洛阳市开发区管理体制创新实践与思考

薛雪玲 安 涛 贾齐兵

开发区主要指由国家或省批复设立的经济功能区，承担着培育创新生态、推进产业集聚、推动改革开放、促进产业转移的重要使命。自上个世纪90年代以来，河南省洛阳市开发区建设和发展走过了一段艰辛而辉煌的历程，实现了从小到大、从量变到质变的跨越，成为全市经济高质量发展的重要载体和市县经济发展的重要增长点。但与此同时，面对新形势新要求，洛阳市开发区还存在集聚效应不强、质量效益不优、创新能力不足、体制机制不活等问题。为破解这些短板与问题，按照省委改革部署，洛阳市谋划部署了新一轮开发区改革，通过“整合、扩区、调规、改制”，重塑开发区管理体制，让开发区回归经济功能区的本质属性，真正成为经济建设的主阵地、主战场、主引擎。

一、开发区管理体制创新情况

（一）全面推动开发区整合。改革前，洛阳市共有各级各类开发区31个。其中国家级开发区6个，分别是洛阳经济技术开发区、洛阳高新技术产业开发区、中国（河南）自由贸易试验区洛阳片区、郑洛新国家自主创新示范区、中国（洛阳）跨境电子商务综合试验区、洛阳综合保税区；省级开发区24个，包括18个省级产业集聚区、3个省级高新区、2个省级经济技术开发区、1个工业园区。在这次改革中，洛阳市按照省委“一县一省级开发区”的改革要求，将纳入整合范围的26个开发区整合为13个，统一开发区名称，统一规范开发区“四至”范围，统一开发区统计数据口径，规范了开发区管理秩序。

（二）优化管委会机构设置。改革前，洛阳市共设置21个开发区管理机构，其中正处级规格的19个，副处级规格的1个，科级及以下的1个。处级规格的开发区管理机构中经省委机构编制部门审批的17个，未经审批的3个。按照此次开发区改革精神，洛阳市适应开发区发展需要，坚持优化协同高效、聚焦主责主业、分类精准施策的原则，将21个开发区管理机构整合规范为14个，管理机构减少33.3%；县处级领导职数从105名精简至74名，减少29.5%；科级机构从104个精简至70个，减少32.7%。整合规范后的开发区管理机构，工作职责重心全部转移到企业服务、招商引资、项目建设、基础设施建设等经济发展主责主业上来。

（三）推行市场化开发运营。洛阳市以开发区市场化开发运营为导向，积极探索推行“管委会+公司”管理模式。2022年6月，13个先进制造业开发区全部明确了管委会和公司体制构架，组建了开发运营公司。管委会主要承担经济管理和企业服务职能，开发运营公司主要负责创新投融资模式，参与产业招商、项目建设、园区运营等具体性事务，引导社会资本参与开发建设。目前部分开发区正采取引进专业管理公司、职业经理人等方式，进一步提升市场化运作水平。

（四）剥离社会管理职能。洛阳市采取重塑重构的方式，将开发区代管的乡镇街道，全部移交属地政府管理，从而达到开发区剥离社会事务管理职能的目的。各开发区管理机构“三定”规定印发后，属地政府各部门对照开发区社会管理职能剥离目录，主动与开发区原相关部门对接，密切协同，顺利完成了社会管理事务的划转和承接。开发区原承担相关社会事务的工作人员，根据其个人意愿，或留在开发区竞聘上岗，或随社会事务移交分流至属地政府相应部门安置。

（五）推行“三化三制”改革。开发区体制机制改革，归根到底是要做好“人”的文章，想方设法调动人的积极性，关键是建设专业化、市场化、国际化管理团队，重点是推行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制。洛阳市在选优配强开发区领导班子的基础上，积极探索实行灵活高效的用人机制，全面实行岗位聘任制、末位淘汰制。同时，打破身份界限，现有人员身份封存管理，全员竞聘上岗，实现了“人员能进能出、岗位能上能下”。市政府研究制定了市管开发区的薪酬制度，各县区研究制定了各自开发区的薪酬制度，并赋予开发区工资分配自主权。目前，洛阳市开发区改革成效初显，专业化、市场化水平明显提升。宜阳、伊川、孟津、嵩县、伊滨、高新、西工、经开、新安等9家运营公司已引入专业产业运营公司或团队，栾川、洛宁、汝阳、偃师等4家运营公司正在积极对接中，新安、汝阳、伊川、洛宁、伊滨、西工、经开等多数县区已开展基金招商、股权招商、产业链招商、以商招商等。

二、开发区改革的工作重点

开发区改革后，开发区管理机构职能从“大包大揽式”向“轻装上阵式”转变，从职能上推动开发区回归经济功能区的本位，更加聚焦主责主业，实现了开发区管理机构的“瘦身健身”，为开发区在经济建设中成为主阵地、主战场、主引擎奠定了坚实基础。但仍有部分问题需要在下一步工作推进中给予重点关注。

（一）开发区与行政区权责关系还不够清晰。行政区与开发区存在职责边界不清晰、权责不匹配、协调机制不健全等问题，造成工作交叉或缺位，效率不高、合力不强。一是开发区与县区政府、属地乡镇的职责边界不清。虽然各开发区“三定”方案中均明确了开发区主要职责，但由于经济管理与社会管理在现实中互相交织，工作中推诿扯皮现象时有发生。比如，县区招商局和开发区招商部门都有招商职能。二是开发区服务企业职能与拥有的经济管理权限不匹配。《关于推动河南省开发区高质量发展的指导意见》明确赋予县级的136项市级经济管理权限，可同步转移至开发区。但由于体制机制落后、人员不足等原因，部分开发区暂未对照权限清单实质性承接项目落地、投产运营等方面的经济管理权限，开发区经济属性有待强化。目前开发区服务企业职能更多体现在协调代办方面，只能帮助企业联系对接县区相关职能部门，在审批时限、审批流程等方面话语权有限。三是开发区与县区职能部门、属地乡镇联动机制不健全。各开发区根据省改革要求，均建立了相关协调联动机制，但在具体实践中，联动机制作用发挥不明显。比如，由于目前未完全做到“标准地”出让，对于企业落地时涉及的拆迁、征地等本应由属地政府负责的社会事务，仍需开发区牵头协调推进，增加了开发区的额外负担。

（二）“三制”改革还不够彻底。“三化三制”改革是开发区改革的重要内容，但由于对“管委会+公司”的市场化、专业化改革路径认识存在偏差，市直相关部门结合实际深入研究谋划不够，可操作性细则出台较少，真正的体制机制改革进展较慢。一是领导班子任期考核体系不健全。目前，虽然各县区均与开发区管委会签订了目标责任书，但目标设置不够科学，在全省开发区争先进位方面体现不够。二是全员招聘市场化、专业化严重不足。虽然各开发区均已开展人员竞聘，但这些工作基本上是面向县区内机关事业单位在编人员，面向社会的市场化招聘较少，人员结构、素质提升不明显。同时，各开发区普遍反映市场化招聘受工作地点、薪资水平等条件制约，招聘到真正懂资本运作、产业发展等的专业人才存在较大困难。三是开发区工资绩效薪酬激励性不足。各开发区绩效薪酬简单地将个人工资绩效与开发区业绩考核目标完成情况挂钩，仍然在“吃大锅饭”，既没有充分体现岗位差异、能力贡献，也会造成开发区绩效工资总量的无序增长。

（三）运营公司市场化机制还不够健全。目前各开发区运营公司，大多数由原县区平台公司改制组建，存在自主权限小、业务不聚焦、机制不健全等问题。一是运营公司权限较小。从权责上看，多数运营公司与管委会权责不清。从自主性上看，多数运营公司独立性弱，在开展融资贷款、土地开发、招商引资等工作时，需各级审批。从业务开展上看，各开发区运营公司虽已逐步开展产业运营、股权投资，但管委会安排的各类建设任务仍需承担，在公益与市场业务板块上需要进一步平衡。二是运营公司业务结构不够合理，自我造血能力不足。运营公司开展基础建设等重资产投资多，但资金来源多为财政资金、商业性银行贷款，回报周期长，经营收入少，还贷压力大。多数运营公司还仅停留在物业管理等初级阶段，关于人才、供应链、担保、增信等围绕园区运营开展的经营性业务少，有些基本属于空白。三是市场化选聘不足、激励晋升机制不够健全。运营公司领导层行政化色彩浓，领导层人员多为原政府部门、开发区领导或原有平台公司领导转任，班子整体市场化意识和能力欠缺。公司营利能力不足，市场化薪酬标准低，晋升空间小、工作压力大，对市场化人才吸引力不够。

三、对策建议

开发区改革要取得实效，前提是理清管委会、运营公司、属地政府的角色定位，划清责任、权利、利益关系，关键是围绕“人”深化体制机制改革，重点是加快运营公司市场化转型。

（一）理清属地政府与开发区的权责关系。一是尽快完善细化开发区各类政策、规划、标准。目前，属地政府与开发区职责边界不清的主要原因是对于开发区各类政策、规划、标准不详细、不具体，开发区又没有法定的自由裁量权，开发区与属地政府职能部门之间权责不统一。属地政府应督促各职能部门加快完善细化涉及开发区的各类政策、规划、标准，最大限度给开发区放权赋能，具体操作中可采取“见章盖章”的办法。二是分批分步下放经济管理权限。市级层面牵头，围绕项目建设全流程，按照“聚焦需求、应放尽放”原则，梳理确定开发区经济管理赋权清单，并制定标准化审批服务细则。各县区根据开发区实际，结合市级明确的赋权清单，分批次、分步骤下放经济管理权限，同步考虑人员配备、业务培训等，确保开发区接得住、接得稳。对暂时不宜下放给开发区的审批事项，各县区要牵头组织职能部门对开发区企业服务专员开展集中培训，建立专业化“代办”团队，推动“服务链”匹配“产业链”。三是建立健全开发区、职能部门、乡镇协调配合机制。借鉴外地做法，探索建立“开发区吹哨、属地单位报到”工作机制，着力实现协同高效。

（二）深化“三制”改革。一是深化领导班子任期制改革。对标先进开发区，在认真测算实际情况的基础上，适度超前设置任期内考核目标。拓展考核评价范围，在强化开发区各类经济指标的基础上，将园区企业评价作为领导班子考核的重要依据。二是深化全员聘任制改革。强化专业性人才和团队招引，在全社会公开选聘招商引资、资本运作、科技创新等方面专业性人才到开发区任职。建立符合开发区发展的职位职级体系，打通管委会和运营公司之间的职业通道，建立一定比例的末位淘汰机制，实现干部队伍“有上有下、有进有出”。三是完善绩效薪酬制度方案。分类制定绩效薪酬方案，特别是针对市场化招聘的专业性人才，建立与开发区发展、个人贡献相挂钩的绩效薪酬体系，适当拉开分配档次。积极探索对赌、股权激励、超额利润分享等中长期薪酬激励方式，不断提高开发区岗位吸引力。

（三）加快运营公司市场化转型升级。一是赋予开发运营公司更大自主权，让运营公司拥有开展市场化招商、投融资等业务更大自主权。尽快剥离非开发区业务、政府隐形债务等，实现运营公司聚焦主业、轻装上阵。二是加快人事薪酬等内部制度改革。建立市场化的薪酬体系和绩效考核机制，按照“增量业绩决定增量薪酬”，实行收益分享和超额利润奖励，探索对运营公司关键人员股权激励，提升对人才的吸引和激励作用。畅通管委会与运营公司之间的人才流动，实现人员能上能下、能进能出。三是加大资本运营力度。研究设立支持初创型企业发展基金，培育更多专精特新企业。加大直接或间接股权投融资力度，实现运营公司与被投企业捆绑式发展。四是提升市场化运营水平。各县区向运营公司注入优良经营性资产、给予特许经营权，指导运营公司扩大金融、人才、供应链等轻资产业务，加快提升运营公司自主造血能力。运营公司引入专业园区运营商、社会投资机构等市场化力量，补齐专业化运营短板。深入研究对接国家、省、市各类政策性资金，积极引入各类社会资本，降低运营公司在园区建设上的资金压力。

（四）市级层面加强统筹协调。一是完善开发区改革推进机制。开发区建设工作领导小组健全定期听取汇报、常态化实地调研督导、现场观摩等机制，及时掌握开发区改革进展情况、推动解决问题困难。市委、市政府专题会等定期听取县区委主要领导汇报，压实“一把手”抓开发区改革的主体责任。领导小组各成员单位结合各自职能，细化出台指导细则，做好政策解读。二是出台容错激励机制。市级层面出台“清单式”容错激励机制，对干部在先行先试、突破常规时的探索性失误给予更多理解和包容，营造鼓励创新、允许试错、宽容失败的氛围。三是健全能力提升机制。针对开发区干部在产业培育、企业服务、资本运作、运营管理等方面的能力短板，经常性组织赴先进开发区实地考察学习，建立注重实际操作层面的常态化、系统性学习培训机制。