新时代就业优先的政策和法律保障

涂永前

（中国人民大学 劳动人事学院，北京 100872）

我国当前就业面临比较严峻的挑战，整体而言，中国拥有庞大的人口基数和丰富的劳动力资源，但人口及劳动力结构并不均衡，因此妥善解决就业问题已成为一项长期而重要的国家战略任务。然而，当前和未来一段时间内，在世界百年未有之大变局加速演进背景下，由于受到国际政治、经济环境复杂多变和此前几年国际公共卫生领域不确定事件的负面影响，我国在劳动就业领域遭受了一定的挑战，劳动力供求方面矛盾仍然较为突出[1］。同时，就业政策和法律保障仍不健全。党的二十大报告明确指出，实施就业优先战略，强化就业优先政策，健全就业公共服务体系，加强困难群体就业兜底帮扶，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会[2］。对此，我们应秉承“实施就业优先战略，强化就业优先政策”要求，在“就业是最大的民生”“劳动幸福”等理念，以及“完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”[3］思路的引领下，通过一系列符合中国国情和经济社会发展规律的政策和法律保障措施，确保真正实现就业优先。

一、当前我国在劳动就业领域面临的问题

（一）经济发展放缓导致的就业问题

近年来，我国经济发展遭受了一定的挑战，主要面临如下问题：一方面，受中国日渐步入高度老龄化社会、消费观念转变及近年来房地产市场调控等因素影响，国内消费需求不再像过去那样强劲，企业投资意愿存在下降趋势，从而导致投资增长放缓。另一方面，随着全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头以及国际金融市场波动明显，不确定性和不稳定性因素呈上升趋势，这对中国出口及外商投资造成了较大压力，从而使中国的对外贸易和外商投资面临更大的不确定性风险。这使得各行业特别是以下行业在稳岗方面面临较大的挑战：批发和零售业受网络零售冲击和消费需求疲软影响，部分企业特别是中小微企业经营压力加大，稳岗面临困难；住宿和餐饮业受消费升级缓慢和新冠疫情影响，部分企业经营压力增大，岗位需求有所下降；旅游业受国际贸易放缓和国内运输结构调整等因素影响，面临着国际旅游人口流动明显减少、业务量有所下滑等问题，整体恢复尚需时日，导致旅游行业岗位的稳定性受到影响。总的来说，受多重因素影响，我国经济下行压力增大，一些行业企业的用人需求明显下降，实现充分就业目标变得更加困难。2021年下半年以来，多个行业出现了大规模裁员，尤其是在教育、房地产和电商领域，裁员现象尤为严重[4］。

（二）传统行业转型带来的失业问题

随着产业结构调整的持续推进，一些传统行业纷纷转型，使得就业机会明显减少。例如，互联网和电子商务以及直播电商的快速发展，给传统实体店面的零售业和餐饮业带来巨大冲击。国家统计局的数据显示，在近年来就业人数下降和失业率上升的行业中，批发和零售业、住宿和餐饮业的就业人数减少较多。在传统能源行业，随着全球对可再生能源和清洁能源的需求不断增长，传统煤炭、石油和天然气等能源产业正面临着激烈的竞争。尤其是在“双碳”政策深入推进、环保政策日益严格的情况下，许多能源企业减少产能或关闭工厂，导致不少员工失业。金融服务业方面，随着金融科技的崛起和互联网金融的兴起，传统金融机构面临着巨大的转型压力，许多银行和保险公司纷纷推进数字化转型，例如自动化贷款审批、智能投顾、机器人客服等技术的应用，大大提高了金融服务的效率和准确性，但同时也减少了对人力的需求。此外，新的竞争格局和更加严格的监管环境也对金融机构的运营模式和人员需求产生影响，因此，整体而言金融业的裁员和下岗人数呈现出逐渐增加的趋势。

（三）劳动者就业观念及产业迭代升级造成的就业困难

我国传统思维长期影响人们特别是青壮年劳动力的择业和就业观，错误的就业观可能导致劳动者就业选择与就业市场需求不匹配的问题，一方面有些人找不到合适的工作，另一方面有些岗位找不到合适的人选。如应届毕业生多抱有“铁饭碗”观念和求稳心态，认为只有进入政府部门、国有企业工作才能算是真正的工作，排斥从事有风险但有机会获得更高收益的工作。这种观念导致许多人忽视或放弃其他有发展潜力的行业和就业机会，也限制了人们的就业选择，使得劳动力市场的供应与需求不匹配。

从国内经济发展和就业前景来看，我们还面临一些产业迭代升级所带来的就业问题。例如，技术革命带来的就业极化问题，特别是处于高技能与低技能之间的中间技能群体的技能不匹配、工资水平下降、职业发展受阻等方面就业问题。

1.技能不匹配问题。在技术发展和产业升级的背景下，一些传统岗位逐渐消失或被自动化取代，而新的岗位可能需要不同的技能，因此中间技能群体可能缺乏适应新岗位所需的技能，并最终导致就业困难。例如，我国不少制造业企业通过运用智能制造技术实现生产的自动化，以减少用工需求，提升企业劳动生产率。近年来，以人工智能、工业机器人为代表的新一轮技术进步是否会对劳动就业岗位产生大规模替代，已经成为社会各界关注的问题。再如，在养老服务领域，随着我国日渐步入高度老龄化社会，养老服务人才严重紧缺，缺口达数千万之众，专业机构及专业服务人员严重短缺已经成为当前我国养老问题面临的最大障碍。因此，必须关注就业扶持和导向教育以及劳动者技能匹配问题导致的就业困难，通过增加技能人才供给数量、提高技能人才素质、优化技能人才结构等方式，促进就业创业和改善民生福祉。

2.工资水平下降问题。技术进步未必直接影响劳动力市场的就业总量，但会通过工资机制对就业结构（即劳动力市场的技能结构）产生直接影响。由于技术进步和市场竞争的加剧，一些传统行业的利润空间受到压缩，可能导致这些行业的工资水平下降。对于中间技能群体来说，这可能意味着他们的收入无法满足生活需求。如20世纪后期欧美国家劳动力市场高技能和低技能岗位的就业率提高，而中间技能岗位逐渐被分离，且占就业比重下降[5］。

3.职业发展受阻问题。产业升级也会间接改变部分行业的职业发展路径。中间技能群体可能面临着职业晋升机会减少、发展空间受限等问题，进而影响他们的职业发展前景。因此，应当关注中间技能群体的就业困境，为其提供适应新技术和新产业所需的技能培训、鼓励其发挥自身优势积极投身创业和创新活动，这既有利于创造更多的就业机会，又能推动产业升级和发展，将产业迭代升级的负面影响转变为劳动力市场的发展机遇。

（四）新业态劳动者权益保障的政策和法律制度存在短板

新业态全称为“新就业形态”，是“伴随着互联网技术进步与大众消费升级出现的、去劳动关系化的就业模式以及偏离传统正规就业并借助信息技术升级的灵活就业模式”[6］。共享经济就是一种典型的新业态新模式。《中国共享经济发展年度报告（2023）》提出：“共享经济是利用互联网平台将分散资源进行优化配置，通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态新模式。”[7］共享经济新业态凭借其独特优势，在新增就业中发挥了独特的促进作用。本文讨论新业态劳动者权益保障问题，主要以共享经济新业态劳动者为对象。从共享经济就业者的情况来看，就业者多为灵活就业者，由于灵活就业者无固定的工作单位，在我国现行法律制度下，其无法享有完整的劳动者社会保障权益。

多年来，灵活就业人员基本游离于现行的社会保障体系之外[8］，这与社保制度不完善、社保缴费负担较重、个体参保意识不足等因素息息相关。从社保制度设计层面而言，社保政策通常以传统的劳动关系为基础进行设计，然而灵活就业人员的工作通常具有较大的灵活性，如网络平台的工作者、家政服务人员等人员的劳动关系往往不固定，工作时间不规律、工作内容不连续，这使得他们难以按照传统的社保缴纳方式参保。从社保缴费负担而言，灵活就业人员的工资收入通常较低，可能无力承担社保的全部费用。为避免社保缴费带来过重的经济负担，灵活就业者也有可能主动选择不参加社保。从个体参保意识而言，许多灵活就业人员无法及时获取社保政策的信息，对社保政策的理解和认知程度有限，他们往往不知道如何参保、为什么要参保以及参保后的权益，因此参保意识不足。

以工伤保险为例，相关数据显示，在共享经济的服务提供者中，与网络平台企业建立劳动关系的有631万人，未建立劳动关系的有7769万人[9］，前者基本纳入工伤保险范围，但后者未纳入。可见，灵活就业人员占多数的新业态劳动者，其相关权益保障水平仍较低[10］。在目前相关企业的职业伤害保护实践中，对灵活就业人员的保护大多依赖于市场化承担机制，平台企业要求从业人员购买意外伤害保险，以此提供一定程度的保障。如美团和饿了么外卖运营团队每天在骑手接单时收取3元或3元以上的商业保险费，包含人身意外险和第三者责任险。尽管购买者可以享受最高20万元的意外伤害赔付，但这种基于商业保险的职业保护存在成本较高、稳定性不足、可持续性差等问题，一定程度上反映了用工主体规避风险责任以及仅关注救急的短视思维。以外卖行业为例，平台企业为了节约经营成本，不仅没有承担灵活就业人员的社会保险，还通过算法不断压缩送单时间，使外卖员时常出现交通违法行为，风险增大，导致其社会保障权益受到更深层次的损害[11］。从灵活就业人员社会保障权益的整体来看，灵活就业人员有三大重要特征：一是劳动关系归属模糊，二是劳动风险问题凸显，三是社会保障支持缺乏。

在我国现有劳动法系框架中，劳动关系的认定问题呈现出鲜明的双元框架属性——认定劳动关系的提供劳动法保护，认定非劳动关系的则由民事法律规范调整。与此同时，社会保险与劳动关系紧密相连，这成为劳动法适用范围难以扩展的主要制约因素。我国《工伤保险条例》（2010年修订版）规定需要有明确的劳动关系和缴费主体作为参与工伤保险的前提条件，而新业态从业人员不符合参保条件。一方面，依据现行劳动关系认定标准，组织型平台会对从业者的工作过程进行管理和约束，这类从业者的工作安排和报酬发放也都由平台负责，具有较强的劳动从属性，因此司法实践中通常会认定存在劳动关系，并提供相应的劳动权益保障。而新业态从业人员通常以个体形式提供服务，在工作时间、工作内容、报酬标准等方面具有较大的自主决定权，新业态企业不作为传统意义上的雇主加以管理和约束，因此这类从业人员往往被视为个体经营者或自由职业者，而非劳动关系的主体，相应也就无法将其纳入工伤保险主体范围予以保障。另一方面，由于新业态的新型用工关系以及从业人员工作环境的复杂性、多变性、流动性，涉及工伤赔付的环节缺乏明确的主体关系界定与适用标准，给政策制定带来困难。

除此之外，“网约工”劳动关系认定的法律意义更为显著和特殊。首先，“网约工”的规模不断扩大，其劳动关系认定不仅关系到“网约工”是否受到劳动法保护，更直接关系到平台经济的利益分配问题，甚至影响平台经济的可持续发展。其次，“互联网＋”经济社会结构本身具有复杂多变性，也使得“网约工”的劳动用工形式变得更加灵活多样，增加了认定劳动关系从属性和独立性的难度，使相关主体陷入了“难以认定却不得不认定劳动关系”的法律困境。最后，尽管劳动力市场的灵活性已经成为发展趋势，但囿于相关法律法规本身的滞后性和稳定性，劳动关系认定标准和劳动法规难以适应新型用工形式，也使司法实践处于“有法难依”的尴尬境地。因此，“网约工”劳动关系认定问题的重要性、紧迫性和高难度将成为推动劳动法改革以适应劳动力市场灵活化需求的重要契机[12］。

（五）就业保护和社会保障治理模式与就业模式不匹配

我国传统就业保护和社会保障的治理路径是“政府—单位（企业）—个人”。特别是有关就业人员的政策措施，基本的治理路径是政府通过单位（企业）来治理，很多业务并不针对职工个人。但是我国就业模式变化的一个主要趋势是“去单位化”，个体经营者、零工经济就业者、平台经济就业者、自由职业者等没有“单位”、雇佣关系不明确的就业人员越来越多。即使在单位就业中，单位承担的社会管理职能也越来越弱化，大量中小企业、小微企业根本不具备传统意义上“单位”承担的一些功能。然而在就业保护和社会保障的治理上，“政府—个人”或“政府—社会（组织） —个人”的治理链条仍不完善，大量的治理活动还依托在“单位”上。治理模式与就业模式的不匹配导致大量政策在落实过程中面临高昂的治理成本，一些设计很好的政策在现实中面临各种治理困境。从目前出台的大量关于“稳就业”的政策看，在具体的落实过程中“锚定对象”仍然是单位（企业），这就为基层政策落实带来两难困境：如果按照传统治理路径，那么多数政策措施难以落实到“人”；如果脱离单位（企业），将政策落实到“人”就会面临工作人员少而工作对象庞大的问题，治理成本急剧上升。这一治理困境实际上也反映了我国就业保护和社会保障的深层次问题。在这种情况下，一些“稳就业”的政策措施要么因为落实不到具体的“人”而折损实施效果，要么因为高昂的治理成本而难以落地[13］。

二、就业优先的政策和法律保障措施

（一）为企业发展提供切实保障，营造良好的就业环境

2020年4月20日至23日，习近平总书记在陕西考察时强调，要“坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，扎实做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，全面落实保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转任务……”[14］显然，稳就业就是要想方设法地让更多的市场主体在其中发挥就业“蓄水池”的作用。

企业是经济和社会发展的重要推动力量，是创造就业机会的主要场所之一。完善营商环境，保障企业的正常运营和发展，可以促进经济增长、增加就业机会。企业通过生产和经营活动，可以创造价值和利润，为员工提供就业机会和稳定的收入来源。企业可以提供各种类型的就业机会，包括不同的职业、行业和工作岗位，满足不同人群的就业需求。企业可以为员工提供职业培训和发展机会，帮助员工提高技能水平和就业能力，增加就业机会。如果企业无法正常运营，可能会导致裁员、停产甚至破产，这将直接影响到广大劳动者的就业和生计。显然，贯彻就业优先、保就业任务必须依靠企业来实施。由此，各级政府必须依法依规动用政策杠杆，为企业发展提供切实保障，优化营商环境。其一，政府及各类服务机构应树立全面依法治国理念，遵守宪法和法律，平等对待各类商事主体，各类政策不应存在歧视或者偏颇。其二，优化行政审批流程，如引入电子化系统和减少冗余环节，以减轻企业行政负担，提高市场准入效率。具体措施包括建立电子审批系统，实行一站式服务，以便企业在单一平台上高效完成各项程序。此外，还应定期审查、淘汰过时或重复审批要求，确保流程持续优化。其三，各地各部门应制定有利于企业发展的政策，如提供税收优惠、为研发和创新企业提供财政补贴和税收减免、提供低息贷款和增强金融支持以解决融资难题等，为企业提供更多的支持和帮助。其四，贯彻全面依法治国理念，加强法治建设，完善市场监管体系，保障企业的合法权益，维护市场秩序，为企业提供公平竞争的环境，促进经济可持续发展。其五，持续提高政府服务水平，加大对企业的服务和支持力度，建立高效沟通渠道，及时解决企业面临的问题，提高企业的满意度，促进企业的健康发展和市场的稳定。其六，加强基础设施建设，提高交通、通信、能源等基础设施的水平，降低企业的运营成本，提高生产效率，从而为企业创造更有利的发展条件，推动经济的全面增长。其七，推动科技创新，提高企业的技术水平和创新能力，树立保护知识产权就是保护创新的发展理念，通过财政补贴、税收优惠和知识产权保护等手段，激励企业加大技术研发投入，促进企业与科研机构的合作；建立企业与高校、科研机构的合作平台，促进技术转移和应用，为企业提供更多发展机遇，推动科技创新的生态系统建设。其八，加强各类人才培养，提高人才素质，为企业提供更多的人才支持。当前我国各地经济发展程度不一，具体保障就业优先发展民营经济的举措可以根据不同地区和不同行业的实际情况进行调整和优化，从而为就业营造良好的环境。

（二）完善配套政策并精准施策，全面落实就业优先战略

在新发展阶段，面临新形势，为稳定和保护就业，各级地方政府必须完善就业优先的配套政策，并采取一系列具体的措施来切实促进就业。（1）稳定和增加就业岗位。政府可以通过调整财政支出和税收政策来刺激经济增长和增加就业。例如增加基础设施支出以创造更多的就业机会，同时采取减税政策鼓励企业扩大生产和投资规模，从而增加就业岗位。此外，采取恰当的金融政策也能够支持企业发展，进而增加就业机会。例如降低企业贷款利率、提供贷款担保或贷款优惠等政策，可以帮助中小微企业和个体工商户获得融资并扩大生产规模；而发展资本市场、鼓励创业投资和风险投资等政策也可以促进劳动密集型产业发展和增加就业。（2）改善人才培养结构，提升劳动者就业能力。当前我国高校人才培养出现了趋同化现象，都致力于培养应用科研型人才，教学偏重理论概念而忽视应用实践，知识传授的能力导向始终缺乏。随着经济社会不断发展，每个人所学习的专业知识与所从事的职业可能并不相关，无边界职业已经成为一种发展趋势[15］。由此，应以能力为导向改善人才培养结构，注重专业知识和经验的积累，提升劳动者就业能力。为了服务高质量就业，职业类院校的教学及人才培养可以参考德国的“双元制”校企合作人才培养模式，将学校的理论知识传授与企业的实践技能训练结合起来培养职业技能人才，并鼓励企业或企业联盟推行职业资格认证和认定，为我国高质量培养制造业技能型人才开辟新路。（3）稳定高校毕业生等青年群体就业。高校毕业生等青年群体是劳动力市场的新鲜血液，政府可以采取以下针对性措施保障这一群体就业：一是提供全面的就业指导和培训，帮助他们了解就业市场和行业趋势，转变传统的就业观念，提高求职和职业规划能力。鼓励高校和企业合作开展实习和实训项目，帮助毕业生增强实践能力和积累工作经验。二是出台一系列的创业扶持政策，为高校毕业生等青年群体提供创业资金和税收优惠。此外，还可以设立创业孵化器和创业园区，为初创企业提供办公场地和创业指导服务。三是推动就业服务创新，利用互联网和新兴科技手段，建立线上线下一体的就业服务体系。地方政府应当搭建本省就业信息平台，提供招聘信息、职业测评、在线招聘等服务，方便高校毕业生等青年求职者获取信息并为其提供交流机会。同时，利用平台收集的就业数据，定期进行就业监测与效果评估，并根据评估结果及时调整政策措施，确保政策的针对性和有效性。（4）提升农民工就业质量和劳务协作水平。我国的农民工群体人数庞大，在经济建设和城市发展中发挥着重要作用。然而由于种种原因，农民工的就业质量往往较低，存在工资待遇较低、劳动条件较差、社会保障不足等问题。很多农民工缺乏必要的技能和知识，难以适应经济结构调整和产业升级的需求。因此，政府应加大对农民工的技能培训投入，培训内容应结合市场需求和产业发展方向，以提高农民工的职业技能和就业竞争力，增强农民工的就业适应性和稳定性。此外，还应关注地区间的劳务协作水平，引导农民工有序流动就业。具体而言，劳务输出地政府可以与劳务输入地政府建立合作关系，搭建劳务协作平台，为农民工提供更多的就业机会和劳务输出服务，稳定农民工就业规模，进一步提升其就业质量。（5）稳定脱贫人口就业规模，防止规模性返贫。我国的脱贫攻坚事业已经取得全面胜利，在促进全体人民共同富裕的道路上迈出了坚实一步，但脱贫人口曾长期处于贫困状态，缺乏有效的就业技能和经验，作为劳动力市场的弱势群体更容易陷入就业困境。为巩固脱贫攻坚成果、推动经济持续发展，政府应当特别关注国家乡村振兴帮扶县和易地搬迁大型安置区的脱贫人口就业问题，通过给予企业税收优惠、财政补贴等方式鼓励企业吸纳脱贫人口就业；提高最低生活保障标准、加大医疗救助力度、完善社会保障制度，以减轻脱贫人口的生活压力，避免因病、因灾返贫。此外，为稳步提升脱贫人口的自我发展意识和能力，还应加强宣传教育，鼓励脱贫人口树立正确的就业观念和职业发展意识，激发他们的自主就业潜力。（6）促进创业带动就业。创业是就业的重要来源，灵活就业是就业的“蓄水池”。应深化“放管服”改革，打破创业壁垒，加大创业支持力度，激发劳动者创业积极性。健全灵活就业劳动用工和社会保障政策，实施新业态劳动者权益保障专项行动，开展新业态就业人员职业伤害保障试点，推广规范的零工市场建设经验，支持灵活就业的健康发展。（7）关注退休老龄人口的平等就业权。我国宪法保障公民的平等就业权，退休劳动者仍然有平等就业的权利，当具备一定劳动能力和技能的高龄劳动者尤其是欠缺一定保障的低收入老龄劳动者选择再就业，政府政策及社会组织更应为其提供更多就业机会。

（三）完善并落实相关政策和法律制度，补齐新业态劳动者权益保障的政策和制度短板

共享经济平台灵活就业人员等新业态劳动者由于与平台之间的劳动关系认定仍有困难，其在遭遇意外事故伤害时很难通过现行工伤保险制度进行保障。对此，人社部等部门联合出台的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，平台灵活就业人员职业伤害保障是一个新领域，需要在试点中总结经验并进行制度规范。因此，要准确把握其中的重点和难点[16］。

首先，要广泛覆盖人群。《指导意见》将平台从业人员分为符合确立劳动关系情形的，不完全符合确立劳动关系情形的，以及个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的。符合确立劳动关系情形的劳动者按传统劳动方式进行管理，发生工伤事故应由工伤保险制度进行规范。但是，不完全符合确立劳动关系情形和个人依托平台自主经营人员，利用平台为消费者提供服务或商品，发生职业伤害时，目前的工伤保险制度无法对其进行救济。因此，平台灵活就业人员职业伤害保障除符合确立劳动关系情形外的劳动者都应覆盖。对此，应从立法及法律完善层面，尽快修改我国劳动法，补齐劳动立法短板，对“新业态劳动者权益保障”进行专章法律规定，扩大劳动法的调整范围，对各类新业态工形式进行分类规制，对劳动法中的强制性规范和自治性规范进行合理配置，进一步优化劳动法三层调整模式，重构劳动法与民法的功能分工。鉴于立法的滞后性，各级地方政府可以根据本地就业人口结构及数字经济发展规模，因地制宜地制定一些符合本地新业态劳动者的劳动保障措施。

其次，健全完善并落实劳动就业及社会保障相关法律制度。新业态从业人员作为社会的一员，应当享有基本的劳动就业和社会保障权益。劳动就业及社会保障制度的完善有利于保障新业态从业人员的合法权益，促进社会公平正义和稳定和谐，也能够为新业态经济的发展提供与之相适应的政策环境和社会环境，促进新业态的健康发展。具体而言，应当关注以下制度的完善和落实：（1）完善相关法律法规。针对新业态从业人员的就业特点，制定和完善相关法律法规，明确新业态从业人员的法律地位、权利义务、休息制度、劳动安全卫生责任制等，保障其合法权益。（2）建立适应新业态的社保制度。由于新业态从业人员具有流动性大、工作形式灵活等特点，应当出台适应其需求的基本养老保险、医疗保险政策。组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保。（3）加强职业培训和技能训练。由于部分新业态从业人员技能水平较低，应当建立职业技能培训制度，提供线上线下的课程培训和实操指导，帮助从业人员提升自身技能水平。（4）完善制度规则和平台算法。新业态企业现行的制度规则和平台算法还有待完善，特别是涉及报酬构成、抽成比例、休息休假、员工奖惩等问题时，应当充分听取工会或劳动者代表的意见后加以完善。在此过程中，政府也应建立相应的监管机制，对违法行为进行惩处，并加强政策宣传和引导，提高从业人员的法律意识和维权能力。由于新业态从业人员所从事的工作类型分布广泛，个体参与新业态的情况非常复杂，因此可以先给予急迫需要的新业态从业者以劳动法制度保障，进而逐步完善其他类型的新业态从业者劳动安全保障，不能简单地以“一刀切”方式来处置。

（四）采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合方式，完善就业保护和社会保障治理模式

针对我国传统就业保护和社会保障的治理模式与就业模式不匹配问题，要正确处理政府、个人和其他社会力量的关系，以完善就业保护和社会保障治理模式。《指导意见》提出，要采取政府主导、信息化引领和社会力量承办相结合的方式，建立健全职业伤害保障管理服务规范和运行机制。

以平台灵活就业人员职业伤害保障为例，首先，要坚持政府主导原则。政府的主导责任主要体现在政府的财政补贴、监管和宣传责任等方面。财政补贴可涵盖政府的保费补贴、税费减免和兜底保障等；监管责任主要是人力资源和社会保障部及财政部等部门应当采取有效措施加强对平台企业的监管，推动平台企业承担相应责任；宣传责任是指政府相关部门应加大宣传力度，使平台灵活就业人员了解制度的必要性和重要性，提高其参保积极性。其次，对平台经济从业人员的职业伤害保障也要考虑数字经济的特点，在各类“稳就业”政策的实施中充分利用“互联网＋”，建立“政府—网络—个人”的治理链条，以提升政策实施的治理效能[17］。劳动者个人在享受数字经济信息化便利的同时，也要在职业伤害保障中适当承担缴费的义务。最后，平台灵活就业人员职业伤害保障制度不同于传统的工伤保险制度，可以考虑引入社会力量，比如引入商业保险公司来进行承办，也可以鼓励、引导和激发各种社会组织、社区组织、慈善组织等积极参与、发挥关键作用，以降低治理成本、提高政策的准确性和可操作性。除了传统的社会组织和社区组织，还可以引入新兴的自组织，这些组织在新冠疫情防控中发挥了重要作用，也可以充分发挥其在各类“稳就业”政策中的积极作用。

三、结语

就业是最大的民生，劳动是幸福的源泉。新时代新征程，面对国外经济政治发展局势的不确定性，我国已经充分意识到经济增长放缓问题，并且采取了一系列对策，通过加大内需、持续扩大对外开放及推动经济结构调整优化，鼓励创新创业，多措并举，助推政府、社会及企业创造更多就业机会，成功实现我国经济的转型升级和可持续发展，其结果必然惠及民生。同时，我们也应积极完善并实施劳动就业政策与法律制度，发挥政策的灵活性特征，积极推动新就业，为新业态劳动者提供更多政策和制度保障，实现就业公平和平等保护，释放制度动能，为新发展阶段我国经济社会高质量发展奠定基础。