赋能型治理在农村互助养老实现路径中的作用机理——基于X 村 “1+N” 互助养老服务站的实践

韩振燕, 梁心怡

（河海大学公共管理学院, 南京 211100）

第七次全国人口普查结果显示, “十四五” 时期全国60 周岁及以上老年人口预计将超过3 亿, 占总人口的比例将超过20%, 中国将进入中度老龄化社会, 而其中60 岁及以上人口中有60%以上居住在农村, 农村养老资源匮乏且体系建设滞后, 农村养老问题已上升为 “国家发展的战略短板” , 因此政府开始探索农村养老的新路径。中共十九大报告中习近平总书记提出要全面实施乡村振兴战略并 “提升农村养老服务能力” , 《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中明确提出要 “完善养老服务体系, 积极发展农村互助幸福院等互助性养老建设” 。2022 年3 月, 国务院总理李克强在政府工作报告时也指出, 要优化城乡养老服务供给, 鼓励发展农村互助式养老服务, 这些都为农村互助养老的发展提供了政策引导[1］。《中国农村互助养老研究报告》显示, 当前政策导向逐步由偏硬件设施建设向服务供给转型, 但农村互助养老仍然呈现出服务主体权责不明、资金投入不均且来源单一、内部相关组织功能尚待开发等 “西西弗斯” 式陷阱问题, 在这一时代背景下, 学界更加关注农村互助养老中社会主体的发育、老年人自身的参与以及自治能力的提升[2］。

据此, 本研究以安徽省X 村的 “1+N” 互助养老服务站为个案, 通过实地调查、重点访谈、文献查询等方式全面了解其实施现状, 并基于赋能型治理理论视角, 对X 村互助养老服务的管理主体、产生机理、运行特点和机制等进行系统梳理和剖析, 旨在为中国乡村振兴战略下更广远的农村互助养老推展提供参考。

1 理论框架与文献回顾

1.1 理论框架

“赋能” 是一种由人力资源管理学科中延伸出来的、对个体或团体的领导行为, 常见手段有赋予员工更高的管理权限, 使其有更多自主决策能力, 并有针对性地对员工加以指导。需要注意的是, 领导在赋予雇员权力的同时更注重协助他们提高工作能力[3, 4］；事实上, “赋能” 本身就是一种强调提高当事人能力的过程, 因此, “赋能” 常常被运用于社会工作中。回归到社会学的 “赋能” 原指赋予弱势群体参与社会活动的能力和权力, 它在个人内部体现为提升自我效能, 在外部将进一步增强个人与外部世界的联系, 二者将一同协助弱势群体取得更高的生活福祉[5］, 本研究将 “赋能” 应用于农村互助养老运行的理论实践之中, 借用传统理论中 “激励” 和 “授与能力” 的含义, 通过投入或在客体自身发现资源来激发客体的能动性, 提高客体的能力以达成期望目标[6］。

基于 “赋能” 的双重含义和特点, “赋能型治理” 的实施阶段包括 “赋能主体、赋能机理、赋能结果” （图1）。

图1 赋能型治理的运行逻辑

1.1.1 赋能主体 农村互助养老的发展依赖多元治理主体协力推动, 而基层政府则是其中不可取代的核心力量, 集权能、资源、信念于一身, 具有合法性和公正性, 其职能的合理运用与当地治理的成功与否密不可分[7］。在实践中, 政府虽然处于与社会组织、公民、市场等多种社会治理主体相等的地位, 但它肩负着培壅其他治理主体的责任, 需要将权力、资源、措施等要素赋予其他治理主体[8, 9］。

1.1.2 赋能机理 乡村社会中有很多可利用的治理资源, 政府通过对这些资源进行整合与联动, 形成多种治理要素并化分为具象的技术方案为其他治理主体赋能, 推动它们实现高效协同[10］。同时, 在赋能过程中, 也加强了政府的自身建设、深化了自身治理水平。纵观此过程, 政府一是将各类资源交给其他社会管理机构, 达成了一种 “他赋” 的成果, 二是在其 “他赋” 过程中, 政府也进行了自我赋能的 “自赋” 历程[11］。

1.1.3 赋能结果 针对农村互助养老, 政府赋能的结果具有良性循环的发展力, 首先, 政府通过深化治理主体的能力, 出台具体的配套措施激发村民委员会、老人和社会机构等各方的积极性和创造性, 使得农村互助养老的发展更充分、高效且更有温度；其次, 农村互助养老发展的潜力一旦展现, 也就吸引了新的治理要素参与其中, 从而推动农村互助养老未来发展日趋完善。

1.2 农村互助养老文献回顾

目前国内学界对互助养老的具体涵义尚无定论, 从服务供给方角度出发, 刘妮娜[12］将互助养老划分为3 类：一是倡导以老年群体通过互助的方式缓解养老问题, 支持其 “自我建立、自我发展、自我管理” ；二是倡导 “能人” 带头发展当地的养老事业。 “能人” 是指当地具有较大影响力的人物, 他们对互助养老发展具有带头作用；三是统筹政府和社会等多方资源为养老提供扶持。中国农村互助养老的常见形式是以河北省邯郸市肥乡区 “互助幸福院” 为代表的集体构建、成群居住、自给自足的互助服务。李亚雄等[13］在对湖北省恩施州、陕西省宝鸡市凤翔区的调研中发现农村以老年协会的形式为老年人营造了互助服务平台, 增强了老年人之间的沟通及精神慰藉。中国农村互助养老在长效发展中也时常陷入困境。一些学者认为当前农村互助养老难以持续运营的原因在于缺乏完善、实际的管理制度, 如陈伟涛[14］选择中原地区多家农村互助养老服务站点为研究对象, 发现其内部人员管理体制较为涣散；还有部分学者围绕农村互助养老的资金来源展开调查, 指出其资金获得渠道较窄, 张继元[15］发现疫情下大部分地区财政收入集中在保障基本民生上, 相对用来支撑农村互助养老运营的资金较少。同时, 因其非营利性的特质导致部分民间组织参与积极性较低。长此以往, 造成了农村互助养老服务供给中社会资本的缺位现象[16］。此外, 贺雪峰[17］认为市场经济高速发展对村民生活方式、价值理念造成了冲击, 主要表现在两个方面：一是村庄间的社会关系产生了疏远, 同域人际关系不再紧密；二是村民间关系逐渐具有实用主义色彩。人际网络建设常常具有一定的功利性和工具性, 不利于形成相互扶持的互助养老氛围[18］。

纵观国内相关研究发现, 在如何提高农村互助养老治理主体能力、厘清多元治理主体间相互作用关系以及充分整合利用治理资源等方面尚需进一步重视与加强。本研究结合农村互助养老实践个案, 将 “赋能” 与农村互助养老相结合, 系统分析赋能型治理在农村互助养老多主体协同中的作用机理, 有助于填充中国农村互助养老的相关研究[19］。

2 案例描述：赋能型治理下X 村 “1+N” 农村互助养老的实践

X 村坐落于安徽省东北部, 面积18.6 km2, 含35个村民组。村现有人口4 115 人（常住人口1 943 人, 占比47.22%）, 其中, 60 周岁以上老年人891 人（60～69 周岁316 人, 70～79 周岁363 人, 80 周岁以上212人）, 占比21.65%。60 周岁以上老年人中, 常住人口684 人, 占 比76.77%；独 居 老 年 人232 人, 占 比26.04%。近年来, 随着城镇化的快速推进及人口流动的日益频繁, X 村大量青壮年迁移城市定居, 村内老龄化程度急剧上升, 养老已成为深化乡村振兴、提升村民幸福感的重要课题。2021 年依循政府支持、村级主办、专业机构承办、群众参与的原则, 在市、县民政部门的支持下, X 村干部和老年人代表创办了 “1+N” 式农村互助养老服务站点。所谓 “1+N” 的含义为： “1” 即1 个总站, 坐落于村民委员会养老中心, 由市民政局驻派人员和村民委员会以及专业社工组织（以下简称A 机构）共同管理监督。 “N” 为N 个末端站点, 设立在签约老年人的家中。

2.1 坚持政府引导, 凝聚多方合力

根据党中央、国务院的领导指示, 安徽省各级政府对农村养老问题给予高度重视, 并制定了一系列政策, 推动保障农村高龄老年人、空巢老年人、失能老年人的养老需求。2021 年, 《 “十四五” 安徽省老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出支持村庄建设互助性养老服务设施, 同年X 村属县出台《农村互助式养老示范建设和服务工作实施方案》, 方案中将其列为农村互助养老示范点, 并给予了详细的建设指导。

政府不仅下拨专项财政资金用于完善基础设施建设, 同时鼓励、引导多方社会力量共同参与互助养老的进程。比如, X 村盛产红薯粉丝, 政府就号召爱心企业帮助老年人销售产品, 以增加老年人的可支配收入, 助推互助养老的可持续发展。目前X 村互助养老服务站基本形成 “三个一点” 筹资模式, 即 “政府拨一点, 村集体出一点, 爱心企业帮一点” 的多渠道筹资办法, 并在县慈善机构的监督下制作资金往来的账目明细表。这种筹资管理模式, 既拓宽了资金的来源渠道, 又推动更多社会力量支持农村老年人安居乐业。

2.2 加强外部增能, 社会组织精准助力

A 机构是X 村村民委员会购买合作的专业化社会服务组织, 提供着人性化、精准化的服务, 它利用自身推广基层社会工作的经验和链接各方资源的能力, 针对性地开展养老服务。

为增强服务内容与老年人需求的匹配度, A 机构对X 村老年人的需求明细进行了调研建档, 得出包括困难帮扶、健康体检、心理疏导等十五项内容的互助养老服务清单, 针对老年人的急难愁盼问题, 机构还会派专人跟踪办理。同时联系社区诊所、当地医院, 免费为老年人做身体检查, 介绍养生、慢性病维护、健康护理等方面的知识, 教授紧急情况下如何自救并救助他人。更在探索中发展更新服务内容, 包括开展防诈骗、智能产品使用教学等活动, 用服务成效吸引更多老年人加入互助养老。

在日常活动中, A 机构大力普及互助养老的重要性、运作机制、参与方式, 鼓励老年人主动参与。向法律机构咨询并依据村民自主意愿, 引导签订3种类型的合同：一是村民委员会与末端站点负责人签署终端站点建设协议, 明晰末端站点能够从村民委员会处得到的设施设备与指导帮助, 及其承担活动、器材维修和站内人员信息统计等工作；二是村民委员会与老年人、老年人子女订立三方协议, 明确老年人的义务, 如发生意外、自身疾病、外出走失、发生伤亡等情形, 由老年人及其子女承担连带责任；三是村民委员会与互助老年人签署协议, 将较年轻且身体状况较好的老年人与独居老人、空巢老年人、身体条件差的老年人组成 “对子” , 做到每日探望、相互帮助陪伴。这些具有法律效力的条约为参与互助养老的老年人及其家人打了 “定心针” , 使服务有章可循。目前已签约老年人306 名, 并结成老年人互助帮扶 “对子” 共47 对。

针对各个站点的运行质量把控, A 机构还联合村民委员会对各站实际运营效果进行每半年一次的回访及绩效评比, 了解各站点的日均服务数量、月运营时间、老年人感受等真实情况, 对于优秀站点村民委员会将提供500 元物资奖励。对于建设不足的情况, A 机构也会联合相应代表进行谈话并随机考察, 分析不足原因, 并进行专项整改完善。

2.3 促进自我增能, 激发老龄社会新活力

由于X 村人口分布不均, 经济发展乏力且社会化服务水平不高, 因此, 必须通过充分整合各类资源, 使现有资源和社会力量得到最大程度的发挥。在末端站点的考虑上, 选择将村民自己的房屋进行适当改造, 不仅盘活了村内的现有资源、节省运行资金, 更能提高老年人的自治能力。在建设过程中更体现了多主体共筑的特点, 其主要流程分五步走：第一步, 由老年人确认自己是否符合承办人的年龄和健康标准及房屋是否符合空间与安全性要求, 再主动向总站提出申请承担末端站点的维护运营项目。第二步, 由村民委员会及社工组织对老年人具体信息、申办房屋周边人口分布进行调研摸底并实地勘察, 最后决定是否启动该末端站点。第三步, 村民委员会对条件符合的申请点予以立项并开启资金筹措。第四步, 资金到位后, 社工组织在村民委员会和民众的监督下进行站点物品采购工作。第五步, 建设工作结束时, 做好预决算工作并移交专业部门审计, 确保每分钱都用在刀刃上。如此, 村民、政府、社工组织在项目建设过程中都可以各司其职、发挥积极作用。站点建成后, 日常活动由其负责老年人进行维护管理, 利用区位优势和自由氛围吸引周边老年人参与, 成为老年人休息、聚餐、娱乐等的固定场所。

为深度挖掘村内老年人力资源, X 村还建立了 “志愿服务队+养老服务点” 工作机制, 签约的社工协会引导36 名老年人组建了 “红心老党员” 和退伍军人志愿队, 发挥党员骨干作用, 定期展开为老助老公益活动。队伍根据距离优先原则在相邻村组指名内部人员专门负责, 明确责任, 加强日常管理。志愿队需要挨家挨户普及互助养老重要性, 主动为困难老年人提供帮助陪伴, 并在各末端站点辅助负责人指引和规范日常活动。由于X 村宗族关联紧密, 而志愿服务队成员多为具有一定声望的退休教师和村干部, 因此具有较强的资源汲取功能和治理优势, 在互助养老的号召及维护上发挥了积极作用, 使X 村互助养老形成了自下而上的 “草根” 推动, 发挥了 “老年人本位” 的自治效果, 促成了养老服务供需双方的共赢。

3 案例分析：农村互助养老赋能型治理的运行逻辑

根据赋能型治理的运行逻辑以及X 村互助养老实践可见, 该案例中政府为主要赋能主体, 开创了政府引领、社会组织带动和老年人参与的治理路径, 将治理要素具化为不同的治理手段, 为村民委员会、社会组织和老年人等多元治理主体赋能, 激活了治理要素和治理主体, 提高了多元主体协同治理能力, 完成了政府引领、外部助力、内部增能的实践效果。据此可以提炼出以赋能型治理有效建构农村互助养老的具体实现路径, 进而分析出各治理要素之间、各治理要素与赋能型治理之间的关系（图2）。

图2 赋能型治理构建农村互助养老的路径

第一, 政府充分施展其政治功能对构建社会治理的长效机制存在积极作用。开展农村互助养老的顶层设计, 加强政策的硬性保证, 制定专项规划、专项基金等相关配套措施, 有助于养老制度体系的构建[20］。其次, 政府应因地制宜地制定政策, 针对各地差异化实施不同的办法, 为农村老年人获得养老服务建立法制化保障[21］。同时要界定各供方主体在农村互助养老服务中的工作范围, 加强各部门之间的协作和资源整合, 以使其持续完善[22］；运用减税、给予资金支持、为其形象做正面宣传等方式可提高社会组织的积极性, 激活公共服务的多元主体参与动力[23］。例如安徽省颁布多条农村互助养老的推广文件, 在政策上要求各级政府对农村老年人的养老需求予以重视, 推动农村互助养老资金的筹措, 搭建平台链接各方资源为农村养老出力, 营造出孝老爱老的氛围, 推动了新时代孝老敬老的文化建设。

第二, 培育并提高多元主体协同治理能力。社会工作秉持着 “助人自助” 的思想, 为中国养老服务工作开辟了一条新路[24］。2013—2022 年, 政府与社会工作的职业之间存在着互相影响的关系。一方面, 社会依靠专业力量介入政府让渡的养老服务领域, 以其专业价值、素养和实践达成了老年人的多元需求；另一方面, 在由政府引导的养老服务提供过程中, 也会遭到政府的逆向嵌入, 比如政府购买养老服务会受到政策调整和购买周期的影响, 政府也会制定相关标准, 促进其规范发展；但社会工作的根基有政府无法替代的专业性和科学性, 是对社会需求的主动反应, 也是促进社会变革的信念与能力[25］。专业社工介入农村互助养老, 不仅能提升养老服务的标准化水平, 也是政府放权的内在需求。社会组织在调查建档、照料关怀、整合区域资源、推动整体合力等方面可以有效发挥其优势[26］。X 村的A 机构作为专业社会工作组织, 在互助养老工作中通过深入把控每位老年人的养老服务需求, 领导村民与村民委员会签署约束性合法文件以及定期开展养老服务质量评比监督等工作, 增强了老年人对互助养老的信任感与安全感。

第三, 强化内部增能与外部促进相结合。长期以来社会上对老年群体的功能与作用存在误解, 过于强调年龄对老年人行为能力的限制, 只将其视为 “受照料者” 甚至 “无能者”[27, 28］。穆光宗等[29］曾指出, 一旦对老年人戴上有色眼镜去研究其生活问题, 就势必会忽略他们的精神财富以及自带的资源链接功能, 这种对老年人的误解在缺乏人力资源的农村亟需改变。虽然随着经济社会的发展和农村制度变革的深入, 农民的自主性、经济理性得到了增强, “外部借力” 或关系网络日益弱化的现象也不断增加[30］, 但由于社会历史结构的绵延性和自古以来集体生活的内化, 其实农村并未完全成为陌生人社会[31］, 受血缘和地缘的影响, 它们交织形成的民间社会纽带仍然联结[32］。农务活动中的积极换工和帮工、红白喜事的主动出席等就是最佳的体现[33］。有学者在对陕西省汉中市的577 位老年人展开调研中发现, 多样化的社会参与有利于提升老年人的认知水平。因此在治理主体上需要对老年人力资源进行深度发掘[34］；本案例中, 政府放权和A 机构的服务都是外部促进作用, 构成了X 村互助养老发展的外部条件, 而能力的成长需要老年人群体自身的觉醒和自我赋能, 只有把外部促进与内部增能结合起来, 才能建立良好的成长途径, 因此X村将末端站点建设在老年人家中, 日常活动交给站点负责的老年人自行管理汇报, 并组建退伍军人和老党员志愿者队伍, 定期开展为老助老公益活动, 既让老年人获得了本体价值的自我实现与社会承认, 更充分利用了村内的现有人力物力资源, 缓解了农村养老 “用人难” 困境。

在对X 村农村互助养老的实践分析后, 赋能型治理对农村互助养老的有效构建具有重要意义。首先, 赋能型治理从社会治理视角出发观察农村互助养老发展的现实情况, 能够灵活调节和改善自己的行为, 其治理效果也能从实践中直接体现；其次, 在赋能型治理下, 农村互助养老的运行已绝非单纯依赖政府建设管理, 而是强调对多种治理因素的发掘和利用；政府在搭建好平台后, 工作重点放在提升社会组织的参与积极性和老年人自治能力上, 从而达到 “授人以渔” 的效果。最后, 赋能型治理中的农村互助养老重视各治理因素与其相关性, 对于各类资源的使用做到通权达变, 探寻农村社会中的现有资源, 努力把 “碎片” 型资源汇拢成 “协同” 型供给要素。

4 讨论与小结

本研究从赋权治理的角度出发, 通过对X 村进行实证分析, 得到了如下研究结论。在相同资源情况下, 赋能型治理有利于满足X 村老年人需求的异质性、鼓励老年人组织的自发性, 实现 “1+1＞2” 的资源整合和号召。在后续回访中, 老年人对赋能型的互助养老模式评价普遍较高, 且参与人数日益增多。X 村互助养老将 “个人主动型” “外部力量驱动型” 与 “社群模式” 相结合, 并将政策红利、志愿服务和专业社工组织等地方特征融入其中。在乡村振兴背景下, 通过赋权治理推动农村互助养老发展, 可以缓解部分农村空心化、养老服务体系建设空缺、用人需求难以满足等现实难题。综上所述, 优化农村互助养老参与结构、提升农村互助养老发展能力是老龄化背景下的内在要求和必然逻辑。透过X 村农村互助养老的创新实践可以明示：作为一种处于起步与探索阶段的公共产品, 农村互助养老的发展离不开政府的引导与支持, 其定位与转型应当立足于农村内部自治力量的培育、外部力量的参与共筑、营造良好互助养老自治氛围, 科学利用 “行政性” 资源, 调动 “社会性” 力量, 建立并完善多元主体参与、协调有序的农村互助养老。

在国家大力推进乡村振兴战略、多类项目资源下乡的新形势下, 传统的农村敬老院由于养老服务体系和建设漏洞尽显疲态。农村互助养老作为一种将各类正式与非正式的社会支持力量有机结合起来的方式, 使其中的老年人不但可以得到身体、心理上的陪伴, 还可以通过自助及互助来提升自我独立的能力, 使其在社会中的角色得到充实和重新定位。互助中家庭的监督参与也使得中国家庭的 “代际支持” 作用得以延续, 对树立新时代 “家风” 和传承敬老孝老爱老的中华美德起着至关重要的作用。互助养老将个人、家庭、社会三方资源联系在一起, 使乡村基层自治能力得到有效整合。目前中国乡村发展战略呈现出城市反哺农村的特征, 乡村振兴战略的建设框架也具有城乡融合的导向, 采取开放、赋能的新思维, 既有利于建立更有活力、更契合时代的养老互助制度, 又有利于社会资本融入乡村, 多方合力助推农村养老事业的发展, 最终塑造 “积极应对老龄化” 的良好社会氛围, 打造以国家与农民互信互动为根基的乡村振兴战略。

本研究在一定的场景下提出了 “赋能” 概念, 有效赋能的基础是外在赋权与内在增能的深层融合, 其背后的逻辑实质是政府与社会的良性互动, 不同参与主体、不同场域、不同要素、不同的组合以及不同的项目运作方式, 都会影响到赋能性治理的运作条件和运作机制, 高效赋能的农村互助养老治理路径还可在实践中进一步提升。