行政事业单位内部控制的几点思考

杨 甜

（作者单位：中央农业广播电视学校）

一、研究背景

（一）行政事业单位概念

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称。行政单位是依法行使国家各项行政社会事务组织管理权力的政府机构。事业单位是依法从事科教文卫等社会公益服务活动的法人组织。行政事业单位作为社会监督和公共服务的主体，是国家治理体系的重要部分，代表党和政府履行相关职能，在促进经济社会发展进程中发挥着不可或缺的作用。

（二）行政事业单位内部控制的理论依据

西方发达国家对政府部门内部控制问题的研究表明，及时安全有效的内部控制，是政府部门切实加强内部管理、提升政府公共资本使用效率的关键措施。就中国现实情况来看，相较企业的内部控制，行政事业单位内部控制的研究规范与应用实践存在一定的滞后性。早在2008 年财政部就已经明确，企业的内部控制是由企业管理层、治理层及员工共同实施执行的为实现内部控制目标而制定的程序，为行政事业单位内部控制研究提供了有力依据。随着经济建设进程的不断加快，国家综合实力不断增长，财政支出日益增加，行政事业单位的高质量发展迫切需要建立和完善规范有序、科学高效的内部控制体系。党的十八大明确指出，要不断深化行政体制改革，加强政府自身建设，加快政府职能转变，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，促进职能设置日趋科学合理，管理手段不断完善，执行力和公信力不断提高。习近平总书记强调，要加强对权力运行的监督和制约，不断增强监督制约手段的严肃性、协同性、有效性，逐渐构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，为进一步提高行政效能、规范内部管理、加强廉政风险防控机制建设提供了理论依据和制度保障。

（三）行政事业单位内部控制的制度体系

2012 年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），明确内部控制是制定相关制度、采取有效方法和切实执行设定程序，对经济活动进行风险防范和管控，从而确保控制目标得以实现的过程。这标志着我国行政事业单位内部控制管理规则与基本框架的形成。2015 年财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），将关注的重点从单一的经济活动拓展到多项业务活动，从规范制度运行拓展到强化权力制约，逐步搭建高效的制衡机制和科学的监督体系。2017 年财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（以下简称《报告制度》），通过制定各级各类行政事业单位内部控制报告的编制报送、应用实践、监督检查、公示公开等工作规范，进一步将内控报告制度落实落细。2021 年出台的《会计改革与发展“十四五”规划纲要》进一步要求制定健全的企业内部控制体系框架，强化行政事业单位内部控制的制度依据、标准指引及监督检查，为今后行政事业单位科学建立并有效实施内部控制明确了改革方向，提供了根本遵循。

二、行政事业单位内部控制的意义

（一）持续深入开展内部控制建设，是推进全面依法治国基本方略的必然要求

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”阐明全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，深入推进依法行政，加快建设法治政府，一项重要的措施就是强化对行政权力的制约和监督。特别是政府内部权力集中的部门和岗位，往往涉及财政拨款的分配使用、工程建设的资格审批、国有资产的保值增值、项目投资的资金流向等，应该分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，建立常态化监督制度，完善纠错问责机制。党的十九届四中全会进一步从权责法定、权责透明、权责统一三个方面，从顶层设计的高度明确了加强权力运行制约和监督机制建设的重大意义和发展方向。这就要求我们持续完善内部控制规范体系，强化内控建设，扎紧制度笼子，让权力的取得、设定、行使方式和基本程序都应由法律法规加以明确，给权力涂上“防腐剂”、戴上“紧箍咒”，确保权力在阳光下运行。

（二）持续深入开展内部控制建设，是防范化解重大风险、充分发挥财会全过程监督作用的必须之举

党的二十大报告指出，“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”习近平总书记在十九届中央纪委四次全会中强调，将财会监督纳入党和国家监督体系，并与其他监督形式有机贯通、相互协调，有利于进一步提升党和国家监督体系的完整性与系统性，使监督的质量和效果都得到提升。完善的内部控制为充分发挥财会监督作用提供了有效途径。在评估经济活动风险、有效实时控制的过程中，要通过合理设置关键岗位，规范职责权限、审批程序和相关责任，将经济活动纳入预算管理，明晰国有资产底数，增强会计人员责任意识，提高会计基础工作质量，加大信息内部公开力度，强化对权力的监督约束、岗位的责任约束、流程的节点约束和信息的舆论约束，及时发现反馈、督导和纠偏，实现经济活动在事前、事中和事后的全流程管控，有效化解重大风险。

（三）持续深入开展内部控制建设，是数智化时代财务管理高质量发展的必由之路

党的二十大报告指出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。长期以来，财务会计工作侧重于记录、核算，主要是为外部投资者、审计机构和社会公众提供并解释历史会计信息，较少利用财务数据参与单位内部经营管理决策和风险管控。“十四五”时期，经济社会数字技术迅猛发展，在会计工作中运用大数据、物联网、云计算、区块链、人工智能等已经逐渐从概念研究向实践应用领域拓展。通过将信息化技术手段嵌入传统的财务管理体系中，真正实现流转自动化、过程透明化、责任明确化、方法标准化，有效避免决策不透明、信息不对称、运转不及时、监督不到位的情况，真正由“机控”取代“人控”。财务人员需要基于数据思维，以经营理念为指导，以智能技术为手段，不断增强与实际工作开展相匹配的素质能力。通过搭建规范化、科学化和信息化的内控体系，实现业财深度融合，在“过紧日子”的背景下最大化发挥财政资金的使用效益。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制建设未形成制度体系

近年来，财政部已经初步搭建包括《规范》《指导意见》等制度在内的“四梁八柱”内部控制制度体系，但大多数行政事业单位还存在不少问题和薄弱环节。在调研中得知，有的单位负责人内控意识不强、重视程度不够，未建立内部控制体系建设的长效机制，仅仅将各项通知部署分解为风险点梳理、流程图绘制、报告编制等具体工作，直接交由办公室、财务处或者纪检部门牵头办理，不能在单位内部形成上下联动、协调配合的良好氛围；有的单位片面认为制度完善或是风险点梳理全面就是内控体系健全，虽然有完备的内部控制规程、手册和制度汇编等内控材料，但是日常管理仍凭借经验主义，按照固定模式，实际执行和制度要求各行其是甚至背道而驰；有的单位虽然重视程度较高，但是并未进行系统学习、科学谋划、顶层设计，未能真正理解、把握内控规范的内在要求和实施程序，而是将内部控制体系分解为多个独立环节和制度规范，无法真正解决权力运行监督不到位、职责权限划分不明确、审批流程不规范、有制度无执行等积弊，未能真正发挥内部控制的集成效益。

（二）风险评估和控制方法运用不到位

在实际工作中，不少单位还存在着评估机制薄弱、控制方法不当的情况。风险评估机制薄弱主要体现在以下几方面：一是风险评估机制不健全，风险评估小组未充分涵盖财会、资产管理、政府采购、业务专家、审计纪检等关键岗位人员；二是风险评估范围不全，不能根据新情况从问题导向出发，根据客观需要查找风险点，或是仅侧重业务层面评估，一些涉及单位层面的难点痛点、处于改革深水区的风险点、长期得不到解决的历史遗留问题等反而被忽略；三是风险评估结果应用不足，仅仅将风险评估作为孤立的事项完成，未能将评估结果进行更深层次的汇总分析，找到风险点与总目标之间的内在联系，借以找到解除风险的策略和方法。控制方法运用不到位主要体现为以下几点：一是未能通过分析风险点实现流程再造，对管理和业务岗位进行职责梳理和准确描述，确保关键岗位有监督、职责权限有制度、不相容岗位必分离；二是未明确内部授权审批控制、建立健全议事决策机制，导致日常业务与重大事项权限氛围、处置流程与相关责任不清；三是未有力推进预算控制、财产保护控制等，不能将风险点与预算管理、资产清查、档案管理等紧密结合起来。

（三）监督评价机制不够科学有效

不少单位存在监督评价被弱化、虚化的现象，未能发挥应有的保障作用，主要体现在以下几方面：一是内部监督评价未能发挥独立制约作用。由于人员配备和岗位设置的局限性，多数行政事业单位没有专门的内部监督评价机构，多数由财务人员或是纪检人员兼任监督人员，面临着评价监督独立性不强、评价监督工作程序不规范、结果应用不透明等问题。由于信息不对称，监督评价机构难以把控整个经济活动中资金的变动情况，无法有效实现对单位一把手和各级领导的权力制约，因此在业务层面和单位层面都会出现监督缺位。二是外部监督评价未能实现及时把控风险。行政事业单位的外部监督机构主要为财政监管部门、审计检查部门、纪检监察部门、会计师事务所或第三方公司等部门和组织。财政监管部门主要对单位内部控制规范的建立实施进行评价，审计部门主要对权力运行机制和财政资金使用的安全性与合规性进行评价，会计师事务所或第三方公司主要对内部控制实施绩效等进行评价，各外部监督部门侧重点不同，无法形成合力，且重于事后监督，难以形成事前、事中的有效控制，使得内部控制实施质量并未得到实质性的检验。

（四）内部控制信息化应用不充分

内控规范的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善、调整的过程，这就需要将内控信息化有效推广并应用。目前，大多数行政事业单位都已经使用信息化手段开展日常工作，但是仍存在以下问题：一是单位的信息化建设主要成果体现在公文运转、新闻宣传、信息存储等环节，内控管理仍依托传统会计核算模式，日常工作中充斥着大量的数据多头申报、重复申报，信息数据的分散与割裂阻碍了内部控制制度的有效执行，从而导致“信息孤岛”和“数据烟囱”现象出现。二是财务管理与内部控制设计分离，并没有实现有效的衔接，无法发挥出财务管理提升内部控制风险管控水平的作用，而内部控制工作的开展也无法有效约束财务管理工作。三是财务管理信息系统过度开发、多头管理，各平台独立运行，无法通过追溯数据还原经济活动全貌，内控机制及相关制度也无法得到全面贯彻和执行。因此，内控信息化运用不充分或运用不合理均不会有效提高内部控制风险管控水平和财务管理工作质量。

四、优化措施

（一）以完善机制为根本，构建内部控制管理体系

一是单位领导重视。行政事业单位内部控制体系涵盖预算编制、收支管理、政府采购、投资筹资、审批评估、监督检查、绩效评价等多个关键领域，要求各部门各岗位之间有效协调、共同配合。这就需要单位领导高度重视，全面树立风险防控意识，实现从“要我内控”到“我要内控”。二是明确主体责任。成立以单位负责人任组长，党政班子成员任副组长，办公室、财务部门、内审部门、人事部门、业务部门等相关部门负责人为成员的内控领导小组。领导小组是内控体系建设的最高权力机构，全面负责单位内部控制规范体系建设工作的实施。三是建立健全制度体系。在全面梳理风险的基础上编制单位内控规程和自我评价制度。在单位层面，从单位组织架构、三权分立、关键岗位控制、人员资质和能力、财务体系建设等方面建立制度；在业务层面，从预算编制、审批、执行、决算与评价等方面建立制度，不断完善内部控制制度体系。

（二）以有力监督为保障，推动内部控制有效运行

一是开展自我评价。建立自我评价机制，明确实施方案、评价程序、评价标准和整改反馈措施。指定内控规范实施部门以外的部门开展评价，确保客观真实。自我评价包括内控要素评价和流程层次评价，通过评价目标设置的合理性、风险管理和控制方法的科学性、控制措施的有效性，如实记录反馈单位内部控制整体运行情况，作为调整改进的依据。二是实施内部监督。设立内部专职监督部门对内部控制开展日常监督和专项检查，通过检查内部控制建设与实施过程中存在的不清晰、不合理、不顺畅环节，提出改进建议并督查整改落实，进一步加强事前、事中、事后的总结与评估，使内部监督的及时性、有效性得到充分的发挥。三是运用外部监管。加强与纪检、财政、审计等外部监管机构的有效沟通，形成监督合力，实现信息共享、动态监控等外部监管。将会议培训、政府采购、预决算、出租出借、收入分配、预算执行情况等事务公开，接受群众监督。

（三）以问题导向为抓手，切实防范、化解重大风险

立足单位实际认真开展风险评估，正确实施内控方法，是防控风险的有效手段。一是全面进行风险评估。针对单位面临的各种不确定因素进行梳理汇总，形成风险点清单。通过客观描述和分析论证风险因素与目标实现的相关性，提出相应解决方案，实现对风险的有效控制。二是规范权力运行。有效落实“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”要求，针对重点业务领域和关键岗位，按照不相容岗位制衡的原则设置管理服务部门，明确部门职责，实现决策权、执行权、监督权三权分立、相互制衡，在风险排查上做到节点控制、流程清楚、全面覆盖、全程追溯。三是强化结果应用。加强内外部监督评价结果的有效应用，将财政监管反馈问题、审计意见、绩效评价、内部控制报告等各项监督检查反馈新问题和结果作为预算安排、绩效考核、监督问责等工作的重要参考，根据新情况、新问题不断调整风险点清单，及时化解重大风险。

（四）以信息化手段为依托，保障内部控制实施精准有效

充分利用科技发展带来的先进成果，实施内部控制体系信息化，是未来的发展趋势和内控升级转型的现实选择，也是推动会计职能从核算记录向管理决策转变、更好对接财政部预算一体化和会计信息化的必然要求。一是体现制衡性要求。建立信息化的内部控制体系，实现对审批权力和风险点的全程监督，实现各个管理环节之间的数据实时更新与共享，减少人为操作的主观臆断，实现经济活动动态监控、全过程覆盖。二是体现流程化要求。实现行政事业单位从决策支持、规范审核到监督评价各个环节的流程传递，将业务每个环节、事件及步骤的管理要求固化，并与归口管理责任挂钩，使每个环节的执行过程和结果真实、完整、可追溯。三是体现风险导向要求。按照业务流程进行风险分析，并制定管控措施，确保各个环节的风险点不重不漏，管控措施一一对应，进一步增强内部控制体系的严谨性、严肃性。

五、结语

在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的大背景下，行政事业单位内部控制建设在推进全面依法治国、防范化解重大风险、推动会计信息化改革等方面发挥着日益显著的作用。要通过不断完善内部控制体系建设、强化监督评价效果应用、积极开展信息化建设，不断提高内部控制管理的效率与水平，为推动行政事业单位高质量发展提供有力保障。