和平解放前西藏财政制度演进的历史经验及现实启示*

吕翠苹 毛梓聿

（西藏大学财经学院，西藏 拉萨 850000）

自古以来，西藏就是中国不可分割的一部分。历代政府为发展西藏地方经济，维护地方稳定，实施了一系列改革措施。吐蕃王朝是中国西藏历史上第一个地方政府，自此我国汉族和藏族人民之间就存在大量的经济往来，但是政府出台法令制度直接管理西藏财政，是在元朝统一西藏之后才开始的。元、明、清、民国时期的西藏是处在“政教合一”统治下的封建农奴制社会，中央政府在西藏逐步实行统一法律制度，规范财政制度，轻徭薄赋的同时给予财政补贴支持西藏地区发展，密切了中央与西藏地方的联系。历经几代政府的传承和不懈努力，西藏财政从无到有、从小到大、从弱到强，在奋进中实现了历史性跨越。

长期以来，国内学界对西藏地区财政的发展很重视，并作出了相关研究。阮应国（1998）认为元明清时期在中央政府的领导和帮助下，西藏地区已初步建立起财政制度。由于西藏地方经济落后，自然灾害频发，中央对其采取了一系列特殊的财政政策和财政措施，这些政策和措施对西藏地区发展具有一定的积极进步作用［2］。泽勇（2008）认为明朝对西藏的财政政策与政治紧密相关，其管理是采取“多封众建”与朝贡制度相结合的政策，实际上是以经济关系为主，以经济上的内向促使政治上内向从而实现对西藏的施政［3］。陈柏萍（2009）较为全面的分析了明朝建立的朝贡制度实质是中央政府对边疆地区一种变相的经济资助，并且明朝在经济上奉行“以茶制番”的治藏政策，将原来纯属经济互补的“茶马互市”提升到政治层面，作为治藏的一种手段［4］。余长安（1992）通过清朝中央的规定，西藏地方政府的财税收入和支出统归驻藏大臣稽查总核和统一合理安排，阐述了清朝中央的财政税收政策促使西藏地方政府重视民间休养生息，对近代以来西藏地方经济的发展是起了积极作用的［5］。杨恕、曹伟（2012）探讨了清朝的治藏政策在促进内地与西藏的经济交流方面力度较弱，虽然设立了驻藏大臣，但是驻藏大臣并不参与西藏地方日常事务的管理，同时给予西藏的利益也仅惠及上层，对西藏的农奴制经济没有触动［6］。彭建英（1997）较全面地分析了清朝治理西藏的方略，其中对西藏地方经济体制作的改革，在一定程度上减轻了藏族民众的负担；制定新币制，从经济上维护了国家的统一和独立，标志着治藏政策最终达到制度化和法律化的高度［7］。陈鹏辉（2018）探讨了清末张荫棠藏事改革中的财政改革思想与实践，包括以恢复驻藏大员对西藏财政监督审核权为核心的财政制度改革、以维护国家主权为核心的币制改革主张、兼具促进实业发展和为改革筹措经费双重意义的税收改革等，认为张荫棠财政改革为西藏地方经济的近（现）代化奠定了一定的基础［8］。陈崇凯、刘淼（2007）结合了相关馆藏档案，明确了民国中央政府对西藏的财政投入的种类、数量和性质，以及中央政府对西藏发展金融货币、交通、贸易的支持和管理措施，论述了中央政府对西藏治理的制度化和规范化［9］。

综合上述文献，专家学者从不同角度、不同朝代对西藏财政制度做出了一些研究，但相对较为分散，且以西藏历代财政制度作为研究对象的研究还缺乏系统性。考虑到财政是国家治理的基础和重要支柱，探究历代财政制度的改革创新以及各个历史时期财政管理体制的发展，有利于探知财政的重要性以及财政与地方社会经济的关系，对西藏地方经济发展具有深刻影响。本文拟以西藏为研究对象，通过考察西藏历代的文献资料，分析讨论财政制度对西藏经济发展的影响，总结历史经验，旨在挖掘西藏财政制度演进历史规律，并对西藏建立现代财政制度提供现实启示。

1 和平解放前西藏地区财政制度演进

1.1 唐朝时期西藏地区财政制度

7 世纪，自吐蕃成立统一的政权后，松赞干布为发展西藏经济和政治的需要规定了统一的度量衡，并制定和颁布了经济赔偿、赋税劳役等方面的经济制度，全面加强了吐蕃的制度化进程，吐蕃较完善的财政制度也在此时形成。

1.1.1 财政收入。在吐蕃建立初期，形成了征集赋税制度，通过“料集”即从西藏各地召集官员开会讨论公事，例如部署军事后勤物资补给，补充军队兵源，收集物料、马匹和士兵，还有征集地方赋税，调整征税的明细科目等，“料集”与征税往往同时发生，征税是“料集”的主要内容之一［10］。吐蕃的财政收入以农牧业税为主，具体有田赋（包括粮赋、科差和田赋附加），徭役（含多种劳役），均属于古老的直接税。在全盛时期的吐蕃，产生了“养僧”的财政政策，即将土地、牲口和农奴分配给寺庙，并免去了其庄园所需要缴纳的乌拉和差税。这些因地制宜鼓励支持藏传佛教的措施和减免寺庙差税的政策对西藏地方的财政产生了源远流长的影响。到9世纪中叶，出现了租佃的经营方式，意味着封建自然经济的萌芽，吐蕃开始逐步从奴隶制社会向封建社会发展。

1.1.2 财政支出。西藏地方财政上在唐初已有基本建设支出，如“高地蓄水为池，低地引水入河”等水利建设，还有寺庙建设与维修，僧侣的薪俸以及各项宗教活动的开支等项目。唐代在西藏主要兴建的寺庙有小昭寺、大昭寺等，但均较为简陋；在宗教活动上，实行僧侣领取生活和供佛物品的制度，提供供养庄园给寺庙，凡是僧侣都可不参加劳动，完全依赖地方的供养制度，可见宗教支出在当时就是西藏地方财政总支出的大项了。

1.1.3 财政管理体制。松赞干布建立吐蕃政权后，开始同唐朝通贡。据不完全统计，唐朝出使吐蕃66 次，吐蕃出使唐朝125 次［11］，即使吐蕃赞普更替，吐蕃仍然向唐朝上报，也始终保持着通贡关系。其中进贡的物品有金银及其制品、珠宝、马匹、衣服、玩物等，唐朝在接受吐蕃纳贡之后，也会予以回赠。自唐朝以来，西藏地方同中央财政间，贡赐成为一种重要的财政关系处理方式，体现了唐朝中央政权对西藏的补助。

1.2 元明时期西藏地区财政制度

吐蕃政权崩溃之后，西藏长期陷于分裂割据局面，直到元朝时期西藏由分治割据走向统一。西藏也从此成为中央政府直接管辖的行政区域，正式纳入了中国的版图。明朝沿袭元制，同时又进一步把藏族官员纳入明代地方行政体系，政治上加强了中央对西藏地方的统治。

1.2.1 财政收入。元朝在西藏地方推行的最备受关注的政策之一是人口普查，先后三次较大规模地派遣官吏到西藏清查户口，其主要目的是为了保证朝廷的封建税、役的征发，重新拟定差税制度，更有效的执行并逐步完善赋税征收制度和力役摊派制度，为中央对西藏实施有效管辖打下了夯实的经济基础［12］。

1281 年，元朝在吐蕃掌管军民事务的宣慰司下设各级行政机构，负责赋税征收。当时的西藏土地被视作官田，皇帝明令赐给寺庙土地、属民，且对寺庙实行的免税政策，使地方领主乘机占有和扩大寺庙领地，分割税收收入。同时中央政府承担官员的供给，对寺庙、驿站等实行补给政策，有“今国家财赋，半入西蕃”之说，可见元朝中央财政补助负担相当重。

明朝时期，明太祖要求藏民输马作赋、承担徭役，或蒸造乌茶、输纳租米，强调“民之有庸，土之有赋，必不可少”，其加强了对西藏地区的管理，严格了赋税制度。

1.2.2 财政支出。元、明两代西藏地方政府的财政支出，除了宗教支出以及地方政务外，主要用于朝贡和维护驿站的支出。驿站是为传递军情信息的官员在赶路途中为其提供吃饭、喂马和换马以及休息的地方，为维护西藏军事局势的稳定，政治信息传播，商业贸易运输等提供了基础设施保证，其运转和维护费来源主要是中央政府补助和差民所支外差。明朝整修并新建驿道，强化驿站的安全管理，还规定入贡的使臣可以免费乘驿马，这加强了西藏地方与中央政府的联系，促进了茶叶和丝绸贸易的发展，但同时加重了财政负担和差民的劳役负担。

1.2.3 财政管理体制。从元朝开始，西藏地方财政正式纳入中央财政管理体系。中央政府任用西藏宗教首领协助治理西藏地方，调整治藏方略，建立新的西藏地方赋税制度，实行特殊的财政政策，内容包括规定寺庙的土地和牲畜可以免税，明确向朝廷纳税的义务；制定各万户府对驿站的物资和乌拉分段供应制度；对西藏政务、宗教等方面的开支采取中央财政补助制度等。至此，元中央政府与西藏地方政府两级财政体制的框架基本形成，对西藏地方直接管理下的贡赐关系在制度上开始确立，贡赐关系具有法定性，赏赐具有经常性和规模性，其本质属于财政补助。据考察皇帝的御旨，中央对西藏的补助不仅包括贡和赐，还有定期的年度财政拨款和中央专项补助。

明中央在西藏设帕木竹巴万户府用来管理地方，在地方财政管理方面，中央不进行直接干预。治藏政策仍是贡赐，加强了对僧侣的管理，逐步形成全面而严格的制度。作为中央对地方的财政补助，明朝中央对入贡者的赏赐一般为贡品的数倍，可见明代西藏地方官员得到的赏赐数值十分可观。除贡赏外，中央对地方政府和宗教活动另有补助，补助数额规模大到把皇帝的內库几乎用尽，实质是明朝中央政府通过大量的赏赐和官方贸易价格补贴，密切中央和地方的财政关系，以经济上的内向促使政治上内向从而实现对西藏的施政。

1.3 清朝时期西藏地区财政制度

19 世纪末20 世纪初，人类历史已经进入近代社会阶段，而西藏地方却还停留在“政教合一”的封建农奴制的社会时期。由地方政府、贵族和寺院组成的“三大领主”长期以来牢牢地掌控着西藏的社会和人民，征收租税，分配差徭，十分落后和残酷。

1.3.1 财政收入。清初，噶厦财政收入主要为税收及布施收入两大项，噶厦的其他收入主要有非政府布施、政府贷粮钱利息收入和货币发行收入。清中央政府决定在西藏铸币，为西藏地方建立了正规币制，但以贵金属铸造发行货币，盈利很少，因此在清初货币发行收入非常有限。清朝中期以后，逐渐增加了贷款（粮）收入、货币发行收入两大项。清末，布施收入比重下降，税收收入、贷款收入、货币发行收入成为地方财政收入的三大支柱。

西藏地方由噶厦、班禅堪布厅和驻藏衙门等分别管辖，在清政府的统一税政、统一监督下，分别组织税收收入。税收依旧包括农牧业税，人头税等，其中西藏的商业税分为“削差”和“粗差”两类。“削差”即西藏行商多以骡帮、驴帮等驮畜集体行进，商人贩运的主要商品是茶叶、食盐、畜产品、生活用品等，以不同商品为课税对象，按商品数量计征，税收为实物或货币。“粗差”包括城镇的坐商和集市贸易税。可见清朝当时出现了间接税，由单一古老的直接税转变为直接税和间接税并存的税收结构。

1795 年中央还实行了对西藏地方差役赋税方面的改革。一是减免赋税债务，二是减免差役，三是赈济灾民，扶助逃亡户恢复生产，以上系列改革举措体现了中央政策对西藏的有效管理，为西藏庄园制经济发展提供制度保障。1901 年清政府在西藏展开了以拯救危局、加强治理为核心的新政变法运动。这场运动使西藏在很长一段时间停滞不前的状态中解放出来，西藏社会涌现了许多新面貌。例如，在西藏成立创办了新式学校，建立近代邮电通讯设施，建立新的行政管理体制等等。但由于其对西藏地区的开发建设活动只是稍稍触动了传统西藏社会的表面，无论在规模还是范围上都没能达到变法期望的效果，没能拉动西藏自身经济的发展，反而耗用大量财政。

1.3.2 财政支出。清朝，西藏地方政府设立了手工业局，手工业局按工种设部门，费用由地方财政支付。西藏地方政府用于地方经济建设的财政支出极少，只进行过简陋的公用设施的修建，如仓库、公用房屋、有限地段的河堤加固和水渠整修等。驿站费是西藏其他经济建设支出的主要部分，驿站乌拉不但为当地官员和军官提供无偿劳役，还要为经过的官员负担其食宿和交通工具，严重影响农奴的生产力，当地百姓生活也是苦不堪言。

在宗教支出上出现了对寺庙僧侣划拨庄园和财政“养僧”并行的现象，那些寺庙的僧人主要靠政府财政支持生存，给地方财政带来沉重负担。同时清朝时期西藏战乱不断，民不聊生，军费主要用于反侵略战争和巩固国防。

1.3.3 财政管理体制。清朝，西藏地方同中央的交流主要是通过贡赐方式进行，以达赖、班禅、几位呼图克图及被册封的官员为主与中央进行贡赐。其贡赐大体分为两种情况：一是年例贡赐，以及请安、祝寿、皇室丧事、地方要事禀报、谢恩等贡赐，以实物为主，不计贡品折值。二是对地方僧俗官员册封、任命，对达赖、班禅的坐床、圆寂等贡赐，一般赏赐数量较多，且有大量的金银货币，属于财政补助。还有行政管理费、赈灾救济费、边务及勘界费，实施新政费等，由此可见清朝以来拨款和补助种类和数量是逐步增加的，财政补助不仅用于维持国家机器的正常运转，还有为了促进西藏地方社会经济的发展。

清朝中央对西藏的财政管理采取制度自定、自收自支、定期纳贡、中央专项补助的办法。其间，除贡赐关系外，中央对西藏地方财政不加干预，地方财政自收自支。当时，西藏地方财政管理主要通过第巴（清初西藏地方政府管理卫藏行政事务最高官员名称）设置专门理财机构，负责西藏地方的土地、牛羊、户籍的普查统计，以及地方政府的财政收支和财物保管。

在噶厦成立之后，西藏地方的财政管理发生了重大变化。首先，噶厦内设专司财政机构，明确职责，确定编制，之后又陆续增设税务等机构。其次，以《西藏善后章程》中的有关条款作为基本财政法规，包括税收、财务管理、免差审批、征派乌拉、军费供应、财政年度审计等项，作为地方财政管理的依据。再次，财政管理大权集中，包括基本法规法令的颁布、执行中概述的检查与监督，重大财政事项的奏请，百姓减免税的政令下达等均通过驻藏大臣上报皇帝批示。地方政府在中央规定的范围内运行，在反击廓尔喀入侵胜利之后，为消除西藏地方积弊，清朝中央对西藏地方财政管理进行了进一步的规范。

1.4 民国时期西藏地区财政制度

自1911 年辛亥革命以后，随着英帝国主义侵略的加剧，西藏地方半殖民地半封建社会的发展进程也在加快，与内地的经济联系更加密切，但是帝国主义一再干涉我国内政，极大地影响了西藏和内地的经济交流［13］。

1.4.1 财政收入。民国时期噶厦失去自我理财能力，噶厦为做到贵族、寺庙同平民一体纳粮，以增加地方财政收入，清查庄园土地，核定差税，从而使差税收入大量增加。但随着寺庙、贵族土地侵占之事增多，申请免税与逃避差税矛盾激化，在贵族的压迫下，噶厦连续几年实行减粮税政策，增税与反增税斗争激烈，大幅度减税政策，靠印发大面额的藏钞以弥补财政亏空，造成通货膨胀而虚增财政收入，加之国外势力在经济上加紧掠夺，使西藏地方财政状况日益恶化，各项活动无法正常运行，财政制度遭到破坏。

1.4.2 财政支出。从1929 年起，国民政府将西藏的经济建设计划纳入国家财政预算“建设费”之中。在国家预算经常费和一般预备费中，专设款、项、目，列出西藏费用，内容包括西藏各方面驻南京、驻北平办事处经费，中央驻藏办事人员经费，西藏政训班经费等，建设费、教育费和宗教等开支另列预算数。财政支出不再是单一的传统俸禄和军费，不仅是为了维持国家稳定，还是为了促进社会经济发展，保障人民生活，具有了鲜明的公共财政色彩。

1.4.3 财政管理体制。南京国民政府成立后，先后颁布涉及西藏地方的政治、经济、文教、宗教等一系列专门法规、条例。财政方面，保证西藏地方自治，对地方财政收支不进行干预。中央对西藏的财政补助全部纳入国家预算，逐步建立起全国统一的财政预算管理体制，各项收支管理办法和开支标准等法规颁布实施其中，涉及西藏或专为西藏制订的专项法规陆续颁布了几十个。在这些法规内容中，新增了西藏建设费。有关对西藏的拨款和补助，均纳入中央财政预算支出各“类、款、项”之中。国民党三大提出了蒙藏教育的问题，增加文化教育补助。国民政府年度财政预算之外的专款补助有政事活动专项补助，政府布施即对寺庙僧侣发放布施也是国民政府赴藏专使或驻藏代表的一项必要活动。

民国时期西藏地方政府的财政管理制度、财政分级管理权限基本沿用清朝的旧制，并坚持了对西藏的主权管理。财政收入完全由地方支配，中央不参与分成。财政开支也参照清朝旧制运行，另外还存在着长时期未纳入噶厦或未完全纳入噶厦财政统筹管理的相对独立的财政运行体系。

2 和平解放前西藏财政制度演进的历史经验

2.1 赋予西藏财政收支自主权

西藏地方财政自古以来就与中央财政保持着密切联系，唐、元、明、清、民国历代中央政府通过对西藏地方首领的大量赏赐和布施，体现了中央政府对西藏地方财政的支持，而且中央给予地方很大的自主权，赋税收入自收自支免于上缴。西藏地方可以自主安排和使用地方的财政收入，也可以根据自身社会经济发展情况，自主的决定支出规模、支出结构。

2.2 税收结构的优化

在税收结构上西藏地方从以古老的非常简单的直接税为主到以间接税为主的税收制度。在唐朝时期的农奴社会下，封建自然经济占主导地位，商品货币经济十分落后，地方政府实施直接对人或对物征收赋税的简单直接税，例如人头税，土地税，房屋税等。随着时代的发展，经历了元、明、清、民国时期，人们之间的交易越来越多，商品经济逐渐繁荣，简单的税制难以适应日益发展的财政需要，因此，中央政府加大了对商品和流通行为征收间接税的力度，逐步形成了以间接税为主体的税收体系。间接税的征收不仅可以将税收转嫁给消费者，还有助于扩充财政。

2.3 由传统的财政支出到公共财政的出现

西藏地方在唐朝时期就出现了水利建设的支出，元明主要的财政支出在驿站和宗教方面，清初财政支出的构成则主要是军费支出和俸禄支出。这表明传统的财政支出是为了维持国家的稳定，财政支出范围相对窄。清末，清政府一场以救亡图存、加强治权为核心的新政改革运动在西藏陆续开展，这场运动伴随着辛亥革命推翻清朝统治而结束，虽然新政改革以失败告终，但是这一时期的开发建设活动使西藏地区呈现出许多新的景象。新增的财政支出，如实业支出，包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出；教育支出，包括学校经费、报刊经费、教育费杂支等，均具有明显的公共财政色彩。民国时期，国民政府将西藏的经济建设计划纳入国家财政预算之中，财政支出不再是单一的传统俸禄和军费，公共财政的出现，是财政转型、财政近代化的一个标志。

西藏地方在唐朝时期就出现了水利建设的支出，元明主要的财政支出在驿站和宗教方面，清初财政支出的构成则主要是军费支出和俸禄支出。这表明传统的财政支出是为了维持国家的稳定，财政支出范围相对窄。清末，清政府一场以拯救危机、加强治权为核心的新政改革运动在西藏陆续开展，这场运动伴随着辛亥革命推翻清朝统治而结束，虽然新政改革以失败告终，但是这一时期的开发建设活动使西藏地区呈现出许多新的景象。新增的财政支出，如实业支出，包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出；教育支出，包括学校经费、报刊经费、教育费杂支等，均具有明显的公共财政色彩。民国时期，国民政府将西藏的经济建设计划纳入国家财政预算之中，财政支出不再是单一的传统俸禄和军费，公共财政的出现，是财政转型、财政近代化的一个标志［14］。

2.4 中央对西藏地方的补助历史悠久

西藏地方受特殊的自然地理环境的制约，自我积累和发展能力不足，农牧产品商品化程度不高，西藏财政自给能力一直处于较低水平［15］。纵观历史长河，国家对西藏的经济援助一直没有中断过，清朝以前，中央对西藏地方的财政补助有三种方式，分别是赏赐、拨款和专项补助。元代以专项补助为主，赏赐为辅。明代以赏赐为主，专项补助很少。清朝以专项补助为主，赏赐所占比重很小。民国时期，中央财政对西藏实行预算管理，其既有财政拨款，又有专项补助的项目。

2.5 财政管理制度的完善更利于国家治理

财政具有多重属性，它既属于经济系统，又属于政治系统，是国家治理的基础和重要支柱。唐时期西藏虽然没有纳入中国版图，但中央与西藏地方始终保持着贡赐关系，汉藏在唐朝时期建立的良好合作与交往关系，为西藏正式成为中央直接管辖的行政区域打下了良好的基础。元朝时期，西藏作为行政区成为祖国领土不可分割的一部分；明朝汉藏朝贡制度具有政治和经济两方面的功能，贡赠关系是西藏与中央王朝之间维持和加强政治从属关系的一种特殊形式；民国时期中央对西藏的财政补助全部纳入国家预算，将西藏作为与其他省份一样的行政单位进行财政投入和政策扶持，逐步建立起全国统一的财政预算管理体制，自此财政管理制度不断完善，不断规范化。

3 和平解放前西藏财政制度演进的现实启示

3.1 保障和完善西藏财政自治权

中央自古就赋予了西藏地方财政自主权，但要实现西藏经济的全面发展和现代化，需要不断保障和完善西藏财政自治权。一方面是要完善西藏财政自治权法律体系，财政自治是西藏地方财政相对于中央财政而言，西藏地方享有的财政自治程度取决于中央财政的规定，因此要不断健全规范《宪法》《民族区域自治法》等财政法以保障西藏财政自治权。另一方面要在此基础上结合西藏的特点和需要，制定相关法规条例，从财政自治立法权，财政自治收入权，财政自治支出权，财政自治管理权及财政自治照顾权这五个角度出发，明确西藏地方享有的财政自治权，做到有法可依，真正落实中央财政的法律规定，让西藏在经济和社会发展上依法充分行使自治权，自主规划行政事务，充分保障西藏现代化建设和经济健康发展，切实保障西藏人民的根本利益。

3.2 适应经济发展时代以优化税制结构

西藏税制在漫长的发展演进过程中，由古老的直接税到间接税，体现了税制结构会适应经济发展时代而有所调整，没有固定的模式。税制结构是否得到优化，取决于它是否适应了当前的时代特征，能否实现了政府决策的目标。因此，优化西藏税制结构应立足发展阶段和所面临的客观环境，以国家发展战略和政策目标为指导，始终专注于解决经济社会发展中遇到的问题。当前为进一步优化税制结构，西藏地方可推动实现间接税比例的降低和直接税比例的提高，包括增值税简并税率档次、调整优惠范围、降低标准税率等。将“优化税制结构”融入新一轮税制改革全过程，通过“减少间接税”为“增加直接税”腾出空间［16］。提高直接税比重有助于增加财政收入，稳定税收来源，缩小贫富差距。

3.3 积极推进公共财政建设

历代西藏地方传统的财政支出在维护地方稳定发挥了重要作用，随着西藏经济社会发展，财政应在更多领域发挥作用。推进公共财政有利于维护社会公平，保障人民生活、促进资源的优化配置以及促进社会总供给和社会总需求的平衡。西藏财政应进一步提高对基本公共设施、科研设施等方面的投入力度，最大限度地提高财政资金的使用效益，发挥西藏财政的公共性，提高其自身发展能力。同时，西藏地方还可以积极探索“零基预算”“绩效预算”等推进公共财政的管理手段，以持续提高财政支出效率，促进公平、公正、公开的原则。

3.4 财政补助更加规范和制度化

从中央和西藏地方关系上可以发现中央补助是自古就有的，是历代的延续，具有历史惯性。由于西藏特殊的地理位置和自然环境，经济发展相比中国其他省市较为落后，七次西藏工作会议中指出中央支持西藏是党中央的一贯政策，必须长期坚持，认真总结经验。因此中央对西藏的转移支付制度及其他地方对西藏的对口支援制度必须规范化、制度化，以提高资金利用效率。具体可以从转移支付项目的公开化和透明化、对资金分配和使用的监督和检查以及完善转移支付制度的绩效评级机制等方面进行改善。

与此同时要提高西藏地方财政自给能力，逐步减少对转移支付的依赖，中央应加大对西藏发展第三产业的专项资金投入力度，培育新的经济增长点。比如特色旅游业、特色民族产业等项目，引导西藏新兴产业和高新技术产业的发展，激发西藏自身发展的潜力，提高西藏经济自我发展能力，拓宽西藏税收渠道，为西藏地方财政收入提供新的税收来源。

3.5 规范财政管理体制

西藏地方在每个朝代的财政管理制度、财政分级管理权限、财政收支基本沿用前一个朝代的旧制，又不断的通过制度创新使财政管理更加规范化和科学化，逐步形成了具有西藏特色的财政制度。自元朝以后中央对西藏的管理不断发展优化，民国时期将西藏纳入国家预算，财政预算制度由不规范向制度化转型，使财政管理体制日趋发展和完善。当前中央政府财政体制改革的重要目标是建立现代财政制度，提高国家治理能力。因此要正确处理中央和西藏地方的财政关系，划分好中央与西藏地方政府间的事权和财权，形成稳定的西藏地方政府事权、支出责任和财力相适应的制度，完善中央转移支付制度，进而完善自治区以下财政体制改革，进而为现代化的国家治理奠定基础。