信息化促进基本公共服务均等化国际经验与启示

王洁琼, 张 骞, 曹冰雪, 宋太春

（1.北京市农林科学院信息技术研究中心, 北京 100097；2.国家农业信息化工程技术研究中心, 北京 100097）

2017 年国务院出台《 “十三五” 推进基本公共服务均等化规划》, 首次提出了基本公共服务均等化概念, 并明确了以信息化手段推进教育、就业、文化、劳动保障、社会保障等领域基本公共服务均等化的具体目标任务。此后, 国家围绕 “提升基本公共服务水平、推进城乡基本公共服务均等化” 开展了系列战略部署。2019 年出台《国家城乡融合发展试验区改革方案》, 将城乡基本公共服务均等化作为重要任务。2021年发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》, 进一步强调 “推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨, 聚焦教育、医疗、养老、抚幼、就业、文体、助残等重点领域, 推动数字化服务普惠应用, 持续提升群众获得感。”

从实践来看, 进入21 世纪以来, 中国陆续开展了 “国家政务信息化工程” “教育信息化建设工程” “全民健康保障信息化工程” “公共数字文化工程建设” “全民社会保障信息化工程” “三电合一农业信息服务工程” “宽带乡村工程” “信息进村入户工程” 等一系列基本公共服务信息化工程建设, 充分体现了国家以信息化为抓手提升基本公共服务水平的政策取向。同时, 这些重大工程建设也为中国实现城乡基本公共服务均等化提供了基础支撑。中国城乡基本公共服务仍存在显著差异, 如何利用信息技术推进城乡基本公共服务均等化发展有待进一步明确[1, 2］。国外积极开展公共服务信息化建设, 并取得了良好效果。本研究归纳总结提炼国外发达国家以信息化手段推进基本公共服务均等化的典型做法, 为中国城乡基本公共服务均等化发展提供启迪与思路。

1 中国城乡基本公共服务均等化发展现状

中国城乡发展宏观战略已经由城乡分离向城乡融合转变, 乡村发展方向也从 “资源汲取” 逐步转变为 “以城带乡、以城促乡、城乡融合” 的由上而下的资源输入, 乡村教育、医疗、社保、文化、就业等各项公共服务惠及人口不断增加, 基本公共服务质量不断提高, 城乡基本公共服务均等化水平不断提升[3］。但城乡基本公共服务依然存在一定差距, 总体呈现与地区经济发展水平成正比的趋势[4］。

1.1 基础教育得到全民普及, 但城乡师资力量存在差异

根据《2018 年全国教育事业发展统计公报》数据显示, 2018 年中国已经基本消灭文盲, 全国城乡小学学龄儿童净入学率达99.95%, 初中阶段毛入学率达100.9%, 九年义务教育巩固率为94.2%。整体小学、初中专任教师学历合格率分别达99.97%和99.86%。然而, 从城乡比较来看, 乡村师资力量仍显著落后于城市地区。2016 年, 初中专任教师中城市大学本科及以上师资占比就已达90%, 超过乡村大学本科及以上师资15 个百分点[5］。目前, 中国优质师资资源普遍集中在一、二线城市。

1.2 医疗卫生建设不断推进, 但城乡卫生人员队伍尚有差距

中国基层医疗卫生建设持续推进, 城乡居民健康水平得到持续改善, 2018 年全国居民人均预期寿命达77.0 岁。其中, 农村基层医疗卫生机构建设成效显著。根据《2018 年我国卫生健康事业发展统计公报》数据显示, 2018 年全国农村乡镇卫生院3.6 万个、村卫生室62万个, 覆盖全国94%的行政村。但从卫生人员队伍来看, 城乡之间还存在较大差距。《中国统计年鉴2019》数据显示, 2018 年, 城市每万人卫生技术人员数为109 人、执业（助理）医师数为40 人、注册护士数为51人, 而农村分别仅为46、18、18人。

1.3 居民基本医疗与养老保险制度实现统一, 但城乡社保水平整体不均

中国居民基本医疗与养老保险参保水平不断提升, 尤其是在基本医疗方面基本实现了人员全覆盖。根据《2018 年人力资源和社会保障事业发展统计公报》《2018 年全国基本医疗保障事业发展统计公报》数据显示, 2018 年末, 参加全国基本医疗保险、基本养老保险人数分别达13.4 亿和9.4 亿人, 参保率分别达95%和67%。城乡居民基本养老与医疗保险制度实现统一并全面推进, 2018 年末中国城乡居民基本养老保险参保人数5.2 亿人, 城乡居民基本医疗保险参保人数9.0 亿人。但整体来看, 城乡社保水平依然不均, 除城乡居民基本养老与医疗保险之外, 存在3.2 亿城镇职工享受城镇职工基本医疗保险, 4.1 亿城镇职工享受城镇职工基本养老保险, 城市居民社保覆盖范围仍高于农村居民。

1.4 群众文化活动日益丰富, 但文化设施建设不平衡

中国文化服务覆盖率不断提高。根据《2018 年文化和旅游发展统计公报》数据显示, 2018 年全国广播节目综合人口覆盖率达98.9%, 电视节目综合人口覆盖率达99%以上, 全国全年艺术表演团体共演出312.46 万场, 其中赴农村演出178.82 万场, 农村演出场次占比超过50%。但城乡文化设施建设仍存在显著的不平衡。2018 年末, 中国有博物馆4 918个、公共图书馆3 176 个、美术馆528 个, 但这类文化场馆基本均分布于省、市、县, 尚未下沉至农村地区。

1.5 劳动就业持续保持稳定, 但城乡公共就业服务差异明显

根据《2018 年人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示, 2018 年全国人力资源服务机构3.6 万家, 为3 669 万家次用人单位提供人力资源服务, 为2.3 亿人次劳动力提供就业、择业和流动服务。目前, 全国就业人员7.8 亿人, 其中城镇就业人员4.3亿人, 农民工2.9 亿人。但在公共就业服务获取方面, 城乡之间仍存在明显差异。根据《2018 年农民工监测调查报告》数据显示, 与城镇职工相比, 2018年进城农民工工会组织加入比例仅为9.8%, 其中仅有26%的农民工经常参加工会活动, 很难快速及时地获取到就业和救济帮助信息与服务。

2 信息化促进城乡基本公共服务均等化实践

2.1 英国：政府主导型

英国是最早一批主张基本公共服务均等化的西方发达国家之一[6］。英国采用以国家作为推进基本公共服务均等化的主体, 在信息化基础设施建设、服务内容构建以及应用推进等方面均由政府统一进行制定并推进实施。英国属于典型的政府主导型, 在政府推进全国信息化建设的过程中, 就将基层公共服务均等化作为关键内容, 政府积极参与基层公共服务供给, 并发挥关键作用, 有效地推进了公共服务资源流动和机会的均等化。

2.1.1 建设覆盖全国的公共服务网络 服务网络是以信息化推进基层公共服务供给水平提升的基础和关键要素, 通过开展全国性大规模的信息化建设打通政府公共服务横向部门与纵向层级结构, 通过信息化系统将分散的、碎片的公共服务资源进行整合, 在解决流程混乱问题的同时重塑服务提供链, 实现公共服务共享与网络简化[7］。英国充分利用工业化技术和信息化发展基础优势, 较早地在全国范围内实现公共服务信息化网络全覆盖, 偏远地区管网设施、商业网点遍布[8］。近年来, 政府连续出台并实施《政府数字包容战略》（2014）、《 “数字政府即平台” 计划》（2015）, 《政府转型战略（2017—2020）》（2017）等一系列举措, 助推英国政府成为全球以信息技术助力公共服务改善及创新发展表现最为卓越的数字政府。

2.1.2 运用数字技术推进公共服务 “协同式” 治理自2000 年英国政府提出公共服务网络化之后, 政府网站建设速度快、数量多。2005 年, 英国城乡公共服务网站就已经达2 500 多个。但网站分散、没有规划统筹, 从中央到地方的网络未能形成统一架构和互联互通。2012 年, 英国颁布《政府数字化战略》, 同年10 月开启 “政府公共服务网站瘦身革命” , 通过将2 000 个政府网站整合成一个UK.gov 综合性网站, 实现了公共服务从 “服务数字化” 到 “数字服务化” 的进化, 为公众提供一个政策发布、通知及统计、咨询、查询等公共服务统一的数字化服务平台, 不仅实现公共服务全国覆盖, 同时实现集中的用户满意度调查以及评价收集[9, 10］。

2.1.3 不断寻求服务载体和方式的创新 2019 年, 英国发布《数字服务标准》, 提出以渠道融合推进公共服务资源整合, 不断创新服务手段, 满足偏远地区公共服务需求。如在医疗服务方面, 英格兰构建医院交叉网络, 整合区域医疗资源, 辐射开展远程医疗延伸服务。威尔士开发电子健康系统、电话健康热线和远程医疗等技术, 改善诊断服务、临床评估和对专科医生的选择权。同时, 建立运输网络系统, 保障当地居民就诊顺畅[11］。与此同时, 2019 年, 英国政府启动农村千兆位全光纤宽带连接计划（Rural gigabit connectivity, RGC）, 计划建立以小学为中心、连接农村地区的教育中心网络, 允许接入网络的学校所有学生随时使用平板电脑, 为学生提供更多在线培训和在线学习机会, 同时降低硬件存储设施购买成本, 为学生提供长期低成本信息服务。目前英国文化、媒体部门和体育部与教育部合作确定了有资格建立连接的前31 所学校[12］。

2.2 美国：社会调节型

社会调节型是以国家为主要供给服务对象, 建立相关政策、措施并通过实施各种计划推进公共服务质量提升[13］。但在均等化推进过程中, 社会调节型是一种以社会团体力量为主, 通过其紧密接触民众需求来进行服务内容调节的公共服务供给实践型[14］。美国在信息化促进基本公共服务均等化方面是典型的社会调节型, 在政府提供基础网络的情况下, 通过立法、公共政策对基层公共服务供给进行宏观调控, 为社会力量即民间中介机构或各种服务机构提供具体公共服务内容, 进而实现公共服务的均等化发展。

2.2.1 推进公共服务网络全民覆盖 美国是信息高速发展的先驱国家, 互联网的迅速发展, 使美国认识到其与其他产业融合发展的重要意义。1993年美国提出 “国内信息基础设施计划” , 投资超1 000 亿美元, 建成遍及全国的大容量高速数字传输网 “信息高速公路” 以及大量通用和专用的数据库[15］。此后实施一系列高速互联网建设计划, 包括全球信息基础设施行动计划（1994 年）、美国复苏和再投资计划（2009年）、Connect Home 计划（2015 年）等, 将偏远地区和低收入社区作为加快全国高速网络建设的重点[16］。

2.2.2 注重以信息化手段推进公共服务 美国相继制定出台了《大数据研究和发展计划》《美国医疗信息化战略规划》《国家教育技术规划》《成功指南：农村学校个性化学习实施策略》等计划措施。同时, 积极挖掘社会组织、基层政府公共服务潜力, 以信息化推进基层公共服务资源整合和服务内容传递, 满足城乡公共服务个性化、多样化需求, 提高城乡居民公共服务获取水平。如在教育方面, 有计划开展数字化学习, 形成了以K-12 学校学生在线混合学习为代表的数字化教育模式, 为全国学生提供开放式教育资源和教育机会, 有效满足了偏远地区学生学习需求[17］。在医疗卫生方面, 由远程医疗发展办公室（OAT）专门负责远程医疗技术在偏远地区医疗保健、健康信息服务的应用。通过远程医疗, 向当地居民提供家庭监控、外包诊断、专家咨询和直接面向消费者的远程医疗（如针对紧急护理需求的虚拟咨询）等服务。

2.2.3 有效利用公共服务资源 美国农业部国家农业图书馆（NAL）是与农村社区紧密联系的知识传播平台, 通过网络、电子和纸质出版物等形式为农村地区提供文化、信息等多项服务。其丰富的农业文献馆藏、良好的服务经验、充足的人力资源以及遍布全美国的农业图书馆分支体系和海量的农业信息资源库, 保证了农村信息服务的专业性。同时, NAL 在横向上与联邦政府各涉农部门保持紧密沟通, 在纵向上与各类涉农社会组织、社区组织、学术机构、涉农企业也保持了良好的合作, 这些部门和机构为NAL 的服务提供了丰富的信息与渠道资源[18］。

2.3 日本：多元主体参与型

多元主体参与型是一种通过多主体的协作和合作, 使多元供给主体参与到城乡基层公共服务供给信息化建设中来, 主体一般包括政府、市场和社会团体[19］。日本通过积极发挥国内信息化大型高科技企业技术、资本优势, 建立并不断创新 “国家+企业+市场” 的公共服务模式。

2.3.1 以政府作为全民公共服务质量提升的主体日本在21 世纪开始全面推进信息化革命, 通过《EJapan 战略》《u-Japan 推进计划》《IT 新改革战略》《i-Japan 战略》《日本再兴战略》《世界最前端IT 国家创造宣言》《smart Japan ICT》《教育信息化加速计划》《社会5.0 战略》等一系列数字化战略的实施, 不仅推进了国家信息化基础设施建设, 同时也兼顾了覆盖城乡公共服务体系的建设。以E-Japan战略为例, 建立国民电子个人信箱平台, 实现城乡居民一站式电子政务服务。建立远程医疗服务系统, 推行国民电子病历, 促进城乡医疗机构间的交流与合作, 解决乡村卫生系统医疗资源紧缺难题。整合和建立包括电子病历卡、健康检查数据、医疗诊断记录、医疗照护的收据凭证数据等一元化系统数据库, 打造人工智能医疗管理系统, 促进人工智能在医疗和健康管理领域更高程度应用, 减轻医疗人员负担和改善医疗服务。

2.3.2 不断提高社会团体的参与度 日本政府以 “用户利益最大化” 和 “公平” 为基本原则, 营造自由公平的市场竞争环境, 鼓励企业积极参与公共服务信息化建设。如在教育领域, 企业负责网络建设、教育设备、教育系统、教育软件的研发等。2000 年4月, 大商社伊塔斯通信机构为东京都11 个市区町村的中小学和特殊教育学校提供为期1 年无偿网络服务；日本软件银行、微软公司以及东京电力发表 “学校网构想” , 共同开展高速因特网连接服务, 为日本关东地区所有学校免费提供10 年因特网服务。

2.3.3 建立公共服务评价和指导服务体系 目前, 日本在政府、民间机构及社会团体外, 引入学术团体参与公共服务建设, 通过对公共服务信息化水平进行评价和指导服务, 提高公共服务水平。成立于1971 年的日本教育工学协会（JAET）目前大约有40个地域性研究团体, 人数达4 000 名老师, 有超过百位教育工学研究者, 通过利用学校信息化诊断系统, 判断学校建设信息化状况。日本教育信息化人才支援中心负责对学校教师的信息教育进修进行指导, 同时对学校信息化过程中出现的问题进行及时解决。早稻田大学的非营利机构JERIC 则以邮件形式为全国基础教育阶段的教师解决教学活动中使用信息化设备及软件所遇到的问题。

3 以信息化促进中国基本公共服务均等化的启示

3.1 构建公共服务均等化发展的供给体制

推动城乡基本公共服务均等化是一个长期的过程, 首先需要在制度层面上给予高度重视和长期支持。如英国从2010 年开始就将全国一体化发展目标融入到地方政府发展计划中；美国设立地方再开发管理局, 专门负责促进落后地区公共服务发展；日本在公共服务网络建设过程中, 相继出台配套政策以促进农村居民素质提升, 为公共服务质量提升提供支撑。因此, 在中国基本公共服务制度和治理体系的不断完善过程中, 迫切需要在建立公共服务清单的基础上, 加快完善公共服务相关配套设施和政策, 尤其是在当前乡村居民信息化素质已经成为乡村信息化推进的关键制约要素的背景下, 应重点加快村民培训配套政策的出台与实施。

3.2 推进乡村信息化基础设施全面普及和广泛应用

在信息化促进城乡基层公共服务均等化过程中, 乡村基础设施和智能化应用设备的普及和有效应用是城乡基本公共服务均等化实现的基础。如美国是世界上第一个在农村普及固定电话、移动电话、有线电视和互联网的国家。英国、日本先后通过全国网络建设计划或是针对乡村的复兴技术, 实现信息化基础设施在农村逐步完善和全面覆盖。此外, 各国均加快推进智能设施设备在农村公共服务体系中的应用。如日本的人工智能养老服务、云计算全民电子个人信箱；美国的州立虚拟学校、远程医疗系统等。中国在不断推进乡村信息化基础设施建设的同时, 应加强乡村智能化设施设备的应用和公共服务系统的城乡全覆盖, 进而实现城乡信息无缝连接, 为广大乡村地区, 尤其是偏远地区公共服务提供支撑。

3.3 鼓励社会多元主体参与服务供给

伴随中国市场经济的快速发展, 国内服务业企业发展迅速, 在服务渠道和服务手段创新方面, 已成为中国经济建设不可或缺的力量。尤其是在公共服务领域, 如文化传播、教育培训、医疗服务, 具有重要作用。同时, 随着人们物质生活水平的提高, 公共服务需求向多样化、高质量要求发展, 仅凭政府力量无法满足公民对公共服务日益增长的需求。因此, 应借鉴国外经验, 构建以政府为主, 通过实施激励手段吸引市场化主体参与公共服务, 进而加快城乡基本公共服务均等化进程。如日本建立 “国家+企业+市场” 公共服务模式, 通过企业参与信息化基础设施和相关内容服务, 提供差异化的基层公共服务政策, 有效提升了全国公共服务质量。因此, 中国应加快出台公共服务市场化相关政策和措施, 并通过激励和补贴政策的实施来提升公共服务基础设施建设中企业的参与度, 以提升基层公共服务水平。

3.4 重视构建有效的服务监管体系

公共服务具有显著的外部性特征, 因此在政府的高度干预下极容易产生市场失灵。各国政府在因地制宜推进乡村公共服务的同时, 重视过程的监管和服务的评估。一方面是对服务主体的监督管理和评估。各国都成立相应的服务监管机构, 对整合过程、服务质量、健康产出进行评估, 以通过持续不断的政策适应性监督、渐进式拓展服务整合范围。以英国为例, 1999 年就通过建立跨部门的信息网络, 推进公共服务绩效评估和日程管理的整合, 享受到公共服务的村民可以对公共服务效果进行反馈, 成为基层公共服务和主体变化的重要参考内容, 提升了公共服务均等化的效率和质量。中国对乡村公共服务效果的监督和管理依然停留在基层政府上报的阶段, 村民无法通过官方有效途径对公共服务效果进行评价。因此, 中国在完善公共服务体系过程中, 应注重公共服务监督网络的建立和下沉, 完善乡村公共服务监督网络体系, 提高服务效率和效果。