国有企业混合所有制改革路径及效果分析

展珊珊

葫芦岛市投资集团有限公司

混合所有制改革经过多年的发展，推动着我国国有企业发展取得了较大进步。为了让国有企业在混合所有制改革中更重视改革质量和成果，要进一步优化混合所有制改革的路径。当前，我国国有企业的混合所有制改革进入攻坚阶段，在改革过程中新的问题也逐渐暴露出来，因此有必要对其进行研究。

一、国有企业混合所有制改革的不足

（一）混合所有制改革的动力不足

长期以来国有企业和非国有企业对混合所有制改革的发展都存在顾虑，国企混改意味着国有企业将直面市场化的竞争，部分国有企业担心通过改革可能会导致国有资产流失，也有部分国有企业管理层缺乏改革意识。同时，民营企业对国有企业改革也存在一定顾虑，主要体现在民营企业在政治地位、法律地位上相对国有企业较弱，认为通过混合所有制改革可能无法保护自身的合法权益与话语权，甚至可能给自身的资本带来损失。

（二）国有企业仍未“去行政化”

长期以来我国的国有企业在发展过程中存在着明显的行政化倾向，国有独资公司还保存着行政级别。国有企业在政府的管理职能中仍占据较大分量和比重，国企的高级管理人员一般由监管部门委派，企业高管具有双重身份，必然导致无法完全实行市场化的管理决策。目前混合所有制改制的主体多数是国有二、三级子公司，集团公司的股权及管理结构未发生改变，领导人仍是双重身份。

（三）存在僵尸企业和垄断的问题

我国各地国有僵尸企业长期存在、大而不倒，成为各地政府进行经济体制改革的首要障碍。例如传统的钢铁等相关企业中由于企业产能过剩且不具有创新力和竞争力而濒临破产，但是由于受到地方经济政策保护或银行贷款保护而长期不破产，这样的企业严重浪费了国有资源，导致大量的生产要素闲置，严重影响了企业的发展。另一方面，部分优势资源被国有企业长期垄断，这类企业的垄断不利于使国有资本实现保值增值，是一种市场失灵的表现。

（四）制度机制不够完善

在当前对混合所有制改革体系的要求在进一步提高，但是相应的制度体系随着混合所有制改革的发展仍有改进空间，在政府、国资委层面，出台了混改指导文件和纲领性文件，缺少涉及具体“混”多少和怎么“改”的实施细则，部分国企在具体混改方式、混改方向以及可孵化项目的选择上出现偏差，导致在改革过程中出现了新的问题，例如产权保护、交易管理、容错机制等制度机制不够完善，在一定程度上阻碍了混改工作的开展。

二、国有企业混合所有制改革路径

（一）走出混改思维误区

混合所有制改革是双向混合而非单向混合，要让非公有资本参与到国有企业中，同时也要让公有资本参与到非公有资本中，通过双向混合的方式有助于国有资本实现保值增值。但是由于非公有资本担心被公有资本取代而影响自身的权益，长期以来我国形成了非公有资本参与公有资本的模式，未实现公有资本参与到非公有资本中的形式。国有企业开展混合所有制改革过程中要进一步解放思想，一切以资本保值增值为出发点，充分考虑国有资本和非国有资本的优势。国有资本在市场准入、政策支持等方面具有天然的优势，非公有资本可以利用这些优势突破市场门槛，有利于获得进一步发展。同时在发展混合所有制改革过程中，关键问题之一是谁控制谁。未来发展中只要有利于资本实现保值增值，谁都可以实现控股，既可以让非公有资本控股，也可以让公有资本控股。还要推动国资监管部门从“管人、管事、管资产”向“管资本”转变，使国有出资机构不再直接做国有企业的掌控者。另一方面，要实现对管理层的市场化选聘，并且让企业在投融资、并购重组等方面实现自我约束，促使国有企业实现市场化发展。通过市场化改革的方式能够减少国有资本的比例，并且通过对国有资本进行优化，有助于激发国有资本的潜力。例如对于部分国有企业在混合所有制改革之前面临濒临倒闭的问题，可以通过混合所有制改革的方式吸引非国有资本。虽然国有控股比例降低，但是国有资产的价值能够得到提高。混合所有制改革后控股股东不一定是公有资本，但是公有资本要对企业有监督权和发言权，以确保国有资本实现保值增值。

（二）优化治理机制并探索改革创新模式

一是实现去行政化。国有企业开展混合所有制改革要让企业真正实现自主经营，要消除原有的行政级别，采用市场化的人员选聘方式，才能充分提高国有企业人员的工作积极性。尤其是国有企业的高级管理人员的任用不应该由政府直接选派，应由企业根据自身需求进行市场化的选拔和任用，通过这样的方式能够转变国有企业行政化作风。二是建立科学的治理结构，合理设置“三会一层”，促使治理流程实现协调运作以及有效制衡，形成规范的管理体系。控股股东不得占用或支配企业的资产，要确保企业的管理活动趋于规范化，以此保护中小股东的合法权益。三是鼓励社会公众积极参与到混合所有制改革中。开展混合所有制改革除了鼓励民营、外资等相关资本参与到其中，还要充分调动社会公众参与其中。社会公众有大量的储蓄资金，若对庞大的资金进行合理引导，使其转化为国有企业生产经营的资本经营，那么将有利于为社会创造更多的财富，并且让相关资金在国有企业运转中实现保值增值。国有企业要在未来进一步调动民众参与混合所有制改革的积极性，促使混合所有制改革体系发挥其应有的价值。

（三）破除效率低下与垄断

第一，清理僵尸企业。僵尸企业是体制僵化，但是由于受到政府保护或贷款保护而未宣告破产的企业。这类企业在经营过程中由于自身的管理体系无法适应市场发展的需求，且存在体制僵化的问题，难以恢复生机并获得发展，这类企业的存在严重影响了我国市场经济体系的完善，严重浪费了社会的资源，阻碍了市场公平竞争的秩序，增加了社会的负担，并且闲置了大量的生产要素。很多僵尸企业是传统企业，占用土地面积大、资产庞大，没有紧跟市场发展的步伐，但是由于未形成优胜劣汰的意识导致企业出现亏损问题。僵尸企业的存在影响了我国经济的稳定性，并且制约着产业的升级，消耗大量国家的资源。在未来我国要及时清理效率低下的僵尸企业，引导僵尸企业逐步退出市场，使其认识到只有将有限的资源投入具有生命力和发展潜力的企业中，才能促使国有资产实现保值增值。针对这一类僵尸企业要制定完善的解决方案，重视以下工作：首先，解决破产难的问题。僵尸企业之所以存在很大程度上是由于相关企业体量巨大，占地面积巨大、员工众多，在启动破产过程中要协调的要素较多，破产很可能会导致相关利益关于难以协调，需要建立有序的破产流程，做好对资产及债权债务的梳理、人员安置等问题的应对策略。同时可以成立临时性的工作组对僵尸企业相关问题进行分析和调查，明确启动破产的程序及流程。其次，明确僵尸企业认定条件。监管层要对僵尸企业的认定条件进行梳理，建立规范的界定机制。例如明确连续多少年亏损、亏损值达多少等方面的具体指标，能确保僵尸企业的科学有序退出。再次，针对僵尸企业退出市场要进一步健全相关配套措施，包括鼓励其他企业对僵尸企业通过吸收、并购等方式进行管理，将国有资本投入发展状况健康的企业中。

第二，破除垄断。国有企业的垄断形成了特殊利益集团垄断的问题，给国有企业的进一步发展带来了严重的不利影响。要打破垄断局面，需建立更为公平、公正的市场环境。首先，垄断的国有企业掌握着大量优势资源，企业存在改革动力不足的问题。针对这一问题国有企业要用政府行政化的手段推动收支体系改革，认识到垄断是一种市场失灵的表现，在未来我国政府要出台相关制度打破垄断。例如对国有企业使用的土地应征收一定的土地使用税，并且在国有企业的融资中实现利率市场化，让国有企业和民营企业享受同样的融资成本。其次，在解决国有企业垄断时，要让非国有资本具有话语权。为避免中小股东不具有话语权的问题，对于垄断的国有企业可以自下而上逐步开展混合所有制改革，对于特大型国有企业集团可以先由企业子公司开展混合所有制改革，之后逐步向上开展改革。

（四）健全制度体系并构建长效机制

一是深化混改内涵、细化混改操作规范。在政府、国资委层面，结合本地区的改革需求和发展动力，持续完善混改实施细则和市场平台，有助于在开展混合所有制改革过程中形成更为规范的管理模式，营造更加公平的市场环境。二是完善产权保护制度。为了保障改革中各方参与者的权益，要按照市场经济体系创建公平的市场环境。混合所有制改革本质是多方资本之间实现相互合作，在合作中只有达到共赢的结果，混合所有制改革才是成功的。产权保护制度作为混合所有制改革的基础，通过规范产权保护制度能够激发非公有资本参股公有资本的积极性，从而保障混合所有制改革工作顺利推进。三是健全产权交易制度。产权交易环节作为混合所有制改革的重要环节，对资产评估、审计、产权流转等环节都应严格把关，以确保各环节有序运作，避免国有资产流失。首先，在资产评估与审计环节要对国有资产建立把关机制，并对资产评估和审计的结果进行相互验证。此外为避免国有资产流失，国有企业可以由国有资本出资人代表、企业员工、第三方专业人员等组成专门工作组对企业的评估、审计进行确认，一旦发现问题要及时停止交易。其次，建立市场化定价制度。在国有资产的转让环节要合理分析评估的价格，充分考虑市场的溢价。再次，在产权流转环节国有企业要建立公开、透明的信息披露机制，确保产权交易相关信息能够得到及时传递。国资监管部门要参与其中进行监督，以确保国有企业的产权转让体系更加公平、公正、客观。最后，在资金的回笼环节，要建立担保机制，并要求交易方提供充足抵押物，以确保其具有支付能力，避免产生风险。四是建立鼓励改革的容错机制。在混合所有制改革的攻坚阶段，要进一步建立规范的容错机制，要在思想上形成统一认识。为积极鼓励混改工作的开展，在未来要进一步建立容错机制，允许犯错、试错，鼓励在改革中积极创新，避免管理层不敢、不愿推动混改的问题，调动管理层的积极性、主动性。

三、国有企业混合所有制改革效果分析

（一）决策机制方面

第一，制衡大股东权力。混合所有制改革之后的国有企业通过引进新的股东能够形成相互制衡的股权结构。通过引入新的资本，能够避免任何一方的大股东出于单方利益考量损害企业整体利益的问题，通过这一方式能有利于保护中小股东的权益。同时国有企业借助混合所有制改革方式引入战略投资者，使国有资本和非国有资本之间实现紧密配合，让国有企业中不同股东实现相互促进，有助于避免国有企业体制僵化等问题，促使企业进一步实现稳健发展。此外相互制衡的股权管理模式有助于强化三会一层之间的制衡，解决传统模式下国有企业三会一层流于形式的问题，在一定程度上降低代理成本，有助于提高国有资本的治理效率及资金管理水平。

第二，有助于各方股东充分参与到决策中。混合所有制改革后国有企业会形成更完善且合理的股权架构，对国有企业的运营方式、战略管理、发展前景都有着重要的促进作用。通过多方投资者参与的方式，能够降低大股东单方控制董事会决策的可能性，从而实现股东会和董事会之间分离。对于部分在董事会无法开展的重大决策事项，要通过召开股东大会的方式对重大事项进行决议，以促使企业的决策更加科学、民主。混合所有制改革促使国有企业在开展各项决策以及公司治理中的管理流程更加科学化、规范化，使各中小股东在决策中更具有话语权。

（二）激励机制方面

第一，实现管理层市场化管理。企业混合所有制改革中通过引入战略投资者有助于使高管的薪酬体系实现市场化管理。通过市场化管理机制有助于使国有企业摆脱僵化的薪酬管理体系，有助于使国有企业高管薪酬水平符合市场情况，从而激发管理层的潜力，有助于改善企业的管理流程。同时国有企业的管理层通过市场化的方式进行招聘，借助市场化的聘用机制激发管理层工作积极性并释放企业活力。

第二，建立员工持股计划。当前很多国有企业在开展混合所有制改革中，通过出台员工持股计划的方式，有助于国有企业对核心人员建立起长效激励机制，实现骨干员工和企业利益的捆绑，以此调动员工工作积极性，并提高企业内部的凝聚力，促使企业提高核心竞争力。

（三）融资渠道方面

国有企业开展混合所有制改革过程中，通过改革能够充分发挥资源配置作用，搭建公开的市场平台，实现对国有资产的交易流转。通过混合所有制改革，能够让国有企业吸引大量的社会资本，有助于全面改进国有企业的资本结构，缓解国有企业财务杠杆高等一系列风险。

国有企业混合所有制改革是一项重大的产权制度改革，无论选择何种路径都要注重改革成效与改革要求。混合所有制改革在过去取得了若干历史性成就，但是混改的道路并非一帆风顺，在发展混合所有制改革过程中要认识到各类问题的解决要点，结合改革实际不断完善管理流程。在未来开展混合所有制改革中要抓住改革的主要矛盾和关键点对症下药，坚定不移地深入推进国企混合所有制改革。在新时代国企混合所有制改革更要安排好混改企业的股权结构，完善混改企业的治理机制，为国企混改营造良好的外部环境，努力建设与社会主义现代化强国相匹配的世界一流混合所有制企业。