消防监督执法工作中行政指导的作用研究

刘元阔

摘要：随着消防改制工作的稳步推进，对队伍日常消防监督执法工作提出了更为严格的要求。但在实际工作开展过程中，“以罚代管、处罚为主”的监管意识仍旧不同程度的存在。因此，为了切实保障消防监督执法工作的合理开展，通过对队伍日常消防监督执法工作中普遍存在的各类问题进行逐一分析，进而研究消防监督执法工作中合理运用行政指导机制的重要意义，提出提高消防监督执法人员日常行政指导能力的对策，以期为队伍消防监督执法工作的有效开展提供参考。

关键词：消防救援队伍；消防监督；行政指导；执法工作

中图分类号：D631.6       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）03-0133-03

消防监督执法工作的质量直接关系着社会和谐以及人民群众的生命财产安全，为了进一步提高各级消防监督人员的执法质量、保证执法效果，要充分发挥行政指导的推动作用，辅助消防监督执法工作正常顺利开展。

1 行政指导的相关概念及工作原则

1.1  行政指导的相关概念

行政指导是当前国家行政管理工作开展的重要方式之一。行政指导工作是国家行政机关在职权范围内，以实现行政目标为目的，通过行政劝告、行政建议、行政约谈等非强制形式与非强制效力要求被指导人进行或不进行相关工作。行政指导的特点就是不使用权力手段，通过与相关人员的合理沟通、协调，取得相关人员同意并进一步完成行政秩序管理工作。通过行政指导可以消除相关人员的抵触情绪，确保行政工作顺利开展。

1.2  行政指导工作的基本原则

1.2.1  正当性原则

正当性原则通常特指在工作开展过程中要最大程度地确保相关人员接受行政指导，可接受性主要表现在相关人员如果接受行政机关作出的行政指导，对相关人员自身或者相关单位来说比较有利，甚至可以避免行政处罚[1]。接受行政指导对于相关人员来说，是在准许范围内保障其利益最大化的主要途径，是比较容易接受的行政管理方式。但是，通过行政机关的行政指导，一旦实际结果对相关人员而言没有利益和好处可取，那么相关人员一般很难接受这种行政指导行为。之所以将正当性作为行政指导工作的基本原则之一，就是因为行政指导工作开展的前提必须以相关人员的可接受性为基础，从而达到行政指导工作开展的预期效果。

1.2.2  自愿性原则

自愿性原则主要是指相关人员要自愿接受行政指导，并认同行政机关作出的行政指导。强调自愿性原则，是因为行政指导行为没有行政执法权，不具有强制的法律效力，而是以达成预期行政效果为目的，通过提示、约谈和劝告等行政指導行为对行政相关人员提出具体要求。自愿就是指在自己不被强迫的情况下，去做自己想要做的事情，但不得侵害他人的合法权益。行政指导行为就是通过非强制措施使相关人员接受行政指导，以相关人员的意愿为主，如果强迫相关人员违心接受行政指导行为，必将违背行政指导的自愿性原则。

1.2.3  必要性原则

必要性原则是指行政指导行为相对于行政行为来说，更容易被行政相关人员所接受，可以达到更好的行政管理效果。行政机关行使行政职权的根本目的就是为了维持社会秩序，更好的保障社会的和谐稳定发展。如果通过非强制性的措施也能实现这一目标，并且可以有效减少行政资源的浪费，有效节约行政成本，那么，行政机关主体就可以优先采用行政指导的方式达到行政管理的最终目的。因此，行政指导行为有利于行政管理资源的节约。

2 消防监督执法工作开展过程中的行政指导现状

2.1  行政指导工作基本流于形式

行政指导与行政行为的本质区别就在于行政指导行为不具有法律强制效力，因此，各级消防监督部门为了确保消防监督执法工作的顺利开展，在消防监督执法工作中经常通过行政指导的方式进行消防监管工作，例如：浦东支队利用“浦东消防119”App，让各类企业法人实行网络自主预约的行政指导工作机制就是一种有益的尝试。但是长时间通过这种方式进行消防监管工作，工作的实际效能极易被部分企业法人忽视，根本不能引起相关企事业单位、重点经营场所的重视[2]。目前，每逢节假日、重大活动安保期间，各级消防监督部门就会要求各行业进行节前消防安全专项检查工作，经常通过下发通知的方式召集重点单位、经营场所的负责人召开消防安全会议，对当事人进行行政约谈，但经常有个别单位以各种理由推脱不按时参会，一旦消防监督部门会后也没有针对约谈内容对其进行重点检查，必将导致恶性循环现象的出现，从而造成消防安全工作落不到实处。

2.2  行政指导水平参次不齐

消防行政指导工作主要是通过与执法对象进行沟通、协调，采用非强制措施，使相关单位负责人完成消防隐患整改，从而落实消防安全责任。但是，由于部分消防监督执法人员的业务水平参次不齐，在进行消防监督行政指导工作时，通常不能一次性的指导到位，不能明确指出重点隐患部位、整改措施以及单位内部存在的消防违法行为，从而导致相关单位的整改工作一直达不到消防安全标准要求，反复整改给相关单位造成不必要的经济损失，最终导致双方产生不必要的矛盾。此外，在消防监督执法工作中，部分消防监督执法人员的服务意识不强，不主动与被监管的消防责任人开展沟通、交流，或者交流过程中语气强硬，致使公众产生不满情绪，最终导致执法工作效果大打折扣。

2.3  滥用行政指导行为

目前，由于我国现行消防法律法规并没有明确规定消防行政指导行为与消防行政处罚之间的相关界限，从而导致在消防监督工作中行政指导与行政处罚的实际使用范围不明确。部分消防监督部门为了减少与消防监督对象的正面冲突，经常滥用行政指导，甚至本该进行行政处罚的对象通过行政指导的方式予以代替。例如，在消防监督执法工作开展过程中，执法人员发现某个大型酒店内部存在固定消防设施设置不到位的情况，存在重大消防安全隐患问题，并且短期内不能彻底整改到位，按照消防法律规定应该第一时间给予行政处罚并停业整顿，但部分消防监督部门只是责令该单位限期整改，并让其提交《消防安全保证书》后便免于处罚。

3 行政指导在消防监督执法工作中的实际作用

通常情况下，行政指导工作可以分为行政提示、行政劝告和行政建议等。通过不同的行政指导方式可以达到不同的效果，因此在消防监督执法工作中要充分发挥行政指导的实际作用，从而保障执法人员切实提高执法质量，最大限度保障人民群众的生命财产安全[3]。

3.1  行政提示在消防监督执法工作中的作用

在消防监督执法工作开展过程中，行政提示主要通过开展消防公益政策宣传活动、发放消防知识手册等方式，不断强化社区消防安全常识的宣传工作，推动公众不断加强对消防安全工作的重视程度。例如，各级消防救援队伍可以通过微信公众号以及快手、抖音等短视频平台，定期向群众传播家庭常见的火灾事故发生原因、如何避免发生火灾以及发生火灾后如何安全逃生等消防安全常识，积极引导群众主动排查各类安全隐患问题。行政提示有利于提高公众整体的消防安全意识，从根本上降低消防安全事故发生概率。

3.2  行政劝告在消防监督执法工作中的作用

行政劝告主要是针对情节轻微、没有引起消防安全事故并且未对社会造成任何不良影响、可以随时制止或改正的违法违规行为，通过行政劝告的方式使消防监督对象对违规行为及时予以整改及纠正，在事故发生前及时消除各类安全隐患。例如，消防监督人员在对酒店、宾馆等人员密集场所进行消防监督检查过程中发现，由于内部装修，消防安全通道及出口经常被装修材料占用，若依据《中华人民共和国消防法》规定，对占用、堵塞、封闭消防通道、安全出口的违法行为，执法人员应当现场责令改正，并处五千元以上五万元以下的罚款。但是因为本次消防违法行为情节轻微，未造成任何安全事故并能短时间内整改到位，现场消防监督人员可以通过行政劝告的方式，告知当事单位违规占用消防通道可能导致的危害并督促当事单位立刻整改。执法人员通过行政劝告的方式及时纠正当事单位的违法行为，更容易让当事单位接受，消除人们对消防执法工作的误解，有利于为消防救援队伍树立良好的执法形象[4]。

3.3  行政建议在消防监督执法工作中的作用

部分行政相关人员本意并不是想违反消防法律法规，而是因为其本身并不知道相关法律法规知识，这种非主观意愿造成的违法违规行为，情节轻微未造成任何消防安全事故的，可以通过行政建议的方式提出具体的整改措施，督促行政相关人员在短时间内整改到位。例如，工作人员在消防监督执法工作开展过程中发现，某施工单位在现场设置的临时办公用房不符合消防规范要求，两层临时办公用房，单层面积超过350m2，但是只有一部上下楼梯，按照消防法规定单层面积超过200m2时，应加设一部消防疏散楼梯。通过了解得知施工人员对临时办公用房的消防要求掌握不足，認为二楼作为会议室，很少使用，所以只设了一部楼梯。针对这种情况，消防监督人员应当在现场为施工单位及时讲解消防规范要求，并建议该单位及时增设一部疏散楼梯，以保障消防安全。

4 在消防监督执法工作中应用行政指导的重要意义

4.1  行政指导有利于填补法律空白

当前，部分现行法律法规并没有根据社会发展的实际情况进行及时修正。如果消防监督执法工作开展过程中依然对旧有制度完全照搬照抄，一旦处理不慎必将导致社会矛盾的激化。由于行政指导的方式可以灵活、有效地弥补现行法律的相应空白，因此，行政指导作为消防监督执法工作的重要补充方式，有效平衡了消防监督部门与被执法对象之间的关系，进一步保障了执法过程的法律效力。

4.2  行政指导有利于社会和谐发展

消防监督部门作为政府的行政职能部门，主要承担着辖区内部的消防安全监督任务，发现单位或企业存在较大安全隐患时，多以行政处罚、责令限期整改等强制性措施为主，这种强制性的处罚措施不易被行政相关人员所接受，容易产生正面冲突，激化矛盾。而行政指导通过劝告、约谈、建议等非强制手段对行政相关人员进行柔性管理，这种方式加强了与行政相关人员之间的沟通和理解，更易被行政相关人员所接受，从而愿意主动配合消防监督部门进行隐患整改，甚至对我国社会的和谐发展产生相应推动作用。

4.3  行政指导有利于提高行政效率

通常情况下，行政效率直接代表着各级政府部门的真实工作效率，政府的工作效率又往往直接影响着社会经济的发展。因此，行政效率的有效提升是保障我国经济高速发展的重要前提[5]。消防监督执法工作的各个方面都可以灵活运用不同的行政指导方法，不断拓展消防监督执法工作思路，进一步提高执法人员的执法质量，不断节约行政资源，最大限度提升各级政府部门的实际行政效率。

5 提升消防监督执法人员行政指导能力的具体措施

5.1  学习专业知识，提高队伍整体工作素养

随着人们对消防安全工作重视程度的逐渐提升，消防监督执法人员的工作任务逐渐加重，但由于改制后部分消防监督人员的第一任职并不是防火监督岗位，导致日常工作过程中自身的专业水平相对有限，对消防知识及消防法律法规的实际掌握程度不足，这就导致工作人员在对监管企业相关工作人员实施行政指导的过程中，并不能给出专业、正确的整改建议。因此，各级消防监督部门必须组织部门内部定期开展消防业务知识及消防法律知识的专项学习，并邀请经验丰富的专业人员传授行政指导经验，从而不断提高消防监督执法工作人员的专业技能，提高消防队伍的整体素质，最终达到不断提升消防监督执法工作质量的目的。

5.2  不断完善日常工作制度，规范行政指导行为

当前，行政指导在消防监督执法工作中的运用并没有相对较为明确的规章制度，这就导致部分工作人员在工作过程中存在滥用行政权力的行为，比如某些企业在消防设施安装、使用等方面完全不符合消防法规定，存在重大的安全隐患，按照法律规定应给予行政处罚，但消防监督执法工作人员仅是要求其限期整改，导致实际执法力度不够，所给予的惩罚并不能引起企业的重视[6]。因此，各级消防监督部门必须不断完善日常工作制度，不断加强对自身行政指导行为的有效监督，通过建立健全各项监督管理机制对自身日常行政指导行为开展全面有效的监督。

6 結语

综上所述，随着消防监督执法工作的重要性日益凸显，各级消防监督工作人员必须根据行政管理工作的发展趋势，不断规范日常工作开展过程中的行政执法行为，利用柔性管理方式转变传统思维模式，强化消防监督部门与地方监管单位负责人员的沟通与理解，切实保障消防监督执法工作的高效开展。

参考文献：

[1]黄圣超.行政指导在提高消防监督工作公众满意度中的运用[J].今日消防，2020，5（12）：60-61.

[2]宋萌萌.论我国消防监督执法的现状?问题及完善[J].广西政法管理干部学院学报，2020，35（5）：58-62.

[3]吕星昱.探讨新形势下加强消防监督执法规范化建设的几点措施[J].今日消防，2020，5（9）：85-86.

[4]李天宇.如何加强消防法制与消防监督执法规范化建设[J].今日消防，2020，5（9）：103-104.

[5]沈宝昌.新形势下关于消防监督执法规范化建设的研究[J].消防界（电子版），2020，6（17）：88-89.

[6]房芳.对当前消防执法工作现状分析及改进消防监督工作有关问题的思考[J].今日消防，2021，6（7）：62-64.

Research on the role of administrative

guidance in fire supervision and law enforcement

Liu Yuankuo

（Lingang Fire and Rescue Section of Shanghai Pudong New Area， Shanghai 201206）

Abstract：With the steady progress of the fire reform work， more stringent requirements have been put forward for the team's daily fire supervision and law enforcement work. However， in the process of actual work， the supervision awareness of "replacing management with punishment， and punishment is the main one" still exists to varying degrees. Therefore， in order to effectively ensure the rational development of fire supervision and law enforcement work， through the analysis of various problems that generally exist in the daily fire supervision and law enforcement work of the team one by one， the significance of the rational use of administrative guidance mechanism in fire supervision and law enforcement work is studied. Measures to improve the daily administrative guidance capability of fire supervision and law enforcement personnel are put forward. It is hoped to provide references for the effective development of fire supervision and law enforcement.

Keywords：fire and rescue team; fire supervision; administrative guidance; law enforcement