智能社会背景下的城市治理问题研究

陈友伦

一、引言

当前，随着移动互联网、大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术在经济和社会生活中的广泛应用、渗透，以人、机、物三元融合为特征的智能社会正在加快到来。开展对智能社会背景下的治理探索,既是一种主动作为的前瞻性策略,也是推进国家治理现代化、占领全球新一轮人类智能社会发展制高点的必要探索①。党的二十大报告指出，加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。城市治理是社会治理在城市空间的具体体现，随着我国城镇化进程的不断加快，城市治理面临越来越多的挑战。城市治理的现代化，既是国家治理现代化的重要组成部分，也是防范城市治理的潜在风险的现实需求②。智能社会背景下的城市治理主要依赖于技术规则，它以智能化地发现社会行为与行为规则的偏离为主要目标，结合人工智能识别技术原理，智能社会治理的逻辑构造应当按照业务行为模式的类型化、行为特征规律的提取分析、行为数据模型的实时计算、反常偏离行为的纠正处置等展开③。

二、城市治理转型的社会背景

（一）大都市群体的崛起

随着我国改革开放向纵深推进和国民经济的迅速发展，城市化发展迈上新台阶，我国出现了一批规模巨大的城市。如果把传统城市看作一个个节点，若干个节点形成的城市群可能是未来城市发展的重要趋势——即大都市化。粤港澳、长三角、环京津冀是中国目前较大的三大城市群体，粤港澳大湾区正是现代城市向城市群转型的显著标志之一，可以预期其在2035年之前会形成以创新引领的经济区域和发展模式，成为世界级城市群。在智能社会背景下，经济组织形式、社会关系、社会治理体系及其他体系结构相互交融。国际上的大都市群，如东京城市群、旧金山城市群、硅谷城市群未来也将变得开放。过去，我们评价一个城市的实力，总会将目光聚焦在城市行政范围之内。城市竞争的逻辑已经不局限于行政区域，我国大城市正加速朝都市圈方向发展，在都市圈的基础之上，城市群也在加速发展。北京大学光华管理学院发布的《2035城市发展新格局》提出，我国的城市发展进入“2群+N圈”时代。粤港澳大湾区和长三角城市群的都市圈发展已经较为成熟，未来将“以圈促群”，通过发展都市圈来促进城市群发展。而其余都市圈将“以心育圈”，通过大力发展中心城市、逐步发展周边城市来推动都市圈发展。

在现代城市转型过程中，社会结构处于不断变迁的状态，其中城镇化尤为突出。在工业化初期，工人的收入明显高于务农收入，导致农村人口大批量向城市迁移，人口流失严重，出现不少空壳村。城乡之间的发展差距导致经济社会发展严重失衡，城乡一体化发展受到学术界和决策层的重视，成为中国现代化和城市化发展的一个新阶段。城乡协调发展是实现社会主义现代化的必经之路，未来城市和乡村将实现协调发展，这样不仅能够实现乡村振兴，还能够创造出巨大的消费需求和促进经济增长。

（二）政府在城市治理现代化中的角色转换

政府、市场、非营利性组织是社会的重要组成部分，各有其存在的根据和运作机制。政府作为国家的重要代表，在社会治理体系中始终处于主导者地位④。过去政府以“管理型”为主，随着社会的发展进步，逐渐由“管理”向“治理”转变。新公共管理理论主张非政府组织参与现代社会治理，构建多元共治的社会治理格局,这就使得政府让渡出部分权力。如果说管理是自上而下的活动，那么治理则是双向互动的活动，可以实现政府与各社会主体的合作、协商。管理的目标一般都是政府确定的，而治理则使政府和社会来共同确定需要优先处理的公共事务。当前城市社会治理存在诸多问题与挑战：面对突发事件无法迅速提出解决措施；部门权责划分不明确，导致许多问题的解决出现盲区和空白；政府在参与社会治理的过程中既是“掌舵者”又是“划桨者”，其他主体参与协同治理积极性不足。在智能社会的背景下，政府在城市治理现代化中的角色出现了重大变化。

一是政府的职能发生了转变。过去政府以经济建设为中心，而现在的目标是建设“服务型政府”。城市治理涉及产业结构、交通规划、空间布局等方方面面，传统的城市政府功能从维护城市治安发展到个人财产的保护及市场秩序的维护。随着社会经济的发展，城市政府逐步负担起与之相对应的各种职能：从最初的发展工业、修路建厂到后来的通信发展、教育与医疗的完善、社会救济等等，展现了政府职能的多样性，而且需要不断适应当今社会的发展变化。新的职能会应运而生，旧的职能会被充实进新的内容。如今人们的政治参与意识有了极大的提高，他们希望政府的任何事务决策自己都有存在感和参与感，这就要求政府不断拓宽政治参与渠道，创新服务模式，减少信息不对称，让全体人民能够更加方便地参与到政府的决策、运行、管理和监督中来。

二是政府治理内容发生变化。伴随着政府功能的不断变化，政府治理内容也更加丰富。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。政府治理要不断提高城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，以满足人民日益增长的美好生活需要。同时政府治理还涉及到教育、卫生、营商环境等方面。

三是政府治理方式发生转变。互联网信息技术、云计算、大数据、人工智能等技术的发展使人类社会发展到智能社会阶段，政府治理方式以智能数字服务为导向，朝着数据化方向发展，成为“数字政府”。数字政府是智能社会下政府再造的必然选择，立足市场有效、政府有为、群众有感，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，推进政府治理全方位、系统性、重塑性的变革。其依托一体化智能化公共数据平台，构建优质便捷的普惠服务体系、公平公正的执法监管体系、整体高效的运行管理体系和全域智慧的协同治理体系，实现政策制定更民主科学、公共服务更优质高效、营商环境更公平优良、市场主体更活力、群众更有获得感幸福感安全感。其内在要求是打造“服务型”政府而非“管理型”政府，服务型的数字政府将以人为本作为核心，从广大人民的根本利益出发，运用互联网大数据整合各部门资源，简化各项审批程序和不必要的步骤，让市民在办事过程中“最多跑一次”，真正做到为百姓办好事，提供更加人性化、智能化、快捷高效的公共社会服务。

（三）韧性城市概念的提出和实施

在社会发展过程中，人们不断有新的需求出现，行为方式也会随之发生变化，这就需要城市治理的制度体系不断更新与改变。虚拟社会的形成推动城市治理制度体系的再构建，拓展至网络化数字化领域；城市立法体系急需加强建设，在技术监管、民生保障、突发事件防范等方面都需要出台相关法律条例，防止有人利用基础数据违法犯罪，也防止商业组织泄露个人数据损害人民利益。

突发事件的发生，需要城市治理主体面对重大危机时做出正确决策，同时也使人们思考现代城市系统如何降低城市灾害风险，减轻城市灾害损失，提高城市风险治理能力。党的十九届五中全会明确提出建设韧性城市。什么是韧性城市？按照国际组织倡导地区可持续发展国际理事会定义，“韧性城市”指城市能够凭自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来⑤。面对充满高度复杂性和不确定性的风险，城市需要以减灾防灾治灾为导向进行韧性城市建设，着力提升城市的抗风险力、自组织力、适应力，提升城市风险治理能力。

（四）城市治理模式的网格化、数字化、智能化

人类社会发展的历史先后经历了农业社会、工业社会和智能社会三种不同的社会形态：农业社会因受到当时生产力发展水平和科技能力低下的制约，治理表现为方式上的粗放、简单和形式上的单一、随意⑥；工业社会生产力和科技水平相对发达，稳定的制度化的社会结构使治理手段更加丰富，形式上更加科学、系统；智能社会在工业社会基础上进一步延伸发展，数字化水平的提升改变了国家和社会的现有结构，社会组织形式和运行方式也随之改变。随着城市建设步伐的加快，治理难度升级，政府将数字技术应用到行政管理，朝着网格化、数字化、智能化的方向发展。市级政府依托数字化平台，将城市辖区按照一定的标准划分为单元网格。城市治理以“网格”为基本单元，依托科学先进的信息化体系，以网格—社区—街道—区—市五级部门逐级响应为应用前提，将每个事项的工作流程都纳入“采集上报—按需分拨—指挥派遣—处置反馈—结案归档—研判分析”六级闭环结构，建立了统一的事项清单、采集队伍、监督评价流程，多渠道收集治理线索⑦；事件分拨平台精准分类，统一编排业务流程；协同处置平台治理体系多级联动，全域协同治理。网格化管理通过将城市空间和城市管理范围划分为网格，对复杂的社会治理事务实现精细化管理，规范了社区服务工作流程，明晰了各环节的职责，极大地契合了中国城市转型期间基层治理的需求，在整合社会管理和服务资源的同时强化综治维稳机制。

三、数字化改革引领城市治理转型

互联网信息技术、云计算、大数据、人工智能等技术的不断发展把我们带到了智能社会时代。在这个时代，数据已经迅速成为全球各个国家和地区发展的核心生产资料。我国在应对新冠肺炎疫情中体现两大显著优势：一是具有明显的制度优势，将“以人为本”作为核心，把人民的生命健康安全放在第一位，并将抗击疫情过程中很好地将制度优势转化为治理效能;二是具有全球最大的数字化应用场景优势，“数字抗疫”发挥了重大的作用：电商物流配送使人民足不出户也能够保证日常需求，健康码的出现体现了数字时代下的协同治理、技术创新与精准防控。健康码的出现是偶然的，大数据应用于社会治理却是必然的。健康码作为数字化时代社会治理的良好示例，展示了数字时代下社会治理的一种手段。在这类数字工具的推动下，社会治理更加科学、精准，市民生活更加便捷。

（一）以数字化改革引领城市治理现代化

我国抗击疫情的良好成效使我们认识到，现代化的城市治理既需要科学正确的制度引领，也离不开大数据的有效配合。大数据在本次疫情防控中发挥了巨大的作用，通过大数据平台推送的中高风险人群信息及确诊人员的时空伴随者信息进行赋码，通过将扫码数据及红黄码人员的出行轨迹实时推送至当地卫健委等相关部门进行处置，精细化的治理使管控范围大大缩小。“数字抗疫”其实是数字化改革引领城市治理现代化的产物，城市大脑的产生依托数字平台建设，以城市数据资源融合共享为核心，包含连接系统、智能计算、调度协同、平台支撑和体征感知等五大功能，对城市数据进行数据挖掘、深度学习及智能分析。同时，结合业务需求进行业务建模和算法优化，为科学决策、应急调度、预测预警提供支撑，充分发挥城市数据资源价值。成效显著的“一网统管”平台，就是围绕“数据汇聚、智能感知、部门协同、精准处置”四个目标，从宏观经济、产业发展、城市管理、城市服务等多个领域设计相关专题场景。如今随处可见的数字化场景正是城市以数字化改革引领社会治理现代化的场景应用，使生产方式、生活方式、治理方式发生了根本性、全局性、长期性的改变。以数字化改革引领城市数字化转型是技术时代城市发展的必然趋势，决定着城市发展的高度和未来⑧。中国的社会制度和政府管理模式不同于其他国家，在人数如此之庞大的国家实施社会治理方面的创新是极具挑战的任务。但党和国家敢于不断创新，通过试点，积极而又稳妥地推进一系列重大改革。数字化改革如果最终实现，那将会是社会治理、政府管理的一种颠覆性进步。

（二）以加快推进数字政府建设为手段推进政府职能的转变

随着大数据、云计算等技术的不断发展，我国各行各业的数字化特征愈发明显。政府是推进数字化改革的主体，实现政府数字化转型，必须提升政府部门主要负责人的数字素养，对于党员干部来说，更加需要首先进行思想革新、打通阻碍、敏锐地抓住信息化机遇，为党建工作提供多维度的方式方法。要以数字助力智慧党建发展，推动党建服务体系和治理能力现代化。如何推进数字化改革，从区域体系、治理框架、方式流程等方面进行系统性的优化，是当下党建工作数字化改革的一大难点。必须加强数字化认识，凸显党的政治引领。对于党建工作者，要大力开展全方位、多层次的数字化培训，可以通过建设党政数字学习平台、与人力资源部门合作、实施数据科学加速培训计划等方式，确保相关工作人员掌握和使用数字工具和技术，真正地做到学以致用。

（三）加快推进城市新型公共基础设施建设

2021年10月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，其中第十条为“助推新型基础设施提质增效。实施新型基础设施标准化专项行动，加快推进通信网络基础设施、新技术基础设施、算力基础设施等信息基础设施系列标准研制，协同推进融合基础设施标准研制，建立工业互联网标准，制定支撑科学研究、技术研发、产品研制的创新基础设施标准，促进传统基础设施转型升级。”当今社会仍然是工业社会与智能社会共进的状态，工业化是现代化的必经阶段，工业兴则百业兴，工业强则百业强。工业社会的生产基础设施重点在于公路、铁路、电厂、水厂等，智能社会的重点在于构建人类社会、物理世界、信息空间“三元结构”的“信息物理系统”。要以科技创新推进新型工业化，加强基础设施支撑。科学技术是第一生产力，在这个时代，数字技术则是未来竞争的利器。在继续抓好工业化建设的同时强化数字设施建设，运用新一代数字技术，集成“城市大脑”，大力推动数字基建建设。

（四）完善社会治理协同体系

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础，也是治理过程中最基础的一环。要深化城市管理体制改革，激发城市管理机制的新动力，拓宽群众参与基层治理的渠道，构建完善的管理与服务机制，大力推行网格化服务，将市、区、街道、社区、网格五级组织体系进行明确职责划分，共同解决难题，以保障城市安全、稳定、有序地运行。同时，抓好人才队伍建设也是完善基层社会治理体系的重要一环，随着城市各方面的转型，过去传统的基层治理已无法适应治理体系现代化的发展需要，需要挖掘更多新型的专业化、数字化的全能人才充实壮大基层队伍，从而加快推进基层治理方式的转变，以不断满足人民日益增长的美好生活需要。要完善基层人员激励保障机制，使基层治理人员能在工作中各展其才、各尽所能，发挥出自己的自我价值与社会价值。要充分激活社会力量，大力推进社区自治共治，与广大市民建立互动机制，调动各方资源和力量参与社会治理。只有政府、基层干部和少部分居民参加的社会治理是不够的，要让更多的居民有组织地参与治理，让人民群众成为基层治理的参与者、受益者、评判者，让基层治理更有活力。

如何进行数字化转型、如何通过利用大数据，找到新的机遇和价值增长点成为越来越多治理者关注的话题。在政府、企业、非盈利组织三者共同发展的情况下，加强相关制度建设也显得更为重要。要对基层治理体制机制进行创新管理，如今城市整合基层网格管理和指挥平台加强“一网统管”建设，要明确每一层级运行机构的职责，将重心下移，突出主责主业，从问题的提出到集中受理、统一分拨、闭环运转、实时同步、智能研判各项均有统一的考核评价体系，完善一网统管多渠道上报平台，形成治理体系多级联动、全域部门协同治理的局面，争取做到管理部门通过一个平台，实现能发现、能巡查、能处置、能监督、能评价、能决策；还要建立和完善服务供给机制，将“最多跑一次”改革真正深化落实，去除不必要、无意义的流程，把面向群众的服务权限下放到基层来处理、服务和审批；加强应急管理组织体系、预警预案体系建设。对于常规事务，社会已有较成熟的体系制度，对于某些突发事件，尤其是不可抗力因素引发的自然灾害，涉及人数多、影响范围大，更需要相关部门加强公共安全体系建设，对于重大决策社会稳定风险进行评估，从隐患源头上进行防范，建立专项防灾救灾减灾机制，以保障公民正常日常生产生活。

如果说大都市城市群体的崛起是城市转型的应有之义，区域协同发展则是大都市的下一步发展方向。要共建区域环保机制、共筑生态安全屏障、共推生态文明体制改革，围绕推进生态绿色发展、着力解决城市群突出环境问题，统筹考虑生态绿色一体化发展的制度设计，建立绿色协调发展机制，推动经济社会全面绿色转型，全面开展立法、执法、司法和人大监督等领域协同配合，着力将城市群打造成为生态优先示范区、绿色发展先行区。围绕区域交通同网、科技同兴、产业同链等方面开展协同立法，用法治力量推动区域高质量发展。在技术创新方面，区域协同也能够解决技术问题。过去常常有省市之间、城市之间数据不互通的情况，使得政务的办理层层受阻，如果能将区域协同应用在数字技术治理方面，实现上下联动、内外合作的“跨区通认”，才能真正推进协同治理,将数字化治理体系改革向纵深推进。

（五）城市治理生态化

进入新发展阶段，我国的城市建设应该走向“生产生活生态生命”一体协同的复合系统，建设生态文明、推动绿色低碳、实现循环发展也将成为绿色城市发展的必然要求。现代城市是工业文明的产物，但随着工业文明膨胀式发展，带来了资源紧张、交通堵塞、环境污染等一系列的“城市病”，倒逼城市从工业型转向生态型。要敢于面对和审视过于因单纯追求工业发展导致对原生态造成破坏的问题，如工业商业对空气水源造成重大安全隐患局部问题，城市雨洪导致的水涝灾害等。建立城市发展中的生态危害缓冲机制，人类生存生活对城市生态破坏的影响是可量化的，要重视并从长远角度规划城市人口负载对应的生态承载能力。要以生产的可持续推动城市绿色共荣、以生活的可持续助力城市空间绿色共享，以生态的可持续实现城市环境绿色共生，使城市发展实现生态保护和经济发展的最佳平衡。

注释：

① 吕鹏：《智能社会治理的核心逻辑与实现路径》，《国家治理》2021年第42期。

② 李锦文：《参与式治理：后城市化时代的城市治理转型研究》，《四川行政学院学报》2015年第1期。

③ 谢君泽：《智能社会治理方法论》，《汕头大学学报》（人文社会科学版）2021年第8期。

④ 冯含睿：《论政府治理“理性”与法治》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2014年第6期。

⑤ 龙瀛：《如何建设五中全会首提的“韧性城市”》，光明网2020年11月5日。

⑥ 戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017年第9期。

⑦ 本刊政治编辑部调研组：《社会服务管理网格化：创新社会服务管理的有效途径——来自“走转改”一线的报告》，《求是》2011年第21期。

⑧ 杨述明：《论现代政府治理能力与智能社会的相适性——社会治理智能化视角》，《理论月刊》2019年第3期。