国土空间规划体系下的GIS 与“一张图”建设

郝玉雷

（昆明地信科技咨询服务有限公司，云南昆明 650000）

0 引言

在空间计划系统中，国土空间规划是一个重要的计划。信息化技术为国土空间规划的发展提供了现代技术支持，并逐渐成为城市规划与管理中必不可少的一种辅助工具，使城市规划的质量和效益得到了显著的提升。国土空间规划是我国土地利用控制的重要组成部分，正在逐步成为我国国土空间规划的中心。国土空间规划包括土地规划，主体功能区规划，城乡规划，土地利用规划，以及其他各种具有空间指向的规划。城乡规划是一门重要的学科，也是一项公共政策，它的持续发展与执行离不开多种技术支持。随着“智慧城市”的建设和大数据时代的到来，城市规划部门对城市规划的现状、规划编制、规划管理等方面的大量信息，已成为规划单位的重要资源，是推进“数字规划”向“智慧规划”转型的重要支撑。有了基础空间数据的作用，工程建设的根本目标就是要充分发挥自身优势，把基础地理信息和其他专题信息、政务信息有机结合起来，为国土资源、城市规划、城市管理等行政机关和广大市民提供信息服务[1]。在时空信息云平台、规划信息处理等基础上，构建了规划成果的信息化建库标准，对规划编制和管理工作进行了研究，在此基础上，构建了一套规划与管理服务平台，将多源异构的规划历史成果进行整合与展示，从而促进了GIS 系统的构建，对提高城市规划与管理水平起到了积极的促进作用。

1 编制原则

1.1 生态优先、绿色发展

要落实习近平生态文明思想，坚持“绿水青山就是金山银山”“水、林、湖、草、沙是生命共同体”的总体系统观，以环境健康、生态安全为目标，努力走出内涵式、集约型、绿色化的新道路，促进绿色发展和生活方式的形成，争当生态文明建设排头兵。

1.2 以人为本、提升品质

坚持以人为本，立足于社会的全面进步和人的全面发展，要营造高品质的居住环境，保障公共服务和公共空间供给，营造合适的居住区，不断提高居民的获得感、幸福感、安全感。

1.3 尊重规律、坚守底线

尊重发展规律和区域差别，在资源、环境容量和土地开发适宜性评价的前提下，优化国土空间布局，严格落实生态红线、永久基本农田、城镇开发边界的管控要求，严守粮食安全、生态安全和国土安全底线。

1.4 区域协同、城乡统筹

根据“滇中崛起，沿边开放，滇东北开发，滇西一体化”的发展模式和生产力结构，推动了区域协调发展。要推进农村经济发展，必须坚持城乡统筹发展，实现城乡基本公共服务的均等化，推动城乡统筹发展。

1.5 因地制宜、突出特色

充分重视地方天然的生态和丰富的民族文化特征，要真正地保存天然的山川地貌，发掘历史和人文景观，要充分发挥区域的自然特征和人文特征，充分反映城市的繁荣、镇的舒适、乡村的恬静，并根据实际情况进行设计。

1.6 政府主导、公众参与

按照党委领导，政府组织，部门协调，专家领导，公众参与的工作组织模式，充分利用城市规划委员会的职能，建立专家顾问和公众参与的制度，强化规划上下联动、部门协同，运用各种方法和方法，广纳民意，广集民智，广聚民意，将规划的制定转化为一个全民参与的过程。

2 国土空间总体格局

2.1 科学确定生态保护空间

要坚持“以保护为本”，在州（市）的生态环境中，明确县（市）的位置与角色，并对其进行合理定位；强化与城镇空间、农业空间中河湖水系、绿地系统、林地、耕地等生态系统之间的联系；要保持生态系统的健康、完整和连续的生态廊道、生态屏障和生态防护，以维持生态的稳定和生态平衡[2]。

2.2 优化布局农业发展空间

根据县域地形地貌特征、水光热特征、农田水利设施状况、农业生产特征、农产品生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区等方面，重点突出粮食生产、农产品生产、特色农产品优势区；加强对重点区域优质耕地的保护，特别是对重点区域，确保粮食播种面积的稳定，抑制“非农化”，防止“非粮化”；强化耕地保护与质量，稳步推进高标准农田的建设，确保农村发展空间的稳定与优化[3]。发展新农村建设的战略，促进农村经济发展的新模式。与乡村振兴战略相结合，促进农村空间的综合利用，优化一二三产业的空间布局，为了适应我国农业的现代化发展，对具有特殊意义的农业资源进行保护，以“一县一业”为重点，大力发展具有鲜明特色的县域农业，提倡绿色、智能化，促进农业发展向优势区域集聚。

2.3 综合部署城乡发展空间

通过对县域人口规模、分布、流动和城镇化发展的不同阶段的特点进行分析，根据水资源、环境容量等制约因素，对县域乡镇系统的功能定位、规模等级和空间布局进行了研究；构建城乡一体化，分工合理，集约高效；坚持城乡一体化发展的指导思想，加强“以工促农”“以城带乡”的思路，构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的城乡发展格局。以县域工业发展为导向，与国家五年发展计划相衔接，根据当前的工业基础和发展状况，制定出主导产业的发展方向，并进行合理的空间布局。

2.4 注重彰显特色魅力空间

以县域自然与人文资源为基础，对全域自然环境、历史遗存、民族人文、建设环境等要素进行梳理，认清重点特色空间，实施上级规划中具有鲜明个性特征的空间定位与控制需求，明确城市特色景观、空间走廊，确定城市特色空间的整体布局；要强化对自然、人文景观的保护和塑造，突出区域特征，并对县域魅力空间格局进行指导和控制。

3 规划编制与审批管理成果标准化

3.1 流程设计

根据数据的特点，规划结果和规划批准结果可分为两类：①空间资料；②文件资料。规划成果空间建库的工作流程主要有：总体规划数据、控制性详细规划数据、专项规划数据的整理与核查、数据抽取、数据转化、属性输入、品质检验，最后形成规划结果数据库。规划审批成果空间建库主要有图形成果与文档成果的建库，而图形成果建库则包含了资料存档、资料核对、资料抽取、资料转换、属性连接及品质检验等。规划项目审批文件的成果按程序分为4 个部分，分别是选址、用地规划、工程规划和规划审核，每一步都包括审核结果和批准结果，实现结果图库与文件库的联系与整合[4]。

3.2 标准制定

《规划成果信息化建库标准》是规划成果档案的预处理、成果的数字化归档工作。按照《标准化工作导则第1 部分：标准的结构和编写》（GB/T 1.1—2009）的规定，计划结果数据的建库标准包括：范围、引用文件、设计原则、技术指标、数据分层规则、要素分类编码规则等6 个方面，同时，本文还从适用范围、编制参考文件、编制设计原则、数据库分层设计、各种元素的归类和编码等5 个角度提出了规范的建设方案。

4 规划编制与管理“一张图”设计

4.1 总体架构

本文提出了基于服务体系结构的概念，基于政策、法规和信息系统、安全保障系统。“一张图”的整体体系结构可按逻辑划分为5 个层次：基础设施、数据服务、服务支持、平台服务、应用服务（图1）。基础架构为其他层面的基础支持；数据服务层是指建立“一张图”数据库的各种地理数据和服务；支持层采用分布式云GIS技术，实现了对硬件资源的虚拟化管理和动态的云端调度；平台服务层包括三大子系统、系统数据资源池、功能资源库；应用程序层在底层直接存取服务资源。

4.2 数据库设计

“一张图”数据库按对象属性的不同类型划分，包括基本的GIS 数据库、规划成果数据库、规划项目审批数据库、规划项目审批数据库、系统运营数据库等。其中，基本的地理空间数据服务主要有：直线地图数据服务、影像地图数据服务、POI 数据服务、道路数据服务等。规划成果数据库主要由总体规划数据、控制性规划数据和专项规划数据组成。依据审批结果的现实性，将规划审批的历史资料与现状资料分成有计划批准的图表资料与文件资料，并将图表数据与文档数据相联系。系统的操作数据包括登录记录、操作记录、用户角色权限、数据字典等[5]。总体架构如图1 所示。

5 平台应用

5.1 子系统展示

“一张图”采用层次式的思想，从底层开始，完成了基本的GIS 数据、规划成果数据、规划项目批准数据的数据建库、服务集成管理共享、服务可视、服务管理与服务管理与运用。计划数据集成管理系统是“一张图”的数据服务中心，多规合一基础信息平台是“一张图”的数据服务中枢，多规合一基础信息平台是“一张图”的多规服务平台。

5.2 功能应用效果

根据使用者对数据显示与分析的需要，“一张图”能够查询、统计、分析、定位、量测、查询、下载规划规划审批的数据，为规划的历史和现状数据的整合显示与分享提供支持。

6 规划全周期管理“一张图”的建设探讨

6.1 构建现状“一张图”：全域环境资源库的公共参与建设

针对目前公共使用程度高的设施，如停车场、公共服务设施、公用设施等，可以主动引入市民参与，并考虑设立一个统一的终端应用程式，让公众参与即时管理反馈，并对设施现状、设施维护等进行管理，持续更新现状数据，提升使用效率。

6.2 构建规划“一张图”：多规合一下建立全域规划信息数据库

在国土空间规划的层次上，要把“三区三线”（生态空间、农业空间、城镇空间、生态保护红线、永久基本农田控制线、城镇开发边界）和城乡规划相结合的规划；在详细的计划层次上，把法定的控制条例融入一幅蓝图中；在特殊规划层次上，将由各个部门负责的专项规划整合为“一幅蓝图”，涵盖了整个区域。

6.3 构建项目管理“一张图”：以部门为基础的工程审批信息库建设

通过将审批系统的数据向“一张图”系统实时推送，并能在“一张图”系统上实时地更新各类审批信息。在国土行政方面，将违法用地监测的图像档案实时录入审批信息库；规划审批阶段，审批的工程规划基础图、施工许可证等技术审查、审批的技术文件等实时录入审批数据库。

6.4 构建监管评估“一张图”：构建一个统一的、实时的评价体系

通过对项目现状的整合、规划编制、项目管理“一张图”的实时更新，将项目管理信息与规划编制信息数据库进行了图形和数据的链接，通过一幅图，可以直观的查看各项目的位置、各部门的审批流程、规划建设等。在自然资源控制方面，可以利用监控功能对项目的发展状况进行监控；利用该系统的数据分析功能，可以对该区域的土地供应结构、土地开发结构、各类设施建设等进行实时的评价，并就土地利用的集约利用评价、开发建设中的土地结构进行了优化。规划评价层次，将规划管理“一张图”不断更新，可以即时地进行规划实施，并根据民意调查，了解规划实施情况、规划编制中存在的问题，为规划的完善提供建议。项目控制方面，采用实时监测预警系统，可以考虑将所有在建工地、市政道路上安装的摄像头都纳入内部控制平台中，实现实时监测，及时掌握项目建设进展情况，并与项目进行自动比对，实时掌握项目红线、规划条件、规划建设、未批先建情况，实现工程管理的系统化、精细化管理，并在工程的批后管理中，通过系统的自动化监控和预警，达到有针对性的控制[6]。

7 结语

本文主要研究了国土空间规划的开发和管理中的几个关键技术，并根据城市规划管理的实际需要，构建了一个国土空间规划编制和管理系统。利用“一张图”进行城市规划管理信息化建设，构建数字化城市地理空间结构，提高规划决策的科学性和先进性，为城市规划系统的构建与完善奠定了基础。