内卫与警备任务。”

全国军事系统党的高级干部会议后，1954年3月5日，中央军委第53次例会就公安部队的问题召开会议，确定了公安部队精简整编的基本方案：在内卫方面，除较集中地整团、整营看押劳改罪犯的公安部队不变外，县、专区、小市公安部队改归政府公安机关建制领导，并改为警察；根据某些地区的社会治安、地形条件和民族情况，组建若干机动部队；铁道公安部队精减4500～6000人；除云南、福建、浙江、山东4省外，其他各省公安总队改由省军区兼公安部队。在边防方面，将边防公安部队担负的国防、某些战略性岛屿的守备任务交给国防军。全国公安部队在原有的基础上进一步精简，部分大军区公安部队领导机关改称公安部队部。关于各省公安部队领导指挥关系问题，1954年5月7日至22日，解放军副总参谋长粟裕在听取公安部队领导汇报后指示：“公安部队一方面要紧缩机构，另一方面又要能与地方军区结合担负任务。两支力量如何结合？应考虑在省军区下面有公安部队处。”5月14日，中央军委颁布《关于公安部队整编问题的决定》。据此，各军区公安部队先后进行了领导机构调整。各省公安總队先后被撤销，由这些省军区兼公安总队司令部。原由军区公安总队司令部直属的公安部队，也分别划归各省军区建制领导。

1954年12月召开的中央军委扩大会议，在正式文件中对公安部队使用了“公安军”的称谓，并作出决定：“军委公安军领导机关在军委领导下负责掌管公安部队的编制、训练计划、业务领导及检查，总结内卫、边防对敌斗争的经验，召开必要的专业会议，并负责进行一些必要的同各种业务相结合的政治工作；各军区负责作战指挥、行政管理、部队训练的组织实施和监督检查、地区性的党政工作和供给卫生等。”此时，“公安军”即公安部队已经完全作为一个军种存在。

 粟裕不同意在各大军区成立公安部队司令部

1955年2月11日，国务院总理周恩来、国防部部长彭德怀发出《关于全国军区重新划分的若干决定》，提出“公安军原属军区的机构，随着军区的改变，其领导关系和编制亦须改变时，希作研究并提出具体意见报总参谋部审议”。公安部队司令部提议应在各大军区也成立公安部队司令部。对此，解放军总参谋长粟裕认为，这是不必要的。粟裕指出：“边防军区主要是为了打仗，战时即变成方面军的指挥机关，平时即管部队训练、兵役工作、治安等。内地军区主要是维持治安、兵役及代管任务，因此不需要成立什么公安军司令部。况且公安部门分布得很散，即便成立一个司令部也不能起作用。我们有责任对来自各方面（不管是上面的或下面的）的意见研究分析，对不合理的意见，大家都应反对，不需要的坚决不要，可要可不要的不要，可有可无的不要，可兼办的兼办，只有如此才能使我们的编制适应战争需要。”但是，中央军委最终还是部分采纳了公安部队司令部的意见，将东北、华东（一部分）、中南、云南公安部队司令部（部队部），改为沈阳、南京、广州、昆明军区公安部队司令部；以原山东、湖北省与武汉市公安总队为基础，分别成立济南、武汉军区公安部队司令部；撤销西南、西北和内蒙古军区公安部队司令部，成立成都、兰州、新疆军区公安部队处；撤销新疆、广东、广西、湖南、河南、江西、福建、浙江、安徽、河北、山西等省总队部，成立福建、浙江、江苏、广西省公安部队处，其他各省均由省军区兼公安部队司令部。

粟裕主张对公安部队的机构和任务定额进一步精简、调整。1955年3月，粟裕在全军军务工作会议上明确指出：“我们想一想，解放5年多了，到处是兵，到处是警卫，好像我们的治安情况不好。外宾来我国参观，给其不好的影响。况且我们政权日趋巩固，没有那么多蠢材特务来自投罗网的，干吗要设那么多卫兵？驻在后方应多注意周围环境、社会情况，只要能掌握了社会情况，不会有什么土行孙从地下钻出来或空降特务一下从天上掉下来。我去苏联参观，未看到什么卫兵，就连他们国防部门口上也没设卫兵，大门关着，有人找摁电铃即可。卫兵多了，外人怕麻烦而不来找我们，也形成脱离群众。尤其在三大制度改革后，警卫是可以减少的。”据此，公安部队领导提出了改进首都警卫工作的建议，适当缩小武装警卫的范围。周恩来批示同意。1955年4月12日，公安部队司令部召集各大军区公安部队首长举行“关于公安部队整编座谈会”，研究确定公安部队整编方案和整编实施计划。4月28日，公安部队司令部上报了《全国公安部队整编定型定额方案》和《关于公安部队整编实施计划》。公安部队整编的一项重要内容，是将专区、县公安部队改编为人民警察，拨交公安机关领导。5月12日，国防部批准了这两个报告。

按照军委批准的公安部队整编方案，公安部队总定额为40.2万人。专区、县公安部队8万余人移交公安机关。将担负岛屿、要塞守备任务的边防公安部队约5万人拨归各军区建制序列。

从1955年8月1日起，公安军正式成为人民解放军的一个军种

1955年7月18日，根据国防部的命令，自8月1日起，原中国人民解放军公安部队改称中国人民解放军公安军，正式成为人民解放军的一个军种。原公安部队司令部改名为中国人民解放军公安军司令部；公安军司令部，统一管理全国公安部队的工作，另直辖1个警卫师，4个内卫师（内卫第1、第2、第3、第4师，分别由公安第2、第19、第20、第22师改称），2个市公安总队（北京、天津），1个中央公安警卫团，5所学校。原东北、华东、中南军区公安部队司令部分别改名为中国人民解放军沈阳、南京、广州军区公安军司令部；西南、西北军区的公安部队司令部改称成都、兰州军区公安部队处；公布了济南、武汉、昆明军区公安军司令部番号。罗瑞卿任公安军司令员兼政治委员。

公安军组建后，在国务院和中央军委的领导下，继续担负着原公安部队的职能。在内卫方面，执行清剿土匪、警备城市、平息叛乱、警卫首脑机关、守护重要工业设施、守卫重要铁路桥梁隧道、看押劳改罪犯及捕歼空降特务等任务；在边防方面，执行国境警卫、侦察、检查和边境事务管理等任务。对巩固和捍卫新生国家政权，保卫社会主义革命和建设起了重要作用。

公安军边防部队任务复杂、分散执勤，公安军司令部对其的领导指挥尤感棘手。1955年10月14日至24日，公安军召开第二次全国边防工作会议，明确了边防任务和在我国沿边沿海地区实行边防制度。公安边防部队需要进一步调整兵力部署和部队的编组。为了加强和改善对边防公安部队以及各军区公安部队的领导，1955年底，公安軍对领导关系中一些具体问题向中央军委作了反映。遵照中央军委指示，1956年1月10日至15日，总参谋部召开全国边防工作座谈会，研究公安军领导关系和边防部队编组、定额、装备等问题。

1950年9月，中央人民政府人民革命军事委员会发布命令，任命罗瑞卿为公安部队司令员兼政委。1955年7月18日，国防部发布命令，将公安部队改称公安军。图为罗瑞卿（左二）、杨奇清（左三）等在一起

根据座谈会的精神，1956年2月4日，公安军党委提出《关于公安军领导关系和边防部队编组定额装备供应问题的意见》，明确了公安军的组织领导关系：1.继续贯彻1954年12月军委扩大会议关于公安军领导关系的规定。2.公安军直属机关、部队、学校的干部由军委公安军负责管理，各军区公安军的干部仍由各军区负责管理。公安军的装备、兵员补充和某些特殊供应问题，由公安军司令部作出计划或提出标准，经国防部批准后，各军区负责组织实施。3.军区公安军领导机关，改为军区首长实施领导指挥公安军的业务机构，除直接领导指挥就近的内卫、边防部队外，对各省公安军的一切领导工作，均应通过各省军区兼公安军司令部组织实施；属于重大问题的指示、命令和决定，应以军区首长名义发布，一般性问题和业务问题，可由公安军领导机构直接发布。4.各省军区均兼公安军司令部，省军区司令员、政治委员兼该省公安军司令员和政治委员，另设专职的掌管公安军工作的副司令员和副政委，不单设公安军领导机构，其各项工作由省军区司、政、后、干等有关部门担任，有边防任务的省军区司令部，应设精干的边防侦察、检查和海上巡逻等业务机构。省军区兼公安军司令部，除执行军区的指示和决议外，还应执行上级公安军领导机关的有关指示和决定，并向其作有关的请示和报告。5.各军区要因地制宜地加强对边防部队的领导。6.公安军边防部队必须接受所在地区党委的领导和监督。应与驻地附近的国防军密切配合，在发生大的战斗时，必须接受当地国防军最高军事指挥机关的指挥。4月11日，中央军委批准了这个意见并下发执行。各军区随即根据任务的区分，调整了兵力部署和部队的编组。

撤销公安军番号及其领导机构，各地公安部队由军区直接领导

1956年9月，中共八大在北京召开。为贯彻中共八大的精神，中央军委作出了《关于裁减军队数量加强质量的决定》。公安军是裁减的重点之一。10月18日，毛泽东约见公安部部长兼公安军司令员罗瑞卿，商谈公安部队归国防部领导等问题。

11月，中央军委召开座谈会，总参谋长粟裕因病未能参加。他写了一个书面意见，报送中央军委和中共中央。粟裕提出：“军分区、兵役局、公安军三套机构，可取消两套，保留和加强一套。看守劳改犯人、铁路、工厂、仓库的公安部队，应拨归地方，不宜再由军费供给。随着社会治安的日益巩固和群众觉悟的不断提高，应大量裁减警卫部队和警卫人员。”10月10日，张爱萍副总参谋长批注：“同意。很多好的意见在于实行。”随后，公安军的整编问题被提上了议事日程。

中共中央成立了由邓小平、罗瑞卿、谭政、陈赓、黄克诚组成的专门小组，对公安军的整编问题进行会商。1956年11月24日，中共中央总书记邓小平召集陈赓、罗瑞卿、黄克诚、谭政开会，讨论公安军问题。30日，邓小平再次召集陈赓、罗瑞卿、谭政讨论公安军问题。当日，罗瑞卿遵照邓小平指示，向中央军委报告了专门小组关于公安军问题的两次会商意见：1.取消公安军这个军种，原管理公安军的领导机构撤销。2.原公安军担任边防任务的部队约10万人；担任铁道守备的部队约2.9万人；担负剿匪、镇守任务的约4万人；1个机动公安师约8000人，共约17.7万人，拨归国防军陆军系统，归军区、军分区指挥，上述各项任务亦由军区、军分区担任。3.原公安军担任共31个大中城市警卫的部队共约4.83万人；担任中央及省市党政机关警卫（925处）的部队共约2.35万人；担任重要厂矿警卫（511处）的部队共约2.36万人；担任监狱和劳改队警卫的部队共约9.6万人；担任边防检查站、港口巡逻队的部队共约7000人，以上共19.84万人。连同任务一起拨归各级人民公安机关管理。4.归由各级人民公安机关管理的19.84万人名义上仍称中国人民解放军公安部队，经费由军费中拨出。另由各级人民公安机关组织适当的管理机构。5.部队和任务划分后，军区、军分区和各级人民公安机关，均应根据当前的情况，本着精兵简政原则，适当地减少人员。6.专区、县武装警察共约10万人，其主要任务为看守专区、县两级的监狱和劳改队，暂时不作改变。

1956年12月10日，彭德怀主持第93次中央军委会议，讨论公安军的整编问题。26日，中共中央总书记邓小平第三次召集陈赓、罗瑞卿、黄克诚、谭政等讨论公安军问题。根据会商结果和中央军委决定，28日，中央军委秘书长兼副总参谋长黄克诚向中央呈送了《关于公安军问题小组会议记录》。《记录》提出：“经过专门小组三次会商，大家一致同意撤销公安军的军种番号。”“公安军所执行的任务，与我军历史上的军区、分区地方部队所担负的维护社会治安、肃清匪特的任务，没有实质上的差别。”“在有军区、分区和国内治安日益巩固的情况下，为了精简机构和建立适合我国情况的军事组织制度，大家认为撤销公安军的番号和领导机构是适当的。”

1957年1月7日，黄克诚在给中共中央送审的《关于裁减和整编军队问题的报告》稿中，提出了公安部队的整编方案：“拟把公安军的番号及其领导机构撤销，把现有的公安军的边防、内防、城防部队交归省军区、分区和城市警备部领导指挥；看守监狱和劳改犯人，守卫工厂、仓库和警卫国家机关的部队，凡是可以改为警察的部队，都连同任务拨归国家公安部门改为警察；凡是不能改为警察的部队，一律归省军区、城市警备部指挥建制。这些部队所担任的任务，亦由军区和城市警备部队负责。公安军番号和领导机构撤销后，在总参谋部和某些大区司令部内设立警卫部和警卫处，作为研究领导内防、边防、城防工作的业务机构，并与公安部门保持密切联系，协同动作。在特殊情况下，警卫部、处应接受国家公安机关的指挥，积极负责执行公安部门所交给的有关治安工作的任务。”邓小平批示：“可以先予原则同意，待军委扩大会议讨论后，再报中央正式批准。”1月22日，毛泽东审阅了邓小平报送的关于撤销公安军军种番号问题的请示报告，批示“照辦”。26日，彭德怀在中央军委扩大会议上作总结发言，宣布了撤销公安军的决定。公安军的整编工作随即展开。

2月18日，粟裕主持会议讨论公安军整编问题。粟裕指出：“公安部队整编后，要比有公安军存在时还要搞得好。各军区要搞一个业务部门。现在开始整编应把军区、军分区与边防部队合起来。海关应交出去。”25日，粟裕听取公安军整编问题的汇报。1957年3月和6月，总参谋部先后发出公安军整编问题的指示和原公安军领导机构改编为总参谋部警备部的通知。

根据中央军委扩大会议精神，公安军司令部和各军区于1957年3月相继开始了裁减整编公安部队的工作。经过裁减整编，全国内卫、边防部队由原编的39万人，整编为26万人。内卫部队，编为4个师、3个市总队、71个内卫团、38个营、51个连、39个市公安队，共20万人。撤销了内卫第1师，广州、重庆市总队和12个内卫团、15个市公安队的建制。边防部队，编为30个团（不含边防守备团）、15个营、4个连、6个海巡队、90个检查站、4个派遣站、2个边防总站、4个边防站，共5万人。撤销了7个团、2个营、4个海巡队、1个检查站，另有6个团改为守备部队。保留了3所公安军学校和1所速成中学，共1万人。1957年8月29日，总参谋部发出通知，公安军领导机构自9月1日起改编为总参谋部警备部，并正式开始办公。对各军区担负内卫、边防任务的部队，总参警备部只负责业务指导。沈阳军区、北京军区、济南军区、兰州军区在司令部设警备处或卫戍警务处，其他军区由作战、情报部门负责原公安部队担负的内卫、边防工作。李天焕担任总参谋部警备部部长。

公安部队改编为人民武装警察

1957年后，人民警察队伍的建设日益走上正轨。1957年6月25日，全国人民代表大会常务委员会第76次会议通过《中华人民共和国人民警察条例》，并由中华人民共和国主席令予以公布。《条例》规定，人民警察是武装性质的国家治安行政力量，担负着依法惩治反革命分子，预防、制止其他犯罪分子的破坏活动，维护公共秩序和社会治安，保护人民民主权益和国家利益的重大责任。这就用法律的形式明确了人民警察的性质、任务和职责。《条例》明确规定：“警卫法庭，押解人犯，警戒监狱、看守所和劳动改造场所”；“保护各国驻华使领馆的安全”；“警卫重要的机关、厂矿企业等部门的安全”；等等，是人民警察的重要职责。原由公安部队负责的内卫任务大部分可交由人民警察担负。公安部队进一步改编，实现中央军委计划的整编任务——“凡是可以改为警察的部队，都连同任务拨归国家公安部门改为警察”的时机已经成熟。

解放军总参谋部随即向中央军委建议，把原由公安军管的边防检查站移交给公安部领导管理。10月29日，彭德怀主持专门会议，讨论边防检查站移交给公安部的问题。彭德怀在会议上表示：“总参与担负边防检查站的部队应专门研究一下，从长远制度考虑，不要只从工作麻烦与否着眼。大港口如大连、青岛、上海、湛江、黄埔、天津新港等，同外国联系多、来往人员复杂的地方，可先交给公安部。至于其他海防、边防，要仔细研究一下，明年再定。也可先交一个地方试验，研究经验。我们没有经验，苏联的经验不一定适合我国情况。”会议确定大港口及外国人员来往多的地方可先交，其余地方再研究并试验后再定。12月，总参警备部先后听取了北京、沈阳、南京、济南、昆明、福州、内蒙古、新疆军区负责边防工作的领导关于边防警卫、侦察、检查等工作情况的汇报，对原定的移交方案进行了调整。

1958年3月18日，彭德怀在成都会议上发言，汇报了国防建设工作中的问题。在谈到军队的组织编制问题时，彭德怀提出，把看守劳改和守护厂矿、铁路的公安部队约10万人移交公安部门。25日，总参警备部党委根据1957年军委扩大会议精神，向中央军委上报《关于整编公安部队的建议》，建议将中越、中朝、中苏、中蒙、沿海边防公安部队担负的侦察工作，出入国境检查和经常性的反特斗争任务及边境事务管理工作，连同担负这些任务的边防检查站、侦察派遣站和沿边、沿海分散的边防部队，移交政府公安机关，改为人民武装警察部队，其余部队仍留军队序列，与守备部队合编。

1955年国庆节，陈赓、粟裕、萧华、洪学智（右起）在天安门城楼上

4月17日，中央军委例会同意了上述建议，并于5月26日向中央提交了《关于公安部队整编问题的报告》。中央军委在报告中提出：“现在军队要实行裁减整编，我们认为必须把某些担负边防、内卫的部队交由公安部门接收，改为人民警察。”中央军委在报告中建议：把警卫中央、省和直辖市党政机关、首长，守护军事系统工厂、仓库、电台和第二机械工业部机密工厂、研究机构，守护重要铁道桥梁，以及平叛、驻守的部队仍留在军队序列，其余执行公安保卫任务的部队基本移交地方公安机关。1958年5月，周恩来审阅中央军委《关于公安部队整编问题的报告》，并批示“原则批准”。8月4日，中央政治局批准了中央军委的报告。8月，中央军委召开了扩大会议，通过了《关于公安部队整编和改变领导关系的决议（草案）》。8月28日，总参谋部与公安部队共同制订了《公安部队整编实施方案》。10月21日，公安部和总参谋部联合发出《公安部队整编中若干问题的规定》。各军区遵照中央和军委的决定，随之进行整编。

经过紧张的工作，全国公安部队于12月底基本上交接完毕，顺利地完成了整编任务。公安部队将担负看押劳改罪犯、守护铁道、守卫厂矿设施的部队13万余人，边防部队9000余人，机关、学校6000余人，共14.5万余人，拨交公安机关，改为人民武装警察；担任中央和各省、直辖市、自治区党政机关警卫和剿匪治安等任务的内卫部队7.2万余人，沿海边防部队4.8万余人，计12万余人仍属军队序列。由于执行公安保卫任务的部队绝大部分已移交地方公安机关，于是中共中央和中央军委决定，撤销总参谋部警备部。1958年12月4日，公安部16局與总参警备部机关在北京缸瓦市9号合署办公，并改名为公安部4局（武装民警管理局）。原公安部队改编后的番号统称人民武装警察，原部队番号和师部的领导机构撤销。改编后的人民武装警察的衔称，一律冠以公安机关的头衔。公安部设人民武装警察局，省（区）、市设人民武装警察总队，专署设人民武装警察大队，县设立人民武装警察中队。全国武装警察部队为25.4万人。至此，公安部队的领导体制实现了重大变革。