自然保护地体系下贵州省风景名胜区整合优化探讨

彭璇

（贵州省城乡规划设计研究院，贵州 贵阳 550081）

1 研究背景

中国科学院自1956 年在广东鼎湖山建立第一个自然保护区以来，我国形成了以自然保护区为主体的自然保护地体系。全国已有1960 个自然保护区、177 个国家重点风景名胜区、29 个世界自然与文化遗产和1186 个森林公园。2017 年10 月召开的党的十九大进一步提出，要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”；2019 年6 月《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出要开展对各类自然保护用地的综合评估、调整、分类等工作，解决好现有存在的矛盾问题，使中国特色的自然保护地系统全面建成；2019 年11 月，《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，为自然保护地明确了方向，开启了现代化治理的新篇章，解决了交叉重叠、多头管理、分类不科学、范围不合理等突出问题；2020 年2 月《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函发〔2020〕71 号）由自然资源部、国家林业和草原局发布，要求全面启动自然保护地整合优化预案工作，此后，全国各地以省、市、县为单位开展了自然保护地整合优化工作，但由于风景名胜区自身特殊性未参与第一轮自然保护地整合优化；2022 年7 月《关于做好风景名胜区整合优化预案编制工作的函》（办函保字〔2022〕99 号）由国家林业和草原局办公室印发，继整合优化自然保护区、森林公园、湿地公园和地质公园之后，风景名胜区在新的自然保护地体系中的定位问题，在全国各地开启了新的篇章，努力解决风景区在空间布局上与其他自然保护地、“三区三线”交叉重叠等问题。

本文梳理了贵州省71 个风景名胜区数量、类型、分布、管理现状，选择百里杜鹃、百花湖和梵净山—太平河3 个风景名胜区，分析了风景名胜区与其他自然保护地的交叉重叠情况，在评估主体保护对象、功能定位、资源禀赋特点、保护管理目标、设立时间等因素的基础上，对上述风景区整合优化在新形势下的初步思路进行探讨，以期对全国风景名胜区整合优化工作起到借鉴作用[1]。

2 贵州省风景名胜区基本概况

2.1 数量面积

贵州省风景名胜区事业以黄果树1982 年被列为首批国家重点风景名胜区为标志，截至2006 年12 月，贵州省人民政府公布了6 批71 个省级风景名胜区名单，其中17 个省级风景名胜区升格为国家级风景名胜区。全省有71 个风景名胜区，其中18 个为国家级风景名胜区，53 个为省级风景名胜区，总批复面积903108hm2（其中国家级388903hm2、省级514205hm2）。

2.2 空间分布

贵州省有88 个县级区域。风景名胜区分布在71个县级区域，其中涉及17 个县级区域的国家级风景名胜区18 个，涉及54 个县级区域的省级风景名胜区53个，包括一个风景区跨两个以上县级区域和一个县级区域有两个以上风景区的情况。因风景资源不足等多方面因素，有17 个县级区域没有国家级或者省级风景名胜区分布，在全省9 个地州市中，六盘水市、安顺市、铜仁市、黔南州4 个市州“县县都有风景名胜区”。

2.3 类型划分

贵州省地貌被归纳为4 种基本类型：高原、山地、丘陵、盆地，以“八山一水一分田”著称的高原山地居多，是全国唯一一个无平原支撑的省份。以山、林、草、河、峡、湖、洞、民俗等为主要特色的贵州省风景名胜区资源，依据《风景名胜区分类标准》（CJJ/T 121—2008），将贵州省风景名胜区分为山岳类、河流类、湖泊类、洞穴类、特色地貌类、名人民俗类6 种类型。

2.4 管理现状

全省71 个风景名胜区中，现有全体人员总数2139人。设立有管理机构的有69 个，无管理机构的有2 个，其中18 个国家级风景名胜区均有独立管理机构。管理机构性质中为行政单位的有2 个，为事业单位的有66个。现有管理机构设置重叠，体现为“多块牌子，一套人马”的管理模式。管理职能薄弱、队伍建设不合理、工作经费匮乏等问题明显。

3 风景名胜区交叉重叠情况

2020 年全省整合优化预案的自然保护地为187处，面积1146114.69hm2，占国土面积的6.51%。贵州省共有71 个风景名胜区，总面积898459hm2，占全省国土面积的5.10%。贵州省共有49 处风景名胜区与64 处自然保护地存在交叉重叠情况（含有自重叠情况），总交叉重叠面积159870hm2。其中：22 处与自然保护区交叉重叠、重叠面积33680hm2；17 处与湿地公园交叉重叠、重叠面积18613hm2，全为国家级湿地公园；28 处与森林公园交叉重叠，重叠面积44316hm2；14 处与地质公园交叉重叠、重叠面积62980hm2，全为国家级地质公园；2 处风景名胜区相互交叉重叠，重叠面积280hm2，全为省级风景名胜区[2]。

4 风景名胜区整合优化思路初探

本文结合贵州省风景名胜区的特点，选取百里杜鹃、百花湖和梵净山—太平河3 个风景名胜区为例，对这3 个风景名胜区的交叉重叠、现有矛盾等问题进行分析，提出初步的整合优化思路和建议。

4.1 百里杜鹃风景名胜区整合优化

4.1.1 百里杜鹃风景名胜区概况

百里杜鹃风景名胜区是1987 年3 月经贵州省人民政府批准设立的第一批省级风景名胜区，2010 年10月14 日贵州省人民政府印发《关于百里杜鹃风景名胜区总体规划的批复》（黔府函〔2010〕175 号），总面积10000hm2。百里杜鹃风景名胜区与百里杜鹃国家森林公园交叉重叠8092.27hm2、与百里杜鹃省级自然保护区交叉重叠8953.84hm2，三者相互重叠7368.69hm2，多年来一直是“三块牌子，一套人马”。

百里杜鹃风景名胜区以大面积的乔木和大灌木杜鹃群落景观为特色，资源种类丰富，其中植物生态类群景源比较突出，自然景源比重大于人文景源，属于自然型风景名胜区。

4.1.2 百里杜鹃风景名胜区整合优化

百里杜鹃省级自然保护区主要保护对象为原始天然杜鹃林带，杜鹃花本身不属于国家重点保护植物，保护区内无重点保护动物，无重要生态廊性通道，百里杜鹃风景名胜区与百里杜鹃省级自然保护区交叉重叠区域内有多个A 级景区、少数民族村寨、重要人文景点和人为活动频繁区域，若将风景区整合到自然保护区内，保护区的保护要求和管理目标有可能与之产生较大冲突，不利于风景游赏活动的进一步开展，在综合评估生态区位、主体保护对象、功能定位等因素的基础上，建议将重叠部分整合至风景名胜区。

风景名胜区、自然保护区、森林公园设立时间分别为1987 年、1993 年、2007 年，批准设立机构为贵州省人民政府和国家林业和草原局，风景名胜区成立时间最早，管理机构建立较为完善，自风景名胜区建立后，风景名胜区内主体资源和环境未受到破坏，风景名胜区的服务设施规划最完善，建设完成度最高，游赏体系较为成熟，该体系是在严格执行风景名胜区的相关保护管理要求下形成的，建议三者重叠区域整合至风景名胜区[3]。

多年来3 块保护地的牌子在保护原始杜鹃林带本底、维护生物多样性发挥了积极的作用，百里杜鹃原始的天然杜鹃林带是全球同纬度、同海拔地域规模最大、品种最多的杜鹃花集聚群，3 个保护地整合为风景名胜区后建议申报创建国家级风景名胜区。

4.2 百花湖风景名胜区整合优化

4.2.1 百花湖风景名胜区概况

百花湖风景名胜区于1987 年经贵州省人民政府审定公布为第一批省级风景名胜区，批复面积为12221.6463hm2。风景名胜区是以高原喀斯特河谷型人工湖泊为主体，集湖泊、山岳、岛屿为一体，以水源保护和生态保育为主，可适度开展观光游览、休闲度假、户外运动功能的省级风景名胜区，具有代表性的景源40 个，2018 年《百花湖风景名胜区总体规划（2018—2035 年）》经贵州省人民政府以黔府函〔2018〕192 号批准实施。

百花湖风景名胜区与贵州贵阳百花湖国家湿地公园存在重叠交叉的情况，湿地公园完全位于风景名胜区内，重叠部分面积1813.62hm2。

4.2.2 百花湖风景名胜区整合优化建议

（1）整合归并。

设立时间上，百花湖风景区设立时间先于百花湖湿地公园；管理机构上，百花湖风景名胜区有独立的管理机构，而百花湖国家湿地公园无独立管理机构，目前在景区管理处加挂牌子，并由景区管理处代管；资源管理上，行政辖区内保护地现状多以大面积林地资源为主，更符合风景名胜区的属性，若风景区整合入百花湖湿地公园，公园湿地率将远低于设立湿地公园的标准，不符合湿地公园建设导则要求，建议将百花湖湿地公园整合至资源管理上更为完善的百花湖风景区统一管理[4]。

（2）边界调整。

建议边界以按照“应保尽保”原则，风景名胜区的保护发展需求与生态保护红线结合，建议对接贵阳市国土空间规划，协调与行政边界、城镇开发边界、村庄、矿业权、重大建设项目、资源价值较低等区域的关系，进行生态价值评估后优化调整边界。

4.3 梵净山—太平河风景名胜区整合优化

4.3.1 梵净山—太平河风景名胜区概况

梵净山—太平河省级风景名胜区于1995 年3 月经贵州省政府批复成立，2018 年7 月《梵净山—太平河风景名胜区总体规划（2018—2030 年）》经贵州省政府批复同意（黔府函〔2018〕90 号），总面积70km2，分为3个景区，包括太平河景区、鱼粮溪景区、黄牯山景区、1个德旺独立景群、2 个独立景点凯里沟大峡谷和河口石拱桥。梵净山—太平河风景名胜区与4 个自然保护地有重叠，与贵州梵净山国家级自然保护区重叠部分面积为0.89hm2，与贵州江口国家湿地公园重叠部分面积为275.09hm2，与贵州铜仁江口凯马省级森林公园重叠部分面积为354.59hm2，与贵州铜仁江口黄牯山县级自然保护区重叠部分面积为1224.51hm2。上述保护地中除了贵州铜仁江口的黄牯山县级自然保护区都有专门的管理机构。

梵净山—太平河风景区整理筛选出30 处有代表性的景点，主要依托太平河、鱼粮溪、黄牯山自然山水风光，以及梵净山悠久的佛教文化和地方民族民俗文化，以奇峰山景、江河溪流、宗教建筑等景观为特色。

4.3.2 梵净山—太平河风景名胜区整合优化建议

（1）整合归并。

自然保护区的管理目标为最大限度地保护区内的森林资源，保持森林生态系统的稳定性、完整性和原生性，建议梵净山—太平河风景名胜区与贵州梵净山国家级自然保护区重叠部分整合至贵州梵净山国家级自然保护区；贵州铜仁江口黄牯山县级自然保护区无独立管理机构，建议重叠部分整合至梵净山—太平河风景名胜区统一管理；梵净山—太平河风景名胜区成立于1995 年3 月，贵州铜仁江口凯马省级森林公园成立于2017 年7 月，风景名区设立时间早于森林公园，与森林公园重叠部分整合至梵净山一太平河风景名胜区[5]。

梵净山—太平河风景名胜区与贵州江口国家湿地公园重叠部分面积为275.09hm2，重叠太平河区域201.27hm2主要整合至贵州江口国家湿地公园进行保护，其余太平河两岸的沿河景观区域73.82hm2整合至梵净山—太平河风景名胜区，对景源保护不形成冲突。

贵州铜仁江口黄牯山县级自然保护区、贵州铜仁江口凯马省级森林公园、贵州江口国家湿地公园由于整合后造成的碎斑归并纳入梵净山—太平河风景名胜区。

（2）边界调整。

边界范围调整根据“三调”数据和实地踏勘对城镇开发边界、村庄、资源价值较低的经生态价值评估后，不具有景观资源价值且不在生态保护红线范围内的区域调出风景区。

5 结语

风景名胜区是自然景观、人文景观集中分布、生态环境优美的重要区域，是体现人与自然和谐共生、天人合一理念的一类特殊的自然保护地，能为群众提供丰富多样的生态文化产品。经过几十年努力，贵州省风景名胜区建设成效很大，在保护自然、人文景观资源和维护生态安全等方面发挥了重要作用。