关于加强甘肃省防震减灾公共服务的思考＊

张广萍 何丽君

1) 甘肃省地震局，甘肃兰州 730000

2) 兰州市住房和城乡建设局，甘肃兰州 730000

引言

进入新时代，随着经济社会的快速发展，社会公众对公共安全、人身安全、财产安全和环境安全提出了更高要求。加强防震减灾公共服务是为了更好地服务国家经济社会发展，保障人民生命财产安全。本文以甘肃省防震减灾公共服务为研究对象，梳理了防震减灾公共服务的相关基本概念，分析了防震减灾公共服务当前国家层面及甘肃省现状，结合甘肃省实际情况，就如何提高甘肃省防震减灾公共服务水平做出相关思考，以期甘肃省防震减灾公共服务工作能更好地满足新时期、新形势、新任务的要求。

1 防震减灾公共服务概述

1.1 概念

公共服务是相关部门或机构依据法律、法规、规章或行政机关的规范性文件履行相关义务开展公共服务事项的过程[1]。关于防震减灾公共服务的概念，首次出现在2012年中国地震局的文件中，防震减灾公共服务是指为了减轻地震灾害损失，满足社会发展及公众地震安全需求而提供各种信息、知识、手段和环境等活动[2]。笔者认为，防震减灾公共服务是指防震减灾工作主管部门及政府相关部门为更好实现防震减灾职能，保护人民生命和财产安全，保障经济社会可持续发展，满足社会公众对地震安全的需求，根据防震减灾法律、法规、规章及规范性文件规定，利用公共资源，为政府及公众提供各种地震信息、知识、手段和环境的行为。防震减灾公共服务的内容一般包括防震减灾基础知识、避险常识、震情和灾情信息、抗震设防能力等地震安全需求的社会服务。

1.2 功能

防震减灾公共服务具有以下功能：

（1）为政府提供决策服务。防震减灾公共服务为各级政府提供震前防御、震时响应和震后救灾与恢复重建的决策服务。

（2）为公众提供地震信息与科普服务。防震减灾公共服务为社会公众提供地震速报、预警信息、防震减灾科普宣传等公众服务。

（3）为重点行业和国防建设提供专项服务。防震减灾公共服务为高铁、桥梁、大坝、核设施、矿山等特殊行业和国防建设提供地震监测预警、结构健康诊断和地震安全性评价等专业服务。

（4）为国家和全省重大战略和重要活动提供地震安全保障专项服务。

2 国家层面防震减灾公共服务举措

为推动防震减灾公共服务工作有序、有力、有效发展，国家层面作了以下工作：

2.1 确定责任主体：组建专门机构

中国地震局专门成立公共服务司（法规司）全面负责全国防震减灾公共服务顶层设计和公共服务规划，各省、自治区、直辖市地震局和研究所也对应成立了公共服务处，成立了自上而下的公共服务机构。

2.2 调查服务需求：开展民意调查

防震减灾公共服务的对象为全社会，其出发点是发挥防震减灾效益，保障人民生命及财产安全。为提高公共服务的“靶向性”“精准性”，2018年中国地震局发展研究中心与国家统计局社情民意调查中心合作，对全国31 个省份18—75 周岁的城乡居民进行服务需求和满意度分层抽样调查。调查结果表明，公众最想获得的公共服务包括：地震预警、房屋抗震能力、震后救援及重建[3]。

2.3 确定服务事项：公布公共服务清单

2020年首批公共服务事项清单，确定35 项公共服务事项和51 个公共服务产品。面向公众的服务清单主要涉及地震速报信息、地震预警信息、地震烈度信息、地质灾害和其他地表振动事件监测信息、地震背景信息、地震网站信息、历史地震和灾害信息、地震活断层基础信息、地震风险区划基础信息和防震减灾科学普及[4]。

2.4 精进服务内容：夯实业务基础

防震减灾公共服务是以地震监测预报、震害防御和应急救援三大业务为基础[5]。近年来，我国防震减灾核心业务取得了很大发展，地震预警项目的建设和应用、地震灾害风险普查、抗震加固、区域性地震安全性评价及科普宣传等方面工作的全力推进与精进，都是为了精进防震减灾公共服务内容，产出防震减灾公共服务产品。

2.5 开展服务工作：开展试点、搭建平台、加强科普宣传

2020年首批试点的5 家单位开始在北京、河南、四川等地开展公共服务试点工作，内容涉及冬奥会安保、地震监测数据服务等。防震减灾公共服务试点之一的广东省地震局已于2016年建成了广东省地震安全创新服务平台，山东省防震减灾公共服务信息系统也正在建设中[6]，全国统一平台于2022年建成[7]。国家层面重视加强防震减灾科普宣传，以“日常宣传+节点专项”的模式大力推广科普宣传，增强全社会防震减灾意识，提高各级综合减灾能力，提高社会自救互救能力。

2.6 配套服务政策：出台政策

2016年中国地震局制定《推进防震减灾公共服务的工作思路》，2018年公共服务司印发《防震减灾公共服务标准目录框架》、2019年印发《中国地震局公共服务事项清单管理办法》《中国地震局公共服务事项清单（内部试行）》[8]。

3 甘肃省防震减灾公共服务举措

多年来，甘肃省在推进防震减灾公共服务方面做了大量的工作。特别是在监测预报预警基础业务、地震灾害信息服务、抗震设防服务、防震减灾知识普及等方面取得了新进展。

3.1 调整工作思路，加强顶层设计

甘肃省地震局是甘肃省防震减灾公共服务的责任主体。甘肃省防震减灾“十四五”规划中强调要“全面提升防震减灾公共服务能力”，为政府提供震前防御、震时响应和震后救灾与恢复重建的决策服务；为社会公众提供地震速报、预警信息、防震减灾科普宣传等公众服务；为高铁、桥梁、大坝、核设施、矿山等重点行业和国防建设提供监测预警、结构健康诊断和地震安全性评价等专业服务；为国家和全省重大战略和重要活动提供地震安全保障等专项服务。

3.2 深化机构改革，确定责任部门（单位）

随着国家机构改革的深入推进，防震减灾公共服务职能进一步加强，甘肃省地震局为深入推进公共服务管理机制改革，于2021年1月进行机构深化改革，在局内机构设置中设置了公共服务处（法规处）作为甘肃省防震减灾公共服务的主管责任部门，并配套应急服务中心政策法规部、宣教部等事业单位，配备专业力量，逐步实现管做分开、管做协同、齐抓共管。

3.3 公布服务事项，运用“互联网+监管”

甘肃省地震局实行动态调整《甘肃省防震减灾公共服务事项清单》，截止2022年3月共有公共服务事项8 项，其中行政许可1 项，行政确认2 项，其他行政权力3 项，公共服务2 项，内容包括地震动参数区划图查询服务、历史地震信息（地震目录）查询服务等。甘肃省地震局根据“放管服”部署，以“互联网+监管”实施防震减灾政务公开，将甘肃省抗震设防要求审批事项纳入全省并联审批系统，实现了防震减灾公共服务事项“一站式”网上办理和“全流程”效能监督管理。

3.4 甘肃省防震减灾公共服务成果

3.4.1 提供地震震情灾情信息服务

防震减灾公共服务最基础的工作是为政府、公众及重点行业和国防建设等提供地震震情灾情信息服务。为更好地服务社会，甘肃省地震局近年来大力推进地震监测、预警站网建设，截止2021年底，甘肃省已建成覆盖全省大部分地区的地震监测站网，全省多数地区地震监测能力达到1.2 级，边缘及邻近区域监测能力可达1.8 级。省内地震自动速报缩短至2 分钟以内，正式速报时间可控制在12 分钟以内。在四川九寨沟7.0 级、青海门源6.4 级、甘肃夏河5.7 级、青海门源6.9 级等地震中映震效果良好。

3.4.2 提供防震减灾科普宣传教育服务

甘肃省地震局以“节点宣传+日常宣传+‘七进’宣传+基层宣传”的宣传模式。在“4·15”“5·12”“7·28”“12·4”等重大节点，采取宣讲、分发材料、现场答疑、摆放展板、播放视频等方式进行宣传；日常利用“三微一端”推送地震知识、自救互救等防震减灾知识，并通过防震减灾讲座、知识竞赛、科普馆等活动开展基层防震减灾宣传教育工作。

3.4.3 开展地震灾害风险普查服务

通过地震风险普查，摸清地震隐患底数，查明抗震能力，客观认识全省防震减灾综合能力，加强科学研判、有效应对地震灾害。甘肃省地震局作为甘肃省地震灾害风险普查的牵头部门，第一时间成立地震灾害风险普查实施团队，按照“边普查、边应用、边见效”的工作原则，建立了“党组领导推进+部门统筹协调+普查专班落实”工作制度，编制风险普查任务书，压实工作责任；科学制定工作方案，开展系列培训，推进普查工作落地[8]。在圆满完成13 个试点县的地震灾害普查任务的基础上，全面总结试点经验推动全省地震灾害普查工作高效有序开展。

3.4.4 开展地震易发区房屋设施加固与地震重点危险区地震灾害风险预评估服务

地震易发区房屋设施加固与地震重点危险区地震灾害风险预评估是防震减灾预防阶段的重要手段，是把人民群众生命财产安全放在第一位的重要体现，是防震减灾公共服务的重要方面。甘肃省地震局近年持续推进全省地震易发区房屋设施抗震加固与地震重点危险区地震灾害风险预评估。首先，通过开展城市老旧房屋及市政基础设施抗震性能普查工作，为后期开展地震易发区房屋设施鉴定、加固工作提供科学依据。其次，通过开展地震灾害风险评估实地调研工作，以现场抽样、村民随机访谈、无人机航拍等方式，对地形地貌、人口分布、建筑物、学校、交通道路和地震灾害分布情况进行摸底，重点了解房屋建筑结构类型及比例、常住人口数量及分布、外出务工人员情况和人均收入等，对地震重点危险区地震灾害风险预评估，进一步为地震易发区房屋设施加固及地震灾害风险普查提供基础数据，为地震灾害评估工作夯实基础。

4 相关思考

4.1 转变服务理念：增强主动服务意识

在持续推进服务型政府建设的进程中，地震部门也逐渐由管理者向服务者进行角色转换，但由于多年的思维定式，地震部门在服务理念方面还比较固始，主动服务意识不足，在开展防震减灾公共服务工作方面，往往是处于上级工作部署。建议甘肃省防震减灾公共服务相关部门或单位，要积极完成角色转变，增强主动服务意识。在推进简政放权、放管结合的同时，优化服务流程，提高防震减灾公共服务效率，增加内生动力[9]。

4.2 调整服务思路：以服务对象的需求为导向

目前，甘肃省的防震减灾公共服务工作多是基于落实法律法规规章规定的职能职责。在政府职能由管理者向服务者转变的态势下，防震减灾公共服务工作也应该由“以政府为中心”向“以民众为中心”转变。在防震减灾公共服务工作中，提供服务的具体内容，提供服务的方式和渠道，不是由地震部门自己任意决定，更不能想当然地提供，供给应当满足需求。笔者认为，提升甘肃省防震减灾公共服务质量，首先应当建立并完善地震部门、科研机构、社会公众等服务对象之间的互动关系，畅通双方的表达机制，应当以服务对象的需求为发展导向。

4.3 创新服务技术：加强防震减灾公共服务技术保障

防震减灾业务体系建设是保障防震减灾公共服务的重要基础和坚实支撑。目前甘肃省防震减灾业务体系初步健全，科技水平也有很大进步，但面对地震灾害频度高、范围广、震害大的实际情况，基础业务仍须加强。依据《甘肃省防震减灾“十四五”规划》，到“十四五”期末，全省大部分地区地震监测能力达到1.0 级，其他地区达到1.6 级；省内地震实现1 分钟内自动速报，5—10 分钟内完成地震动参数正式速报；实现全省震后秒级地震预警信息发布和地震烈度分钟级速报。另外，要建设和完善本省地震活动背景、地震活动构造、地震观测环境保护范围、抗震设防标准、建筑物抗震性能、应急避难场所、应急避险知识等查询服务。

4.4 明晰服务范围：建立责任相对清晰的公共服务清单

编制防震减灾公共服务事项清单，要做到明确的服务范围、服务质量要求、服务机制及明确的责任机制。并且随着本省经济社会发展的需要，科学及技术进步，要不断加强防震减灾公共服务清单动态调整和完善[10]。按照“范围要适中，不能过宽或过窄；标准要适度，不能过高或过低”的原则，现阶段甘肃省防震减灾公共服务清单相对较粗，服务指南过于简略，办件总量偏少，涵盖服务内容不全面。防震减灾公共服务应当包括：地震灾害信息服务、抗震设防服务、防震减灾知识普及、农村房屋抗震改造与技术服务等内容。在公示服务清单的同时，应当明确供给侧责任。

4.5 提升服务管理：分级分类管理，注重人员保障

防震减灾公共服务应当根据服务类别、服务对象、服务方式及服务生产者分级分类管理。基础的防震减灾公共服务，需要省级地震部门统一标准、统一接口，统筹部署，全国一张网。有些服务，特别是针对高铁、桥梁、大坝、核设施、矿山等特殊行业和国防建设的专项服务，可以在摸清家底，明确供给内容的情况下采取有偿的方式开展试点先试。防震减灾公共服务要高质量发展，人员保障是关键。从甘肃省防震减灾公共服务长远发展来看，建立专门的公共服务技术团队，优化现有公共服务人员队伍结构，提高公共服务配置、保障和管理非常有必要[11]。可以着重从以下方面着手：①要自上而下加强对防震减灾公共服务工作重要性的认识；②要摒弃闭门发展和自我建设的工作模式，把防震减灾工作融入到经济社会发展建设中；③要加强业务人员的培训，提高公共服务素养；④注重人才引进质量，优化公共服务人员结构；⑤建立市场、社会力量参与防震减灾公共服务的协同工作机制。另外，志愿者队伍作为防震减灾公共服务专业人员的重要补充，甘肃省地震部门、应急管理等相关部门要注重志愿者队伍的扶植与培养，建立对志愿者的相关培训、指导及考核制度，政府层面给与志愿者相关的优惠政策，促进志愿者服务良性发展，共同做好防震减灾公共服务工作。

4.6 扩大服务覆盖：加强农村及危险区科普及抗震加固

历次破坏性地震发生后，农村的震害尤为突出，一方面是农村建筑物普遍不符合抗震要求，另一方面是农村的防震减灾意识不强，避震自救互救能力不足。根据实际情况，甘肃省防震减灾公共服务工作要在前期工作的基础上，持续加强农村地区，特别是脱贫地区的防震减灾公共服务供给。进一步加大农村及地震危险区科普覆盖率，持续抗震加固工程方面的服务，注重低学历群体、老年群体、农村地区防震减灾公共服务的提升。

4.7 完善服务法治：出台相关法律法规

目前的防震减灾法律法规规章，多强调业务性规范，专门针对防震减灾公共服务法律法规缺位。防震减灾公共服务的主体、原则、内容、程序、监督管理及法律责任无法明确化、法制化。各级地震部门在落实防震减灾公共服务责任时无法律依据，这与加强法治建设，推行依法行政的时代背景不相符。因此，建议尽快出台防震减灾公共服务相关的法律法规，将防震减灾相关内容法治化。此外，相关部门需加快制定防震减灾公共服务相关标准，并加强宣贯应用，运用法治思维和法治方式，切实提高甘肃省防震减灾公共服务水平。

5 结语

防震减灾公共服务是防震减灾工作体现社会效应的重要方面，在大力推行“放管服”的语境下，甘肃省地震局应具有主动服务意识，主动融入“全灾种、大应急”体制积极推动全面深化改革，大力推动防震减灾现代化建设，由管理者向服务者尽快转变，强化公共服务工作能力，努力满足新时代国家、社会和人民对防震减灾公共服务的要求。