民政部门作为遗产管理人的现实困境与破解路径

☉ 余利明 唐云

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）新增了遗产管理人制度，规定“没有继承人或者继承人均放弃继承的，由民政部门或者村民委员会担任遗产管理人”，赋予民政部门担任遗产管理人的职责，完善了继承领域的制度设计。

《民法典》颁布已经3年多，然而作为一项全新的法律制度，理论界和实务界对于民政部门担任遗产管理人还缺乏深入研究，实践中也缺乏可操作的指引。为破解这些现实难题，民政部门应当进一步加强履职能力建设，细化具体操作规则，为解决制度适用过程中存在的问题提供相应路径，真正把制度优势转化为实践效能。

现有遗产管理制度及其功能定位

遗产管理制度经历了被理论界、实务界认可和接受，并在《民法典》第1145条至第1149条得到正式确立的过程。《民法典》遗产管理制度的一大亮点是民政部门担任遗产管理人，既包含遗产管理制度的共性特征，也凸显民政部门的个性特征。

（一）共性特征：多方利益的兼顾与维护

设立遗产管理制度，主要利益考量有：一是管理遗产。继承的法律事实发生后，随之产生的问题便是如何保管、处置、分配被继承人的遗产。在遗产无人接管或者继承人推诿均不愿意接管时，遗产管理人可以及时介入接管遗产、清理遗产并制作遗产清单，及时确认遗产的范围和遗产的价值。二是兼顾继承人与债权人的利益。遗产管理人采取措施，防止继承人转移、隐匿遗产，保护遗产的完整性，避免继承人和债权人的利益因为遗产贬值、毁损、灭失而受到损害。在分配遗产之前，遗产管理人及时通知债务人清偿债务，通知债权人申报债权，维护债权人的利益。三是公平分配遗产。遗产管理人按照遗嘱或者法律规定的顺序对遗产进行分割。遗产管理人在公正处理债权债务后，对剩余的遗产进行分配处置。

（二）个性特征：兜底性保护功能

民政部门作为遗产管理人，不是第一顺位的选择，而是“退而求其次”的选择。只有在没有继承人或者继承人均放弃继承的特殊情况下，才由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。民政部门作为遗产管理人，是由民政部门承担的职责和民政部门兜底保障的职能定位决定的。有观点指出，民政部门目前承担社会救济、社会福利事业等工作，在实际工作中，往往相对比较了解辖区内公民的家庭关系、财产状况等，有能力担任遗产管理人，且权威性较高。一旦无人继承或者继承人均放弃继承，将导致遗产面临无人管理、无人处置的窘境，使遗产的处置进入停摆状态，甚至会出现债权人“无人可诉”的被动局面，涉及遗产的债务得不到清偿，最终会损害债权人的利益。民政部门担任遗产管理人，能够解决无人继承或者继承人均放弃继承而发生的遗产处置难题。

民政部门作为遗产管理人的现实困境

（一）程序启动难

民政部门担任遗产管理人分为依职权担任与依申请担任两种情形。

1.信息不对称造成民政部门难以依职权介入。民政部门依职权介入以知悉相关信息为前提。事实上，民政部门担任遗产管理人，在信息上存在不对称性。由于信息上的不对称，民政部门无法及时知晓被继承人死亡以及继承人范围等信息，因而难以主动介入。仅仅依靠民政部门自身的力量，既无法保证信息传递的及时性，也无法保证信息来源的准确性。民政部门想要知悉被继承人死亡的事实以及继承人的范围，需要耗费大量时间精力开展调查，并依托属地镇（街道）、村（社区）等组织查明相关事实。

此外，继承人是否均放弃继承以及放弃继承的真实性也难以掌握。就放弃继承而言，民政部门无法全程关注个案中继承人是否作出放弃继承的意思表示。有的继承人虽然在表面上作出放弃继承的意思表示，但是客观上管领和控制遗产，属于“假放弃、真继承”。继承人是否全部、真实地放弃继承，超出了民政部门的职责范围和判断能力，属于民事裁判的范畴。

2.利害关系人申请指定民政部门担任居多。主要是利害关系人向法院提出申请，由法院指定民政部门担任遗产管理人。其中，利害关系人一般为债权债务人。笔者于今年4月14日在中国裁判文书网以“指定遗产管理人”为关键词进行检索，共检索出指定遗产管理人案件191件。由于民政部门依职权介入难，导致依申请介入演变为民政部门担任遗产管理人的前置程序。申请人申请指定民政部门担任遗产管理人，不仅要耗费时间精力，而且需要支出相应成本，增加了当事人启动程序的诉累。

（二）事实查明难

民政部门在担任遗产管理人后，需要查明身份关系和财产关系。目前，民政部门面临难以查明的困难。

1.身份关系查明难。从继承人分布的地域范围看，继承人通常不是处于聚集居住状态，而是有可能分散在各地。从人员构成看，继承人的身份关系错综复杂，既包括第一顺位的继承人：配偶、子女、父母，也包括第二顺位的继承人：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。民政部门通常不掌握被继承人和继承人的相关情况，对于有没有继承人、有多少继承人、继承人的相应顺位等事实无法知晓。想要全面查清继承人的人员范围，对于民政部门而言并非易事。

2.财产关系查明难。民政部门查清遗产的具体价值和范围难度较大。其一，民政部门查询财产的法律依据不足，缺乏直接支撑查询财产行为的法律依据。一旦遭遇不配合，将导致财产查询工作无法正常进行。其二，缺乏遗产信息获取渠道。遗产不仅类别繁多，涵盖动产、不动产、银行存款、车辆、股票、债券等，而且具有一定的隐蔽性。民政部门缺乏统一的查控系统，无法查清遗产的类别和数额。

（三）自身履职难

《民法典》首次赋予民政部门担任遗产管理人的职责，而民政部门在自身履职方面还存在不足。

1.履职机构不明确。民政部门在“三定”方案和其他文件中均未明确具体负责管理遗产事务的内设机构。首先，由于职能由谁承担不明确，容易造成内设机构之间职责不清，影响处置、分配遗产的进程，不利于遗产管理工作正常开展。其次，由于履职机构不明确，无法实现横向联动、纵向贯通。县级民政部门在履职过程中遇到的新情况新问题无法得到上级民政部门的有效指导，一些在履职过程中积累的好经验好做法无法及时向上级民政部门反馈。

2.自身履职能力有欠缺。民政部门担任遗产管理人后，需要处理大量的涉法事务，而且要做好起诉应诉的准备。这些工作对民政工作人员的业务素养和法治素养提出了较高的要求。现实中，县级民政部门执法人员数量较少，执法队伍整体理论素养和业务能力不足。以杭州民政系统为例，目前杭州民政系统仅杭州市民政局和拱墅区民政局、萧山区民政局配备了公职律师。民政部门法律专业人才较为匮乏，人员力量配置尚不足以应对专业、繁重的工作任务。

（四）配套制度缺失

《民法典》设置的遗产管理制度规定比较笼统，需要配套的制度和具体的操作规程协力，才能将制度规定落到实处。

1.法律法规不健全。关于遗产管理人的法律法规、规章、规范性文件不健全，民政部门在具体开展遗产管理工作时可能会面临无法可依的窘境。广州市律师协会、深圳市律师协会制定了律师担任遗产管理人工作指引，北京市民政局制定了《遗产管理人工作指引》，这些指引具有一定参考意义。然而其均属于地方层面的规定，在全国层面尚缺乏统一的制度规定。同时，指引作为倡导性的规范，其位阶较低，并不具有普遍强制力。即便不遵循指引的规定，也不会直接产生法律上的否定性评价。

2.具体操作程序不完善。在遗产分割之前，遗产管理人需要清理遗产、处理债权债务等。《民法典》第1147条对遗产管理人的职责作了列举式规定，民政部门可以援引该规定履行职责。然而，该规定较为粗略，操作性不强。一方面，《民法典》未对公告制度作出规定，难以有效维护债权人和继承人的利益。债权人可能会因为不知晓被继承人死亡而未能及时申报债权，继承人可能会因为不知晓被继承人死亡的情况而怠于主张权利。另一方面，《民法典》关于遗产管理人的职责规定有待细化。遗产管理人制作遗产清单应当包括哪些内容，具体的制作时限如何，对于被继承人的债务应当按照何种顺序进行清偿，《民法典》未作出具体规定。

民政部门担任遗产管理人的完善路径

（一）及时启动程序

民政部门应当切实肩负起遗产管理人的职责，依职权或者依申请担任遗产管理人，避免因无人继承或者继承人均放弃继承而导致遗产管理陷入僵局。

1.加强信息互动。民政部门在日常履职过程中，应当主动掌握“丁克”家庭、“五保户”等无继承人的人员状况。民政部门也应当加强与公安部门、卫健部门、村（居）委会等的联动，及时掌握被继承人死亡以及继承人人员范围的事实。在继承开始后，村（居）委会或者法院等知悉出现无人继承或者继承人均放弃继承的情况，应当及时告知民政部门。在涉及债权债务纠纷的情况下，为避免继承人逃废债，法院在受理家事纠纷案件时，认为确有必要的，可以通知民政部门介入，进而实现遗产管理制度的价值。在依申请担任遗产管理人的情况下，民政部门根据法院指定担任遗产管理人。

2.区分是否真正放弃继承。只有继承人真实地放弃继承，才存在由民政部门兜底担任遗产管理人的可能性。如果继承人作出虚假放弃继承的意思表示，则不存在由民政部门担任遗产管理人的可能性，而应当是由遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱执行人的，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人。至于是否真实放弃继承，民政部门不具备审查放弃继承真实性、合法性的权力。对此发生争议的，应当通过司法途径解决。如果存在“假放弃、真继承”的情况，则利害关系人可以通过民事诉讼的途径予以解决。

（二）查清身份和财产事实

民政部门担任遗产管理人，应当查清身份状况和财产状况。

1.查明身份状况。考虑到身份关系的特殊性以及身份关系对遗产处理产生的影响，即使当事人对于身份关系进行自认，民政部门也应当主动依职权查明。民政部门担任遗产管理人后，在确定被继承人身份的基础上，应当及时确定有无继承人、继承人的先后顺位等情况。被继承人生前居住的村（社区）对于被继承人的家庭生活情况较为熟悉，民政部门可以通过走访被继承人生前居住村（社区），了解和掌握被继承人有无继承人以及各继承人之间的关系。同时，为确保身份信息的真实性、准确性，民政部门应当通过公安机关核查被继承人的家庭身份信息。通过比对走访获得的信息与公安机关提供的信息，对身份关系形成完整、准确的画像。

2.建立财产查询联动机制。以立法的形式赋予民政部门查询财产的权力，需要考虑立法的必要性以及立法的成本。在现有制度或者通过设立一项新的制度可以解决问题的情况下，未必一定要通过立法的方式解决。因此，较为可行的办法是依靠财产查询协作机制解决遗产范围和遗产价值不清的问题。民政部门可以通过会议纪要或者联合印发文件的形式，加强与其他部门的协作，建立民政部门牵头、多个部门参与的协作机制，如建立与公安、市场监管、银行、证券、不动产登记等部门的联动机制，调查货币财产状况、债权、不动产、无形资产等财产以及一些新型的财产权利，全面查询遗产的种类、范围、价值，待机制运行成熟，适时上升到法律层面予以固化。

（三）完善履职机制

要大力推进履职机构和履职队伍专业化建设，同时巧借外力，夯实履职保障。

1.加强履职队伍建设。明确专门的履职机构，即确定由民政部门其中一个内设机构具体负责承担遗产管理人的事务。考虑到民政部门担任遗产管理人的案件数量总体不多，且地域分布较为分散，单独设立新的内设机构并非十分必要。因此，可以暂时指定由民政部门的一个内设机构承担该项职能。在民政部门担任遗产管理人案件较为易发、多发的地方，可以争取设立新的内设机构，专职负责处理民政遗产管理事务。在明确相应的内设机构后，上级民政部门应当加强对下级民政部门的业务指导，下级民政部门可以向上级民政部门反映遗产管理中遇到的问题。作为具体从事遗产管理业务的工作人员，要加强自身履职能力建设，通过参加业务培训、专题培训、案例分析、观摩庭审等形式，有针对性地加大业务培训力度，提高业务素养和法治素养。同时，发挥公职律师的作用，遇到疑难复杂法律问题可以邀请公职律师审核把关。

2.建立第三方协助履职机制。遗产管理事务工作量大、专业性强、程序复杂、持续时间长，从民政部门现有的力量配备来看，无法有效应对大量的事务性工作，需要借助第三方力量履职。正如有观点指出，若遗产情况复杂、涉及问题较多，民政部门和村委会欠缺必要管理能力时，可根据《民法典》第1147条第6项规定的“实施与管理遗产有关的其他必要行为”，聘请专业人士处理具体事项。

具体来说，可以参照破产管理人制度，委托律师事务所等第三方机构协助妥善处理遗产，公平清理债权债务。律师事务所主要协助民政部门履行《民法典》第1147条规定的职责。如《深圳市律师协会律师担任遗产管理人操作指引》中对律师协助担任遗产管理人的业务职责进行了细化，为律师开展工作提供了指引。有的地方公布了律师担任遗产管理人的目录。通过委托第三方协助处理相关事务，可以让民政部门从繁冗的事务性工作中脱离出来。在选任第三方后，民政部门应当履行监督管理职责，督促勤勉履职。

（四）细化操作规程

就具体操作层面而言，应当增设公示程序，并细化遗产管理人职责。

1.增设公示程序。民政部门在担任遗产管理人后，为了平等保护继承人和债权人的利益，应当发布公告。一方面是针对无人继承的遗产，在确定“无人继承”的事实后，应当向社会公告，避免出现遗漏相关继承人的情况。继承人在公示期间出现的，认定继承人身份属实的，民政部门的职责终止履行。公告期间届满后，仍然没有继承人的，则由民政部门正式开始履行遗产管理人的职责。另一方面，在公告发布后，民政部门在合理期间内督促债权人申报债权，避免债权人因为不知情而遗漏申报债权。民政部门可以通过在被继承人生前居住的村（社区）张贴公告或者在互联网、报纸等媒介上向利害关系人和其他人员发布公告。至于具体的公告期间，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，设置30日的期间。

2.细化具体职责内容。尽管《民法典》第1147条对遗产管理人的职责作出了规定，但是关于制作遗产清单的时限，《民法典》未明确规定具体时限。参照其他地区关于遗产管理人职务的规定，民政部门应当在担任遗产管理人后3个月内编制清单。当然，如果高效编制遗产清单，则更有利于维护利害关系人的合法权利。关于采取必要措施防止遗产毁损、灭失的职责，针对“必要措施”的理解可以结合实际进行解释。有争议的是如何处理被继承人的债权债务，现行法律规定并未对清偿顺序作出规定，而清偿顺序直接关系到债权人的利益。因此，有必要细化清偿顺序。考虑到民政部门履行遗产管理人职责的法定性以及履行职务的公益属性，原则上不应当收取报酬。如果后续有新的规定，明确民政部门作为遗产管理人可以收取报酬的，则依照新规定。至于具体的清偿顺序，可以参照《中华人民共和国企业破产法》第113条之规定，在清偿所欠税费后，再对遗产债务作出清偿。