基于国际经验的矿产资源权利金制度建设及启示

张亚明 朱闰琪

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

内容提要：权利金是矿业权人因开采使用矿产资源向矿产资源所有者支付的有偿使用费用，是矿产资源所有者的财产性权益。当前，对矿产资源征收权利金已经成为普遍的国际惯例。本文系统梳理了美国、澳大利亚、加拿大等主要矿业国家和地区的相关资料，从权利金的法律地位、征收管理、费率变化趋势、分配方式、减免政策等方面总结了权利金制度的基本特征，结合我国矿业权出让收益制度改革实践，从完善顶层设计、优化税费制度、合理制定收益率、制定激励措施等四个方面，提出完善我国矿业权出让收益制度的建议。

一、引言

矿产资源作为工业生产的“粮食”，是经济发展的重要基础。加强矿产资源供给保障能力，是现实所需也是长远战略，事关我国第二个百年奋斗目标实现和中华民族伟大复兴。党的二十大报告指出，巩固优势产业领先地位，在安全发展的领域加快补齐短板，提升战略性资源供应保障能力。2022 年中央经济工作会议进一步提出，加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，加快规划建设新型能源体系，提升国家战略物资储备保障能力。我国是矿产资源大国和矿产品生产大国，但随着经济社会快速发展，我国正在从矿业大国发展为矿产品消费大国，资源供需矛盾日益突出。当前，全球经济形势与政治形势正在发生深刻调整，地缘政治、贸易冲突、局部战争等对全球矿产资源供给造成较大冲击。为此，提高矿产资源供给保障能力，守住资源安全的底线，将资源的“饭碗”牢牢端在自己手中，是落实党中央决策部署的重要措施，是新发展格局对保障矿产资源安全提出的新要求。

2017 年4 月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29 号），提出建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度，明确在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。2017 年6 月，财政部、国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），对矿业权出让收益征管进行了详细规定。但自矿业权出让收益制度实施以来，业内人士普遍反映，矿业权出让收益制度改革在一定程度增加了企业准入门槛和投资风险，影响了矿业健康稳定的发展，不利于提高资源的供给保障能力[1-2]。为进一步健全矿产资源有偿使用制度，规范矿业权出让收益征收管理，维护矿产资源国家所有者权益，促进矿产资源保护与合理利用，推动相关行业健康有序发展，加强战略性矿产资源增储上产，维护能源资源、重要产业链供应链安全，财政部、自然资源部、税务总局修订印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号），结合征收管理实际情况，对出让收益征收管理体制、征收方式、缴款和退库、新旧政策衔接等方面进行深化改革，不断健全完善相关制度，旨在维护国家所有者权益和矿山企业利益，提高矿产资源供给保障能力。

矿业权出让收益涉及的主体包括作为所有者的国家和使用者的矿业权人。综合来看，此次出让收益制度改革对两者均带来了积极影响。一方面，出让收益制度有效维护了国家所有者权益，有助于提高国家资源安全保障能力。另一方面，出让收益征收方式改革有效降低了企业前期资金压力，有助于提高企业基建速度，尽快实现资源产出。同时，出让收益制度改革降低矿业权出让的准入门槛，有助于激活矿业权交易市场活跃度，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。但对此次出让收益制度改革，部分业内人士认为矿业权出让收益制度尚需在法理、制度等层面进一步研究完善。因此，在矿业权出让收益制度改革之际，总结和借鉴国际上普遍使用的权利金制度，为进一步完善我国矿业权出让收益制度提供参考。

二、矿产资源权利金内涵

目前，关于权利金的定义解释较多，可分为法规、词典和专家学者等多个维度。不同维度关注点存在一些差异。但总体来看，普遍认为权利金是矿业权人因开采使用矿产资源向矿产资源所有者支付的有偿使用费用。

1.法律法规关于权利金的定义。国际上普遍通过法律法规明确矿产资源的所有权，而权利金是指矿产开采人因开采不可再生的矿产资源向矿产资源所有权人支付的费用，它依托于矿产资源所有权，属于财产所得。在多数国家，矿产资源为国家或地区所有，但部分国家也存在私人所有的矿产资源，而权利金则是根据所有权，由所有者享有。如美国矿产资源为联邦所有的，向联邦缴纳权利金；为印第安部落所有的，向印第安部落缴纳权利金；为各州所有的，由各州征收权利金；为其他私人所有的，由私人获得权利金。澳大利亚联邦政府负责海上石油资源及全境铀矿的矿业权管理和权利金征收，各州负责其管辖范围内的其他矿产资源的权利金征收。

2.权威词典关于权利金的定义。关于权利金定义的相关词典主要包括牛津系列词典、韦氏系列词典、法律类专业词典以及经济学类专业词典，各类词典对权利金的概念表述略有差异，但其核心内涵基本一致，即矿产资源权利金是指矿产资源开采者向矿产资源所有者支付的报酬。如《牛津法律大辞典》将权利金定义为“开采和使用矿产资源而定期支付给矿产资源所有者的报酬”；《韦氏国际英语词典（第三版）》将权利金定义为“所有者允许他人开采、使用或销售矿产资源而收取的报酬”；《新不列颠百科全书》将权利金定义为“所有者许可使用某种权利而向其支付的报酬。这种权利包括石油和天然气等矿产在内的矿藏所有权”。

3.机构及专家关于权利金的定义。专家和机构关于矿产资源权益金的定义侧重点不同，但多数是在权利金代表所有者权益的基础上进一步丰富发展。如James Otto 等8 位矿产资源经济学家出版的《Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Government, and Civil Society》提出，权利金通常由法律法规规定，是对矿产资源所有者的许可他人为自身利益开发资源的补偿[3]。IMF 出版的《Government Finance Statistics Manual 2014》提出，权利金是自然资源所有者将自然资源资产在特定时期内交由其他单位处置取得的回报[4]。联合国等编制的《System of Environmental-Economic Accounting-Central Framework (UNSD-2012)》指出，租金是环境资产所有者将该资产交由另一机构单位处置时应收取的收入，产生于非生产资产（土地、矿产和能源等）的生产使用。其中，与矿产资源相关的租金通常称为权利金[5]。Eric Lilford 等编写的《Mining Taxation：Reconciling the Interests of Government and Industry》将权利金定义为获取不可再生资源对国家的补偿[6]。

三、国外权利金制度特点

（一）建立以权利金为核心的税费体系

为激发勘查市场活力，国际上普遍在勘查阶段不征收相关税费或对竞争出让的探矿权收取少量红利或签字费，以降低企业投资负担和风险。在开采阶段，普遍建立了以矿产资源权利金为核心的税费体系，主要调整的是矿产资源所有权人与采矿权人之间的权益分配关系。当矿产品价格大幅升高时，少量国家针对超额利润征收超额利润税。美国矿产资源特有税费主要包括红利、权利金和占用租金等。其中，红利是矿业权承租人取得采矿租赁权向矿产资源所有人支付的费用，是获得权利支付的成本，一般按照面积支付。在各种资源性收入中权利金占主要部分。以2019 年为例，在美国联邦所有和印第安部落所有的各种矿产资源特有税费中，权利金占81.3%，红利占17%，矿业权占用租金占1.1%。俄罗斯矿产资源特有税费包括矿产资源开采税、一次性矿产资源利用费、矿地年租等，其中一次性矿产资源利用费是取得矿产资源利用权一次性缴纳的费用，一般不低于年度开采税的10%，矿地年租一般按照占用面积分年度征收，费用较低。矿产资源开采税则是俄罗斯财政收入的主要来源之一，约占财政收入的10%[7]。加拿大矿产资源税费涵盖矿业权取得、矿业权占用、矿产资源开采和矿产品销售等环节，以权利金为核心。2016 年—2017 年加拿大矿产资源税费收入中，权利金占87%，竞标费占6%，土地租金占5%，对私人所有矿业权征收的持有税占1.9%。刚果民主共和国除征收权利金（矿产税）、矿区年费外，还征收超额利润税、签字费等费用，但仍以权利金为主。其中，超额利润税是价格超过可行性研究报告中规定价格的25%时，对超额利润征收的税费。

（二）以立法形式确定权利金制度是保障其法律地位的重要手段

矿产资源权利金制度产生和发展基于矿产资源所有权和使用权的分离，受政治经济制度、经济发展水平、矿业发展等多种因素的影响和制约。矿产资源权利金立法最早可追溯至罗马帝国的《罗马法》，规定凡开采矿产资源都要缴纳金钱给国王，此后便以权利金的形式确定下来。现代意义上的采矿业逐步发展后，各国越来越认识到矿产资源的可耗竭性、不可再生性和矿产资源财产权益的不可受损性，纷纷通过法律形式对权利金进行明确。美国1920 年颁布的《矿产租赁法》明确对联邦拥有所有权的陆上可租让矿产的生产征收权利金，1953 年通过《外大陆架土地法》对海上（外大陆架）矿产资源的开采征收权利金，各州对其所有矿产资源的权利金也有明确规定，如加利福利亚州《公共资源法典》规定，矿权人需支付租赁土地所有矿产生产总值10%的权利金。加拿大9 个省和3 个地区均通过法律规范确定了权利金的计征方法、减免规定等，如加拿大育空地区《石英采矿法》规定，育空政府对在其境内开采的矿产收取权利金。澳大利亚南澳大利亚州1971 年《矿业法》、西澳大利亚州1978 年《矿业法》、北方领土地区1982 年《矿产权利金法》、昆士兰州1989 年《矿产资源法》、新南威尔士州1992 年《矿业法》等均规定矿产资源为州所有（或称皇室所有，由州政府代表），开采矿产资源需向州政府缴纳权利金。南非2008 年通过《矿产与石油权利金法》规定征收以利润为基础的权利金。

（三）权利金主要在开采环节征收，并以从价计征为主

由于矿产资源大多赋存于地下，其数量、质量等信息在采出来之前无法准确确定，几乎所有国家均在开采环节征收权利金。权利金征收方式主要有四种形式，分别为从价计征、从量计征、从利计征以及组合方式计征。从价计征方式一般以采出矿产品价值为基础，征收金额与矿产品价格联动，能够自动调节企业负担和国家权益，是目前应用最为广泛的方式，包括美国、澳大利亚等部分矿产及非洲、亚洲、拉丁美洲绝大多数国家所有矿产。从量计征方式以矿产品开采或加工量为基础，征收标准固定，不能对价格作出反应，一般适用于大宗低价值的矿产品，如澳大利亚昆士兰州、加拿大阿尔伯塔省部分非金属矿等。从利计征方式以矿山企业利润为基础，此种方式确保了矿山企业的利益，但当企业发生亏损时所有者权益无法保证。由于需要较高的管理水平，多在美国、加拿大、澳大利亚等发达国家部分地区有所运用。组合方式是从量、从价或从利等多种方式组合征收，主要根据矿产资源类型分类别确定计征方式，应用较少，如澳大利亚昆士兰州对均价低于100 澳元的铁矿石按照1.25 澳元/吨征收，对均价高于100澳元的铁矿石前100 澳元部分按照价值的1.5%征收，超出100 澳元部分按照价值的2.5%征收。

（四）不同矿类之间权利金率差异明显，同矿类各国差异较小

在大多数国家，矿产权利金费率依据矿产类型的不同而不同。从价计征时，油气矿产权利金率大多在10%—12.5%，如美国联邦政府石油和天然气权利金比率为12.5%，澳大利亚昆士兰州为10%，加拿大育空地区石油和天然气均为10%；煤炭的权利金率大多在7%—10%，如美国露采12.5%、井采8%，澳大利亚新南威尔士州露采8.2%、井采7.2%，昆士兰州为7%或10%、西澳大利亚州7.5%；金属类矿产权利金率大多在2%—5%，如澳大利亚南澳大利亚州3.5%、西澳大利亚州2.5%—7.5%、昆士兰州2.7%，加拿大不列颠哥伦比亚省有色金属2%，巴西铝土矿、锰、铌等金属权益金率为3%，铁矿石为3.5%；非金属矿产大多在3.5%—5%，如美国磷、钠、钾为5%，澳大利亚南澳大利亚州工业矿物3.5%，西澳大利亚州长石、高岭土、金红石均为5%。当从利征收时，因为征收基数已扣除成本费用等，权利金率较高。如加拿大阿尔伯塔省油砂的权利金率为总收入的1%—9%或净利润的25%—40%中较大值；加拿大曼尼托巴省的权益金率为净利润的10%—17%，并附加0.5%的特别利润税。

（五）权利金制度的动态调整体现各国矿业政策的导向

矿产资源权利金政策宽松还是从紧与国家矿业发展阶段、经济社会发展需求、矿产资源特点以及其在财政收入中的地位密切相关。一般情况下，为鼓励矿业开发时会不征或少征权利金，当将其作为组织财政收入的重要手段时则会多征，并分类管理。

例如美国1872 年《通用矿业法》为鼓励中西部开发，对联邦土地上的所有有价值的矿产均不征权利金。1920 年《矿产租赁法》把煤炭、石油、天然气、磷、硫、钾等勘查风险较低的沉积型岩矿作为可租让矿产从《通用矿业法》分离出来，实行租约制度，开始征收权利金，但对于高风险的铜金等脉状矿产依然不征收。随后，1947 年《矿物材料法》、1970 年《地热法》、1977 年《联邦煤炭租约修正法》、1982 年《联邦石油天然气权益管理法》等多个法案逐步对特定矿产制定针对性的权利金征收政策。墨西哥自1990年以来都不征收权利金，采矿公司只需缴纳企业所得税，这种具有竞争力的财政制度使得墨西哥的采矿业得到蓬勃发展，一直到2014 年《联邦关税法》规定按照矿业收入的7.5%征收权利金，同时对贵金属额外征收0.5%的附加税。澳大利亚南澳大利亚州为鼓励矿产投资，在2005 年《权利金法修正案》对新矿山连续五年实施1.5%的优惠权利金率（一般情况为3.5%或5%）。

当权利金作为组织财政收入的重要手段征收则比较重，如印度将权利金作为取得地方政府收入的重要方式，也是已知的世界上权利金率最高的国家之一， 2014 年9 月政府修订权利金后，铁矿石、铬铁矿等矿产权利金率提高至15%（从价），而一般国家通常费率在3%—5%范围内。

越来越多的国家倾向于将权利金调整作为平衡国家财政收入与矿业公司利润的主要工具，从近年来矿产权利金率的调整状况来看，提高权利金比率是目前权利金调整的主要方向。如2017 年12 月巴西总统签署权利金修改法案，将巴西最重要的矿产品铁矿石的权利金比率从2%提高至3.5%，其他矿产品中，铌从2%提高至3%，金从1%提高至1.5%，金刚石从0.2%提高至2%。2018 年刚果（金）颁布新《矿业法》，将有色金属和贱金属从2%提高至3.5%，贵金属从2.5%提高至3.5%。2022 年印度尼西亚将对煤矿采矿企业征收的权利金率从单一的13.5%调整至14%—28%，当煤炭价格超过100 美元/吨后，将按照最大权利金税率征收。

（六）权利金普遍由中央和地方共享，分配方式存在差异

国际上，矿产资源相关法律普遍规定，矿产资源归国家所有，这构成了国家对矿产资源管理的基础，成为各国征收权利金的依据。除个人所有的矿产资源外，国家收取的矿产资源权利金均由中央和地方共享，但分配方式存在一定差异。当前，矿产资源分配方式主要有三种：一是中央和地方按照管理权限，分别制定和征收权利金。如美国、澳大利亚、加拿大等国家根据联邦和各州的管理权限规定，联邦政府管辖范围内的权利金，由联邦负责征收并进入联邦财政；由各州管辖范围内的权利金，由各州负责征收并进入州财政。二是权利金由中央统一制定征收，并按照一定比例在各级间分配。如《蒙古矿产法》规定权利金在中央、省、县分配比例为7∶2∶1。俄罗斯矿产资源开采税为中央和地方共享税，中央和地方的分享比例为4∶6。印度尼西亚矿产资源权利金中央和地方按照2∶8 的比例进行分配，其中：16%归省政府，32%归矿山所在城市，32%归省内其他城市。三是权利金由中央政府统一制定和收取，根据各地经济发展和实际需要进行统筹分配，以支持相对贫困地区的经济发展。如坦桑尼亚矿产资源权利金主要来自6 个区域，其他区域经济发展较为落后，在进行矿产资源权利金分配时，则主要倾向于相对贫困区域，增加其中央预算支出。

（七）制定符合国情的矿产资源权利金减免政策

矿产开发需要进行大量的基础设施建设、井巷工程掘进、采选设备购置，资金投入巨大、回收周期较长。为鼓励社会资本参与矿产资源开发，部分矿业大国在征收矿产资源权利金的同时，也结合本国实际制定了一系列减免政策。在美国，采矿权人因某种原因导致产量过小或资源处于枯竭时，可向政府申请减免权利金。在澳大利亚，为减轻矿山企业负担，在生产初期州政府一般免征或减征权利金，以促进企业尽快收回投资成本；为鼓励矿山企业延长产业链，推动矿产品深加工产业，州政府会减征权利金。如南澳大利亚州对新建铁矿山前五年权利金率2%；昆士兰州和塔斯马尼亚州对在本地采选或采选冶企业免征20%权利金。巴西规定对于矿石品位低、生产规模低等因素影响矿床开采可行性的铁矿，权利金率可由3.5%降低至2%，以提高资源可利用性。

四、国外权利金制度对我国出让收益制度改革的启示

（一）完善出让收益制度顶层设计

法律是由实践中成熟的各项制度上升而来，往往落后于实践，法律的修编是一个漫长的过程。1986 年，我国发布了《矿产资源法》，并于2009 年进行了第二次修订。《矿产资源法》中明确规定的矿产资源税费包括资源税和资源补偿费，并在相关规章制度明确矿产资源补偿费代表了国家所有者权益。此后矿产资源开发利用的外部环境发生了巨大变化，矿产资源管理中出现了许多新情况新问题，为解决这些问题，以打补丁的形式出台了许多部门规章或规范性文件。2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求实行资源有偿使用制度。2017 年，国务院印发了《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29 号），提出建立中国特色的新型矿产资源权益金制度。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。但由于《矿产资源法》修订滞后于权益金制度改革，导致矿业权出让收益的法律依据受到社会非议。

因此，随着权益金制度改革的不断深入，在总结实践经验的基础上，按照全面推进依法治国的总体要求，以完善法律体系为主要内容，推进权益金制度顶层建设。一是加快推进《矿产资源法》修订工作，将矿业权出让收益制度的相关要求写入矿产资源法中，明确矿业权出让收益的内涵，以确立矿业权出让收益制度的法律地位，实现有法可依、有法必依。二是针对社会普遍反映的矿业权出让收益制度相关问题，完善征收标准及相关配套政策，规范征管工作。

（二）建立以出让收益为核心的税费体系

矿产资源所有者权益是依据矿产资源所有权形成的收益初次分配，税收则是依据政治权力形成的在初次分配基础上的再分配，从分配关系上讲，所有者权益是矿产资源税费收入的核心。但随着我国资源税从价计征改革，资源税收入大幅增加，占资源性税费收入的比重上升到90%，成为资源性税费收入的核心，所有者权益与税收比重倒置。

2023 年，财政部、自然资源部、税务总局联合印发了《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号），对144 个矿种采用“按额征收”和“逐年按率征收”相结合的方式征收出让收益。其中，“按额征收”部分与矿业权面积相关，不与资源储量挂钩，在矿业权出让阶段通过竞争确定，“逐年按率征收”部分在矿产资源开采销售后依据销售收入一定比例（即出让收益率）按年征收。出让收益制度改革改变了以往在矿业权出让阶段，以资源储量为基础、通过竞争确定的金额一次或分次征收出让收益的方式，降低了出让阶段企业的资金压力，更加符合矿产勘查开发的一般规律，与当前国际通行的权利金制度基本一致。后续可进一步借鉴国际通行做法，持续深化我国矿产资源权益金制度改革，建立以矿业权出让收益为核心的矿产资源税费体系，完善资源税征管模式，加强资源税级差调节作用。将资源税由当前按照矿产品销售收入的一定比例（即资源税税率）征收重新调整为根据销售利润率超额累进计征，即当矿山企业利润率超过一定水平后，对超额利润部分按照一定比例征收资源税，未超出部分则免征资源税。超额累进收益率以销售利润率划分征收级距，分别规定相应的差别收益率，更好地实现对高利润项目级差调节，减轻低利润项目的税费负担，保障企业税负相对公平。

（三）建立矿业权出让收益率动态调整机制

一是进一步细化收益率标准。矿产资源分布具有显著的区域性特点，不同区域间资源条件、区域政策、运输条件等因素存在较大差异，其开发成本和利润差异巨大，采用统一的收益率易造成市场的不公平竞争。因此，可探索建立系统的矿山样本库，从矿产资源全生命周期角度出发，加强矿山成本、利润、税费等生产经营指标监测，与矿山开采方式、深度、资源品位等基础数据联动分析，从资源禀赋、采选特点等方面细化矿业权出让收益率标准。

二是建立适应矿产品价格波动的矿业权出让收益率评估调整机制。矿产品价格波动较大，当价格升高并在较长时期处于高位时，企业利润大幅增加，继续沿用原收益率，国家所有者权益将难以保障；当价格较长时期处于低位，企业利润降低或亏损时，继续沿用原收益率，企业负担较重。因此，以矿产品价格变动为基础，定期对收益率的适应性进行评估，适时对收益率进行调整，形成矿业权出让收益率跟踪评估和动态调整机制，以保障国家所有者权益和促进矿业健康发展。

（四）探索切实可行的矿业权出让收益激励措施

一是建立矿产勘查成本抵扣机制。商业性矿产勘查是以市场为导向、以盈利为目的的矿产勘查工作，随着矿产资源管理改革不断推进，商业性矿产勘查逐渐成为勘查主力。而矿产勘查“周期长、投资大、风险高”等特点，为激发勘查市场活力，降低商业勘查风险，可探索建立矿产勘查投入抵扣机制。参考地质调查项目预算标准，建立包含勘查方法、勘查阶段、勘查工作量、价格体系等指标的抵扣标准，确定勘查成本抵扣方法，在矿产资源开采阶段抵扣矿业权出让收益。完善勘查成本抵扣程序，对勘查投入申报、核实、认定、激励政策执行等各环节进行设计，形成切实可行的操作流程。建立勘查投入抵扣流转制度，允许自身无法抵扣的探矿权人将其勘查支出流转让渡给矿山企业，为其矿产勘查融资，这些流转出来的支出作为矿山企业的支出，可以用来抵扣矿山企业的应缴纳出让收益。

二是完善矿产资源综合利用减免措施。我国矿产资源呈现“贫矿多、富矿少，共伴生矿多、单一矿少，嵌布粒度细、选冶难度大”等特点。由于低品位、共伴生矿产利用成本较高，在相同条件下盈利能力较低。在缺乏相应激励措施的情况下，企业综合利用低品位、共伴生矿的动力不足。当前，我国资源税针对油气、煤层气和衰竭矿山及低品位、共伴生矿产和尾矿可进行减免，但出让收益尚未有具体的减征政策。因此，贯彻落实党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”要求，分析我国共伴生矿产及低品位矿产资源特点、开发利用情况、生产成本及利润情况，总结矿产品价格、矿石品位、税收优惠等指标变动对伴生及低品位矿利用的影响，制定鼓励共伴生及低品位矿开发的出让收益减免政策，提高共伴生、低品位资源的利用水平。