从监督调查到协同治理：欧美抗生素饲用监管的历史演进*

施 雱

自第二次世界大战结束以来，欧美畜牧业对抗生素加以普遍应用，抗生素饲用监管的历程随之逐步展开。从20世纪五六十年代至今已形成前后相继的三个阶段，分别以监督调查、立法规制和协同治理为主要特征。随着时间的推移，欧美国家的监管道路呈现出既有共性又有区别的多样化发展，为我们提供了观察抗生素饲用监管发展路径的多重视角。

国外相关研究成果主要集中在抗生素监管政策与历史演进两方面，涉及欧美主要国家加强抗生素监管的原因、举措和意义，以及对相关国家抗生素监管政策法规和机构设置等问题的探析。①在抗生素监管政策方面，英国政府部门于1969年发布抗生素使用情况的调查报告，美国政府部门于1972年发布动物饲料中抗生素使用情况的调查报告，两份报告都提出了加强抗生素饲用监管的建议；2001年，欧洲环境署（European Environment Agency）第22号环境问题报告的相关章节探讨了欧美抗生素饲用监管历程中的某些重要节点。在抗生素监管的历史演进方面，《斯旺之歌：英国畜牧生产中的抗生素监管》一文追溯了20世纪五六十年代英国《斯旺报告》出台的背景与后续影响；《限制抗菌药物在食用动物中的使用：欧洲的经验》一文总结了欧洲相关国家禁用抗生素生长促进剂的科学依据、历史活动与长远目标；《减少抗生素在家畜中的使用：丹麦如何应对耐药性》一文介绍了20世纪90年代以来丹麦在抗生素饲用监管领域的具体举措，并简要对比了美国和丹麦的不同做法。上述相关研究成果见：Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, London: Her Majesty’s Stationary Office,1969; 1972 FDA Task Force, Antibiotics in Animal Feeds: Report to the Commissioner of the Food and Drug Administration,Available upon Request to Bureau of Veterinary Medicine, FDA, 5600 Fishers Lane, Rockville, MD 20852; [丹]波尔·哈勒莫斯主编：《疏于防范的教训：百年环境问题警世通则》，北京师范大学环境史研究中心译，北京：中国环境科学出版社，2012年；Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, Bulletin of the History of Medicine, vol.92, no.2 (Summer 2018), pp.317-351; Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, Microbe, vol.6, no.6, 2011, pp.274-279; Sharon Levy, “Reduced Antibiotic Use in Livestock: How Denmark Tackled Resistance”, Environmental Health Perspectives, vol.122, no.6 (June 2014),pp.A160-A165.国内学界也曾基于多种学科视角对欧美抗生素监管举措与机构设置进行过探讨。①相关研究成果主要来自医学和法学领域。其中，杨景勋较早将美国防止抗生素产生耐药性的举措介绍到国内；宋华琳认为应借鉴国外药品监管的“预防原则”，并重视科学不确定性因素在监管中的意义；张苗苗等介绍了负责管理欧盟兽用抗菌药耐药性的主要机构和管理举措。上述相关研究成果见：杨景勋：《美国抗击病原菌对抗生素耐药的一些策略和措施》，《中国药物警戒》2004年第2期；宋华琳：《部门行政法与行政法总论的改革——以药品行政领域为例证》，《当代法学》2010年第2期；张苗苗等：《欧盟兽用抗菌药耐药性管理概述》，《中国兽药杂志》2013年第2期。目前国内外学界在欧美抗生素饲用监管的政策与历史研究方面虽有一定的基础，但是由于人类有意识地开发和利用抗生素的历史较短，关于抗生素监管的研究仍有待进一步深化。其一，现有研究多着眼于各国监管举措的内容，对其发展演进历史的研究较为缺乏，在历时性研究方面有待加强；其二，现有研究对象的空间范围多集中于某一国家或地区，而饲用抗生素监管却是一个国际性议题，在综合性研究方面有待加强；其三，欧美抗生素饲用监管的总体历史呈现一定的阶段性特征，现有研究尚未对此深入总结，在阶段性分析方面有待加强。

因而，本文拟选取20世纪50年代以来欧洲部分代表性国家、欧盟和美国的抗生素饲用监管的历史演进为主要研究对象，尝试厘清欧美抗生素饲用监管的历史脉络并总结其阶段性特征。以此为参照将有助于我们更好地理解并进一步完善现有的抗生素饲用监管政策。

一、20世纪五六十年代的监督调查

20世纪五六十年代，抗生素在英美两国畜牧业中的应用得以迅速推广，欧美抗生素饲用的监管历程随之起步。美国和英国的农场主为缓解密集养殖带来的禽畜传染病风险，在动物饲料中添加大量抗生素，从而酿成抗生素耐药性的隐患。两国在这一时期都出现过在牛奶中检出抗生素残留物质的食品安全事件，并且促成对抗生素饲用的初步监管。出于维护食品安全和防止抗生素耐药性的目的，英国和美国对抗生素饲用问题开展监督调查活动。

1953年以前，英国的抗生素监管在一定程度上依据该国1947年《青霉素法案》（Penicillin Act）中禁止销售除人类医疗和兽医用途外的抗生素的规定，②R.Braude, “Antibiotics in Animal Feeds in Great Britain”, Journal of Animal Science, vol.46, no.5, 1978, p.1425; S-1.1(1)(a), Penicillin Act 1947 (18th July 1947), https://vlex.co.uk/vid/penicillin-act-1947-808113441，访问时间：2022年5月29日。相当于依靠兽医的职业操守行使抗生素饲用监管职能。1953年，英国解除对饲料进口的限制和定量配给制，越来越多的农民可以专注于畜牧业生产。③John Martin, The Development of Modern Agriculture: British Farming since 1931, London: Palgrave Macmillan, 2000,pp.75-85.同年，英国颁布《（防止滥用）医疗物质法案》[Therapeutic Substances (Prevention of Misuse) Act, TSA]，④“Royal Assent”, https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1953/jul/14/royal-assent#S5CV0517P0_19530714_HOC_278, 访问时间：2022年5月29日。允许在动物饲料中加入低剂量的青霉素和金霉素。⑤Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.322.由此，抗生素饲用在英国合法化。

20世纪五六十年代，英美公众与抗生素饲用问题距离最近、接触最密切的一个环节可能就是牛奶制品的消费了。牛奶在英美人的日常生活中不仅可供饮用，通常还是制作其他食品的原料。20世纪60年代初，依据《食品与药品法》（Food and Drug Act）的规定，英国实行针对牛奶中的抗生素的有限检测。1965年，英国牛奶销售委员会（the Milk Marketing Board）和牛奶分销中心委员会（the Central Milk Distributive Committee）开始要求乳品公司每月检测牛奶中的抗生素和其他不良物质。⑥“News in Brief”, The Times, Sep 27, 1965, p.14; “Milk Board Fined in Test Case”, The Times, Sep 30, 1967, p.2.

1968年5月，英国卫生部联合农业、渔业和食品部门委派一联合委员会，调查畜牧业和兽医学领域的抗生素使用情况。同年，《药品法案》（Medicine Act）在抗生素饲用问题上取代了1953年《（防止滥用）医疗物质法案》的相关规定。⑦R.Braude, “Antibiotics in Animal Feeds in Great Britain”, p.1427.1969年初发生的一起公共卫生事件加重了委员会肩负的压力。这年春季发生了被称为“曼彻斯特悲剧”的事件，英国曼彻斯特的两家医院中有30名婴儿不幸死于耐药菌感染引起的肠胃炎。①“Action Sought on Antibiotics after Babies’ Deaths”, The Times, April 14, 1969, p.2.在20世纪60年代的英国，这样的事件并非首次发生，而是之前类似悲剧的重演。②Robert Bud, Penicillin: Triumph and Tragedy, Oxford: Oxford University Press, 2009, pp.178-181, 转引自Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.340.事件发生后，英国公众舆论进一步加剧，促使联合委员会较快取得共识，于1969年11月公布《畜牧业和兽医行业中抗生素使用联合委员会报告》（下文简称《斯旺报告》）。在报告中，委员会呼吁禁止青霉素和四环素类药品的生长促进剂用途，并建议在畜牧业中凭处方使用磺胺类药和硝基呋喃。③Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, p.46.这份报告为英国和其他国家颁布抗生素饲用监管法令提供了科学支撑，在抗生素饲用监管史上具有重要的里程碑意义。

20世纪50年代以前，美国对兽药的监管普遍比较宽松，当时的政府和相关行业组织缺少监管或指导抗生素饲用的权力。较长一段时间内，兽药的安全性证明由制造商提供，而非监管部门出具。1906年起，用于动物的食品和药品被纳入《纯净食品和药品法》（Pure Food and Drugs Act）的监管之下。1927年起，美国食品药品监督管理局（U.S.Food and Drug Administration, FDA）首次雇佣兽医，主要负责评估维生素和矿物质是否如该产品所声称的那样具有营养和治疗作用。1938年，美国颁布《联邦食品、药品和化妆品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act），制造商首次被要求在销售新药品之前提供产品的安全性证明，兽药监管主要受到该法案第505节的新药品条款和第507节的抗生素条款的约束。④“CVM Milestones”, U.S.Food and Drug Administration, https://www.fda.gov/media/156600/download, 访问时间：2022年5月29日。根据该法案的授权，美国食品药品监督管理局只有衡量药品安全性的权力，却没有衡量药品有效性的权力。⑤[美]威廉·罗森：《抗生素的故事——一颗改变人类命运的药丸》，陈小红译，北京：中信出版社，2020年，第319页。20世纪40年代末，美国制药公司工作人员通过试验得出在饲料中添加低剂量的抗生素可以促进禽畜生长的结论，并将科研结论迅速转化为商业实践。⑥参见施雱：《从生产困境到生态困境：二战以来美国畜牧业抗生素饲用的缘起与影响》，《世界历史》2018年第5期。从那时起，部分种类的抗生素就有了饲料添加剂的用途。

在这种背景下，20世纪50年代美国的抗生素饲用监管几乎处于从无到有的起步阶段。到1951年时，“关于适当管理和分销抗生素的法律几乎无法限制非专业人士的使用”。⑦Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, Technology and Culture, vol.58, no.3 (July 2017), p.727.尽管农场主通常在牲畜生病或感染时“会首先求助于兽医”，“但他们也经常从饲料商店购买药品，在20世纪50年代初抗生素被掺入动物口粮以后更是如此。”⑧Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, p.731.1951年4月，美国食品药品监督管理局在《联邦公报》中宣布多种抗生素被允许加入饲料，金霉素、青霉素、杆菌肽、链霉素、双氢链霉素和氯霉素都在许可之列。⑨Claas Kirchhelle, Pyrrhic Progress: The History of Antibiotics in Anglo-American Food Production, New Brunswick:Rutgers University Press, 2020, p.57.由此，已经在美国存在的抗生素饲用合法化。

1953年，美国食品药品监督管理局成立分管兽药的分支机构，其主要职责是确定兽药的安全性，该机构在1959年升格为联邦食品药品监督管理局下辖的独立部门。⑩“CVM Milestones”, https://www.fda.gov/media/156600/download, 访问时间：2022年5月29日。不过，当时仍存在“多种原因使得抗生素在农业中不受管制地被广泛使用”的问题。①Kendra Smith-Howard, “Healing Animals in an Antibiotic Age: Veterinary Drugs and the Professionalism Crisis, 1945-1970”, p.741.20世纪五六十年代美国的农场主在饲用抗生素的获得与使用上拥有较多自由，因此，美国也遇到抗生素残留物质危害食品安全的问题。医学专家的观点提示人们，在每天消费的肉制品和奶制品中有可能潜藏着过敏原，还有可能含有某种致癌物。②“Laboratory Simulates Damage by Radiation”, The Washington Post and Times Herald (1954-1959), Dec 12, 1957, p.A3.《华盛顿邮报》专栏作者曾撰文告知读者食品中的抗生素残留物质的危害，特别提到肉制品和奶制品中的青霉素残留物质可能导致严重的过敏反应。③Dr.Theodore R.Van Dellen, “How to Keep Well”, The Washington Post and Times Herald (1954-1959), Aug 7, 1958,p.C20.

1959年11月发生的“蔓越莓恐慌”事件④1959年11月9日，美国联邦卫生、教育和福利部长阿瑟·弗莱明（Arthur S.Flemming）在例行新闻发布会上警告消费者，大意为：美国食品药品监督管理局于今日敦促不再继续销售1958—1959年产自华盛顿州和俄勒冈州的蔓越莓和蔓越莓制品，理由是它们可能含有除草剂氨基三唑（aminotriazole）的残留物质，这种除草剂被证明可导致实验用大鼠患甲状腺癌，等等。由于其时恰逢感恩节前，蔓越莓酱是美国感恩节餐桌上具有节日象征意义的食物之一，因而该起食品安全事件在美国引发极大恐慌。这次事件对蔓越莓产业、食品安全立法和消费者关于食品安全的观念都产生了影响。（cranberry scare）使美国食品药品监督管理局更加重视对于抗生素残留物质的检测。在对被除草剂污染的蔓越莓采取监管之后，该局为了恢复消费者的信心，进而“宣布要更加严格地检测抗生素残留物质”。⑤Kendra Smith-Howard, “Antibiotics and Agricultural Change: Purifying Milk and Protecting Health in the Postwar Era”,Agricultural History, vol.84, no.3 (Summer 2010), p.341.加之市场上销售的禽畜产品中不断出现抗生素残留问题，美国食品药品监督管理局对兽药进行了更具针对性的管理。

1962年《联邦食品、药品和化妆品法》修正案的通过使美国食品药品监督管理局的监管权限有了质的飞跃。⑥宋华琳：《美国1962年药品法修正案的形成史》，《中国处方药》2007年第5期。1965年9月7日，美国食品药品监督管理局成立兽医处（Bureau of Veterinary Medicine），以确保禽畜的可食用部分不含有害药物残留。1968年，该局提议严格限制治疗动物疾病的注射用抗生素。⑦“FDA Plans Curbs on Injectible Antibiotics for Animals; Fears Human Health Hazards”, Wall Street Journal, Apr 12,1968, p.5.但在1969年，该局却不再坚持其关于限制注射用抗生素在牲畜中使用的提议，转而提出在畜牧业中实行30天抗生素“禁用期”的要求。⑧“FDA Eases Proposed Rules on Antibiotics in Food Animals, Modifies Ad Restrictions”, Wall Street Journal, May 19,1969, p.6.在当时将这一规程应用于养殖业，对于降低肉制品中的抗生素残留物质和保护消费者食品安全起到了积极作用。

二、20世纪七八十年代的立法规制

20世纪七八十年代，随着抗生素在畜牧业中的应用遭到更多质疑，欧美抗生素监管进入立法规制阶段。一些欧洲国家先后通过立法禁止将某些或所有抗生素用作生长促进剂。其中，英国率先禁止了对部分种类抗生素的饲用，瑞典则成为首个禁用抗菌剂生长促进剂的国家。20世纪70年代，美国监管机构曾试图提出禁用法案，但最终未能获得国会批准。

在巨大的舆论压力下，《斯旺报告》迅速获得英国政府认可。1971年，英国政府部门采纳报告中的部分建议，⑨Nancy K.Eskridge, “Are Antibiotics Endangered Resources?”, BioScience, vol.28, no.4 (Apr.1978), p.252.撤销对青霉素和四环素作为生长促进剂的授权，⑩Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, Report of the Joint Committee on the Use of Antibiotics in Animal Husbandry and Veterinary Medicine, p.45; Leonard Amey, “Three Antibiotics Banned from Animal Food”, The Times, Nov 21, 1969, p.2.从而结束了英国“抗生素监管的自由放任时代”。⑪Claas Kirchhelle, “Swann Song: Antibiotic Regulation in British Livestock Production (1953-2006)”, p.345.1972—1974年，一些欧洲国家纷纷撤销了对青霉素、链霉素和四环素作为生长促进剂的授权。①Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.

瑞典是最先明令禁止在畜牧业中使用抗菌剂生长促进剂的国家。1986年，该国颁布抗菌剂生长促进剂的禁用令，这在欧洲乃至世界的饲用抗生素监管历史上都具有开创意义。丹麦、英国等其他一些欧洲国家随后才禁止畜牧业使用抗菌剂生长促进剂。②Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.

确定迭代次数N与分段数m1，即可求解出系数krai与krbi及控制误差εri.由于Kc为偶函数，结合偶函数的性质，可得在整个区间上采用一阶拟合多项式补偿后的向量幅度表达式为：

早在1980年，瑞典官方就开始收集农业中的抗菌剂使用数据，③Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.274.但最先提出制定监管法规要求的却是该国的农场主组织。1980年，瑞典国内一篇新闻报道指出，该国“每年给健康的猪饲喂30吨之多的抗菌物质”，由此引发了公众辩论。④Johan Inborr：《发展畜牧业的“瑞典模式”》，《饲料广角》2000年第16期。瑞典民众震惊于这些动物被“长期、大量添加饲用抗生素药品”，于是“纷纷向养猪业提出了质询，并对肉品食用安全表示不满”。⑤张明峰：《瑞典的绿色养猪业》，《世界农业》2001年第5期。次年，为恢复养猪业在瑞典民众心目中的信誉，瑞典农场主联盟“建议制定新的法规，限制并控制抗生素在动物生产中的应用”。⑥[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努兹·博尔热·佩德森：《作为生长促进剂的抗菌剂：与常识的对抗》，[丹]波尔·哈勒莫斯主编：《疏于防范的教训：百年环境问题警世通则》，北京师范大学环境史研究中心译，北京：中国环境科学出版社，2012年，第192页；张明峰：《瑞典的绿色养猪业》，《世界农业》2001年第5期。瑞典农场主此举既是为了回应公众舆论压力，也是因为担心持续使用抗生素饲料添加剂会有损消费者对农业的信任。尽管争论不断，最终在农场主的反复敦促下，瑞典农业部起草了新的饲料法案。⑦Johan Inborr: 《发展畜牧业的“瑞典模式”》，《饲料广角》2000年第16期。

1985年9月，瑞典议会审批通过《饲料法》，于1986年1月正式生效。⑧[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努兹·博尔热·佩德森：《作为生长促进剂的抗菌剂：与常识的对抗》，[丹]波尔·哈勒莫斯主编：《疏于防范的教训：百年环境问题警世通则》，北京师范大学环境史中心译，第193页。其中规定“只有根据兽医处方才能在饲料中使用抗生素和化学治疗物质，并且只有以疾病的预防、减轻和治疗为目的时，才允许使用”。⑨Johan Inborr: 《发展畜牧业的“瑞典模式”》，《饲料广角》2000年第16期。此后，瑞典农场主只能凭兽医处方在禽畜养殖中使用抗生素。禁令取得了明显效果，瑞典抗菌剂总消费量从1985年的约50吨降至1996年的20吨；⑩[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努兹·博尔热·佩德森：《作为生长促进剂的抗菌剂：与常识的对抗》，[丹]波尔·哈勒莫斯主编：《疏于防范的教训：百年环境问题警世通则》，北京师范大学环境史中心译，第193页。用于动物的抗生素活性物质的销量从平均45吨降低至2009年的约15吨。⑪Carol Cogliani, Herman Goossens and Christina Greko, “Restricting Antimicrobial Use in Food Animals: Lessons from Europe”, p.276.

从1970年4月起，美国食品药品监督管理局受《斯旺报告》的启发，曾经成立工作组调查饲用抗生素问题，并根据调查结果做出限制抗生素饲用的决定。1972年1月，该局发布调查报告《动物饲料中的抗生素》，对此次调查的背景、内容和结论做简要说明，并就抗生素饲用监管提出建议。⑫1972 FDA Task Force, Antibiotics in Animal Feeds: Report to the Commissioner of the Food and Drug Administration,pp.3-10.1972年2月，时任局长查尔斯·爱德华兹（Charles C.Edwards）申请增加禁止将四环素、链霉素、双氢链霉素、磺胺类药和青霉素用于饲用的法律条款，⑬Department of Health, Education, and Welfare; Food and Drug Administration, “[21 CFR Part 135] Antibiotic and Sulfonamide Drugs in Animal Feeds: Proposed Statement of Policy”, Federal Register, vol.37, no.21 (Tuesday, February 1,1972), p.2445.但这次尝试并未成功。

1977年，美国食品药品监督管理局提议禁止对四环素和青霉素的饲用。⑭FDA, “Withdrawal of Notices of Opportunity for a Hearing; Penicillin and Tetracycline Used in Animal Feed”, Federal Register, vol.76, no.246 (Dec.22, 2011), pp.79697-79701.尽管彼时该机构已积累了更多证据，却依然在立法上遇到阻力。先是抗生素饲料添加剂生产者、研发者公开表示抗议，①Nancy K.Eskridge, “Are Antibiotics Endangered Resources?”, BioScience, vol.28, no.4 (Apr.1978), pp.250-251.随后又遭到众议院农业委员会的反对。该委员会在1978年7月起草的决议中要求食品药品监督管理局撤销这一提议，除非该局能提供更加完备的证据证明抗生素添加剂造成的危害程度。②参见Nancy K.Eskridge, “Feed Additive Controversy: Congress Stops FDA from Restricting Use of Antibiotics”, BioScience,vol.28, no.9, Future of Biological N2 Fixation (Sep.1978), pp.557-559; Cristine Russell, “Research Links Human Illness,Livestock Drugs”, The Washington Post, Sep 6, 1984, p.A12.可是，当该局提供证明数据后，国会方面却不再有下文。由此，美国食品药品监督管理局只得暂时搁置提议，③参见Nancy K.Eskridge, “Feed Additive Controversy: Congress Stops FDA from Restricting Use of Antibiotics”, pp.557-559.直到2012年该问题才被重新提上议程。④Gardiner Harris, “U.S.Tightens Rules on Antibiotics Use for Livestock”, New York Times (April 11, 2012), http://www.nytimes.com/2012/04/12/us/antibiotics-for-livestock-will-require-prescription-fda-says.html?_r=1&emc=eta1, 访问时间：2018年4月12日。

20世纪80年代，随着“里根赢得总统大选，开启了一个对管制充满强烈敌意的时代”，⑤Nancy Langston, Toxic Bodies: Hormone Disruptors and the Legacy of DES, New Haven: Yale University Press, 2010,p.113.美国的抗生素饲用监管在化学品监管政策整体衰退的背景下遭到弱化。不过，美国食品药品监督管理局因坚持相对严格的新药品审批程序，曾在20世纪七八十年代避免了抗生素阿伏帕星（avoparcin）在该国的饲用。⑥由于具有潜在致癌性，阿伏帕星在美国没有获得销售许可。参见L.Clifford McDonald, Matthew J.Kuehnert, Fred C.Tenover, and William R.Jarvis, “Vancomycin-Resistant Enterococci Outside the Health-Care Setting: Prevalence, Sources, and Public Health Implications”, Emerging Infectious Diseases, vol.3, no.3 (July-September 1997), p.313.

三、20世纪90年代以来的协同治理

20世纪90年代以来，为治理抗生素的不当使用问题，欧美国家普遍实行比较严格的监管法规或政策，坚持审慎使用抗生素的原则，并积极开展跨部门乃至跨国界的合作。北欧的丹麦、瑞典和受其政策影响的欧盟开始改革抗生素监管政策，成为推动变革的新生力量。这一时期，欧美国家越来越注重通过协同合作的方式治理抗生素的不当使用，部门间合作、政府部门与专业人士间合作的趋势都有所加强。为更好地服务抗生素监管工作，欧盟和美国分别成立了抗菌剂耐药性监控系统，旨在促进相关部门协同合作，尽可能详尽地收集抗生素使用数据。

20世纪90年代初，英国一些研究者相继发现在人类患者和食用动物（food animals）中存在抗万古霉素肠球菌（vancomycin-resistant enterococci, VRE），表明细菌耐药性问题更加严重。⑦Janice Bates, Zoe Jordens, J.B.Selkon, “Evidence for an Animal Origin of Vancomycin-Resistant Enterococci”, The Lancet, vol.342 (August 21, 1993), p.490.当时在动物中发现这种耐药菌既不合常理，也是一种危险信号。由于万古霉素（vancomycin）对人类医疗的重要作用，它并未被批准用于治疗动物感染。即便在人类医疗领域，通常仅当其他更为常见的抗生素对细菌感染无效时才会考虑使用这种药物。在动物体内发现对万古霉素耐药的细菌这一反常现象立即引起科学界的重视。经过科学家的分析，与万古霉素同属糖肽类且化学结构相似的抗生素阿伏帕星成为了怀疑对象。事实上，作为万古霉素在饲用抗生素中的对应物的阿伏帕星自20世纪70年代起就在欧洲畜牧业中被长期用作生长促进剂。⑧Sharon Levy, “Reduced Antibiotic Use in Livestock: How Denmark Tackled Resistance”, p.A162.

随后，欧盟国家逐步实行对其他种类抗菌剂生长促进剂的禁用或限用政策。1998年1月，丹麦全面禁止维吉霉素（virginiamycin）的抗菌剂生长促进剂用途；1998年2月，丹麦养牛业和养鸡业自愿停用所有的抗菌剂生长促进剂，养猪业也对育肥猪停用所有的抗菌剂生长促进剂。①J.J.Dibner and J.D.Richards, “Antibiotic Growth Promoters in Agriculture: History and Mode of Action”, Poultry Science, vol.84, 2005, p.635.

1998年12月14日，欧盟农业部长理事会（Council of Agriculture Ministers）投票通过一项禁令，决定从次年7月1日起停止将维吉霉素、螺旋霉素、泰乐菌素磷酸盐和杆菌肽锌这四种常见抗生素作为生长促进剂用于家禽和猪的饲料，②EMEA/CVMP/342/99-Final, Antibiotic Resistance in the European Union Associated with Therapeutic Use of Veterinary Medicines, 14 July 1999, https://www.ema.europa.eu/documents/report/antibiotic-resistance-european-unionassociated-therapeutic-use-veterinary-medicines-report_en.pdf, 访问时间：2021年12月7日；Frank M.Aarestrup, DVM,PhD; Vibeke F.Jensen, DVM, PhD; Hanne-Dorthe Emborg, DVM, PhD; Erik Jacobsen, MS; Henrik C.Wegener, PhD, “Changes in the Use of Antimicrobials and the Effects on Productivity of Swine Farms in Denmark”, AJVR, vol.71, no.7 (July 2010), p.727;[瑞典]拉斯埃里克·埃德基、[丹]克努兹·博尔热·佩德森：《作为生长促进剂的抗菌剂：与常识的对抗》，[丹]波尔·哈勒莫斯主编：《疏于防范的教训：百年环境问题警世通则》，北京师范大学环境史中心译，第196页。大多数欧盟成员国对此表示赞成。③Charles Bremner in Brussels and Michael Hornsby, “Europe Puts Ban on Farm Antibiotics”, The Times, Dec 15, 1998.1999年7月，欧盟公布首份关于兽医治疗用抗菌剂耐药性风险评估报告，其中提出在兽医领域慎用抗菌剂的指导性意见。④张苗苗等：《欧盟兽用抗菌药耐药性管理概述》，《中国兽药杂志》2013年第2期。2000年1月，丹麦把抗菌剂的使用限制于治疗用途之内，只有家禽业仍然被允许使用的抗球虫剂（anticoccidials）除外。⑤J.J.Dibner and J.D.Richards, “Antibiotic Growth Promoters in Agriculture: History and Mode of Action”, p.635.

2000年，欧洲药品局兽用药品委员会提出《通过兽药审批控制抗菌剂耐药性的风险管理战略计划》，从具体措施层面细化了抗菌剂监管方法。⑥EMEA/CVMP/818/99-Final, A Risk Management Strategic Plan for Controlling Antimicrobial Resistance Through the Authorisation of Veterinary Medicines, https://www.ema.europa.eu/documents/other/risk-management-strategic-plan-controllingantimicrobial-resistance-through-authorisation-veterinary_en.pdf, 访问时间：2021年12月7日。继而，欧洲食品安全局于2001年实施一项欧盟战略，旨在防止抗生素耐药性对人类、动物和植物的健康造成威胁。2003年，欧盟决定在2006年初以前停用所有的抗菌剂生长促进剂。⑦Frank M.Aarestrup, DVM, PhD; Vibeke F.Jensen, DVM, PhD; Hanne-Dorthe Emborg, DVM, PhD; Erik Jacobsen, MS;Henrik C.Wegener, PhD, “Changes in the Use of Antimicrobials and the Effects on Productivity of Swine Farms in Denmark”,p.727.

2006年1月1日起，欧洲食品安全局实行欧盟范围内的禁令，全面禁止将抗生素加入促进动物生长的饲料中。⑧Mike Wade, “Farm Antibiotic Link to Disease Risk in Humans Is Condemned as Naive”, The Times, Jan 5, 2012, p.3.同年，欧洲药品局发布《兽用药品委员会2006—2010年抗菌剂战略计划和抗菌剂活跃性现状报告》。⑨EMEA/CVMP/353297/2005, CVMP Strategy on Antimicrobials 2006-2010 and Status Report on Activities on Antimicrobials, https://www.ema.europa.eu/documents/report/committee-medicinal-products-veterinary-use-strategyantimicrobials-2006-2010-status-report_en.pdf, 访问时间：2021年12月7日。2006年9月1日至10月30日，欧洲疾病预防控制中心派专家前往立陶宛、匈牙利、荷兰和法国进行调研，以评估抗菌剂耐药情况。⑩“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 访问时间：2021年12月2日。

2007年1月1日起，欧盟范围内所有的兽药只能作为处方药销售和使用。2007年1月，欧洲药品局兽用药品委员会颁布《修订后的抗菌产品特性概要指南》，将审慎使用原则列入抗菌产品使用注意事项中。⑪EMEA/CVMP/SAGAM/383441/2005-CONSULTATION, Revised Guideline on the SPC for Antimicrobial Products,https://www.ema.europa.eu/documents/scientific-guideline/draft-revised-guideline-spc-antimicrobial-products_en.pdf, 访问时间：2021年12月7日。2008年11月，欧洲疾病预防控制中心发起组织首届“欧洲抗生素意识日”（the European Antibiotic Awareness Day, EAAD）活动。①“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 访问时间：2021年12月2日。该活动于每年11月18日举行，旨在增进对于抗生素耐药性公共卫生风险的认知与提高审慎使用抗生素重要性的公众意识。②“About”, https://antibiotic.ecdc.europa.eu/en/about, 访问时间：2021年12月2日。2011年7月，欧洲食品安全局和欧洲疾病预防控制中心发布《2011年欧盟关于来自人类、动物和食品的人畜共患病细菌和指示菌的抗菌剂耐药性的总结报告》（The European Union Summary Report on Antimicrobial Resistance in Zoonotic and Indicator Bacteria from Humans, Animals and Food in 2011），③“Timeline: ECDC 15 Years”, https://www.ecdc.europa.eu/en/about-us/what-we-do/timeline-ecdc-15-years, 访问时间：2021年12月2日。表明欧盟开始重视人畜共患病细菌的抗菌剂耐药性问题。

2020年5月20日，欧盟委员会提出“农场到餐叉战略”（Farm to Fork Strategy），④https://www.ecdc.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en, 访问时间：2021年12月2日。“设定到2030年将养殖动物和水产养殖中的抗菌剂使用量降低50%的目标”。⑤DANMAP Steering Committee, “Editorial”, in Helle Korsgaard, Johanne Ellis-Iversen , Ute Wolff Sönksen, Sissel Skovgaard,et al., eds., DANMAP 2019 - Use of Antimicrobial Agents and Occurrence of Antimicrobial Resistance in Bacteria from Food Animals, Food and Humans in Denmark, October 2020, ISSN 1600-2032, p.7.欧洲议会于2021年10月通过该战略，使之上升为正式法律。⑥“EC to Propose Farm-To-Fork Strategy as Formal Legislation”, Oils and Fats International, 29th November, 2021,https://www.ofimagazine.com/news/ec-to-propose-farm-to-fork-strategy-as-formal-legislation, 访问时间：2021年12月2日。会议于2021年10月18日举行，最终“决议以452票赞成、170票反对、76票弃权获得通过”。⑦“New EU Farm to Fork Strategy to Make Our Food Healthier and More Sustainable”, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20211014IPR14914/new-eu-farm-to-fork-strategy-to-make-our-food-healthier-and-more-sustainable, 访问时间：2021年12月2日；“Sitting of 18-10-2021”, https://www.europarl.europa.eu/plenary/en/vod.html?mode=chapter&vodL anguage=EN&vodId=33aa1884-3e56-d6e8-eb58-184507c67f2c&date=20211018#, 访问时间：2021年12月2日。这预示着欧盟将以更加坚定的决心和严格的标准，进一步限制成员国畜牧养殖业的抗生素总体用量。

同时期的美国则以相对和缓的节奏推进抗生素饲用监管工作。20世纪90年代起，美国食品药品监督管理局兽医药中心制定审慎使用抗生素原则，并在对畜牧业的宣传和指导中贯彻该原则，⑧FDA Center for Veterinary Medicine, FDA Veterinarian, vol.13, no.4, July/August 1998, p.1.进而在21世纪初正式提出审慎使用抗生素的要求。⑨FDA Center for Veterinary Medicine, The Judicious Use of Antimicrobials for Beef Producers, Rockville, MD: Center for Veterinary Medicine, Food and Drug Administration, August 2002, p.1.同时，美国联邦政府开始重视部门间合作的重要性，于1996年设立全国抗菌剂耐药性监控系统（National Antimicrobial Resistance Monitoring System,NARMS）。⑩FDA Center for Veterinary Medicine, An Approach for Establishing Thresholds in Association with the Use of Antimicrobial Drugs in Food-Producing Animals: A Discussion Document, Rockville, MD: FDA Center for Veterinary Medicine,December 19, 2000, p.7.1999年，美国抗菌剂耐药性部门间工作组（the U.S.Interagency Task Force on Antimicrobial Resistance）成立，于2001年公布了《减轻抗菌剂耐药性的公共卫生行动计划》（Public Health Action Plan to Combat Antimicrobial Resistance）。⑪参见“Statement of Bernadette Dunham, Director, Center for Veterinary Medicine, U.S.Food and Drug Administration”,in 2010-H161-2 Testimony no.1, September 25, 2008, Washington: U.S.GPO, 2009, pp.18-19.作为美国抗生素饲用的主要监管部门，食品药品监督管理局以实现高效的风险评估与管理为重要目标，并于2003年10月在该局第152号《行业指南》中以书面形式提出风险评估程序。⑫Division of Human Food Safety, Office of New Animal Drug Evaluation, Center for Veterinary Medicine, Guidance for Industry: Evaluating the Safety of Antimicrobial New Animal Drugs with Regard to Their Microbiological Effects on Bacteria of Human Health Concern, Rockville, MD: FDA Center for Veterinary Medicine, 2003, p.3.

不过，美国的抗生素饲用监管之路仍然前途未卜。1999年和2005年，环保和健康团体曾两度请求美国食品药品监督管理局跟进其1977年的提议并将禁令扩展至其他种类的抗生素，①NRDC, “Superbug Suit: Groups Sue FDA over Risky Use of Human Antibiotics in Animal Feed [press release]”,Washington, DC: Natural Resources Defense Council, 25 May 2011, https://www.nrdc.org/media/2011/110525, 访问时间：2021年2月16日。却无济于事。针对抗生素监管和耐药菌蔓延的情况，美国曾有国会议员试图通过立法解决其中的一些关键问题。例如，来自上纽约州选区的众议员路易斯·斯劳特（Louise Slaughter，1929—2018）和来自加利福尼亚州选区的参议员戴安娜·范斯坦（Dianne Feinstein）曾分别提交《医用抗生素保护法案》（Preservation of Antibiotics for Medical Treatment Act, H.R.1150）和《预防抗生素耐药性法案》（Preventing Antibiotic Resistance Act, S.1256）议案，②Louise & Bob Slaughter Fund, “Louise Slaughter”, https://www.louiseandbob.org/about, 访问时间：2021年2月18日；S.1256—Preventing Antibiotic Resistance Act, 113th Congress (2013-2014), https://www.congress.gov/113/bills/s1256/BILLS-113s1256is.pdf, 访问时间：2021年2月20日。但均未进入国会审议阶段。

近年来，欧盟和美国的抗生素饲用监管活动同国际组织发起的遏制耐药菌活动的关系越来越紧密，并积极参与推动国际和国家层面遏制耐药菌行动计划。对于抗生素监管全球意义越来越深刻的认识与联合国和世界卫生组织遏制细菌耐药性行动计划的逐步展开相互呼应。③Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Olov Aspevall and Vendela Wiener, Oskar Nilsson and Märit Pringle eds.,Swedres-Svarm 2019: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala: Public Health Agency of Sweden and National Veterinary, 2019, p.3.为响应2016年联合国大会关于抗生素耐药性的政治宣言，联合国抗生素耐药性机构间协调小组（the UN Interagency Coordination Group on antibiotic resistance）应运而生，该小组于2019年4月发布报告，提出一系列减轻抗生素耐药性的建议。④Johan Carlson, Jens Mattsson, “Preface”, in Olov Aspevall and Ulrica Dohnhammar, Oskar Nilsson and Märit Pringle eds., Swedres-Svarm 2018: Consumption of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala:Public Health Agency of Sweden and National Veterinary Institute, 2018, p.3.2015年10月22日，世界卫生组织成立全球抗菌剂耐药性和使用监测系统（Global Antimicrobial Resistance and Use Surveillance System, GLASS），系统自2017年1月以来已公布多份监测文件。⑤“Global Antimicrobial Resistance and Use Surveillance System (GLASS)”, https://www.who.int/initiatives/glass, 访问时间：2022年5月29日。从2015年起，瑞典公共卫生局（the Public Health Agency of Sweden）作为世卫组织遏制抗生素耐药性的一个合作中心参与该系统的监测工作。⑥Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Olov Aspevall and Vendela Wiener, Oskar Nilsson and Märit Pringle eds.,Swedres-Svarm 2019: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, p.3.欧洲还即将启动动物病原体抗生素耐药性监测网络。⑦Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Swedres-Svarm 2020: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, Solna/Uppsala: Public Health Agency of Sweden and National Veterinary Institute, 2020, p.3.

从近期可获得的监测数据来看，欧洲和全球层面的兽用抗生素用量总体呈下降趋势。欧洲药品局对兽用抗菌药物消费量的监测报告指出，在提供了所有相关年份监测数据的25个欧洲国家，2011—2020年间的兽用抗生素总体销量呈下降趋势。2020年，这25个国家的兽用抗菌剂总销量比2011年降低43.2%。⑧European Medicines Agency, Sales of Veterinary Antimicrobial Agents in 31 European Countries in 2019 and 2020:Trends from 2010 to 2020, Eleventh ESVAC Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2021, pp.46-47.世界动物卫生组织（the World Organisation for Animal Health, OIE）则报告了全球层面兽用抗菌剂销量的下降趋势。⑨Johan Carlson, Ann Lindberg, “Preface”, in Swedres-Svarm 2020: Sales of Antibiotics and Occurrence of Antibiotic Resistance in Sweden, p.3.此外，欧盟食用动物的抗生素耐药性问题也有一定的好转。欧洲食品安全局和欧洲疾病预防控制中心联合发布的报告虽然反映出欧盟食用动物中的抗生素耐药性问题依然存在，但某些特定种类的抗生素耐药性已呈现减轻迹象。研究进行期间，欧盟多国与英国的食用动物和食品中“能产生超广谱β内酰胺酶和头孢菌素酶的大肠杆菌的流行”出现了“统计上的显著下降趋势”。⑩European Food Safety Authority and European Centre for Disease Prevention and Control, “The European Union Summary Report on Antimicrobial Resistance in Zoonotic and Indicator Bacteria from Humans, Animals and Food in 2019-2020”, EFSA Journal, vol.20, 2022, p.3.相关监测结果在一定程度上说明欧盟实行的抗生素饲用监管法规和政策初见成效。

四、结语

欧美抗生素饲用监管的历程如一面斑驳的透镜，反映了人类在过去半个多世纪中实行抗生素饲用监管的多种尝试，并映射出对于现实问题的某种启示。如前所述，自20世纪五六十年代至今，欧美抗生素饲用监管主要经历了监督调查、立法规制和协同治理三个阶段。从整体上看，三个阶段的相关政策不仅前后相继、各有侧重，且层层深入，具有一定的借鉴意义。其中，以英国、美国、瑞典、丹麦等国为主要代表的欧美部分国家在不同阶段分别提供了某些可资借鉴的监管先例。尽管欧美国家抗生素饲用监管历程的起步有先后之别，在各阶段发挥示范效应的国家也有所更替，但相关法规和政策的发展方向却趋于相似，多以减少乃至杜绝抗生素饲用为目标，并以遏制耐药菌传播和保护抗生素有效性为宗旨。

欧美抗生素监管的力度虽不断加强，但世界仍面临遏制耐药菌的艰巨任务。人类与细菌长久以来同属自然界的组成部分，相对而言，人工合成抗生素则是20世纪的新事物。人类虽可利用抗生素在短期内有效抑制病原菌，但后者为了生存却会改变自身以适应环境变化。抗生素饲用相当于给细菌制造了一个充满抗生素的环境，促使其产生更广泛的耐药性。一旦形成多重耐药菌大范围传播的局面，将对人类的健康和存续造成不可挽回的影响。

我国正处于进一步加强抗生素饲用监管的时期。分阶段地认识欧美国家抗生素饲用监管历程，可为我们提供更加具体的历史参照。若能从相关历史的演进中借鉴经验、规避风险，将有助于更加完善我们现有的抗生素饲用监管体系。