新造船舶试航活动中海事监管边界问题探讨

陈辉，李祝清

（扬州海事局，江苏 扬州 225009）

1 前言

2009年7月9日，中海工业（江苏）有限公司新造试航船“安民山”轮由扬州港出发驶往上海港途中触碰码头，并与在航船“华航明瑞16 号”轮发生碰撞。事故造成“安民山”轮损坏，“华航明瑞16 号”轮沉没，码头局部倒塌，一名码头工人落水死亡。2012年1月14日，武昌船舶重工有限责任公司新造船试航时进水坐底而搁浅。

中国作为世界造船大国，每年造船完工量较大。据统计，2018、2019、2020年中国造船完工量占全球总量比例分别为36.3%、37.2%，43.1%连续三年位居世界第一。新造船的试航作为建造过程中必经的一个环节，大量的试航活动必定会带来一定安全风险。尤其是在长江沿线造船厂新造海船，基本都要经历从造船厂到海上试航区域的航行过程。而由于试航船舶的特殊属性，在安全监管方面存在不少难点，海事部门亟待理清相关职责边界，正确履行安全监管职责，维护水上人命安全和保护水域环境。

2 新造船试航活动的安全风险

构成水上交通安全事故的原因主要是人、机、环境的因素。新造海船试航时航经内河水域，在这三方面都存在不少安全隐患，给水上交通安全带来风险。

2.1 人的因素

（1）参与试航人员多且复杂。根据船舶大小的不同，在新造船舶上参与试航活动的人员少则几十人，多则二三百人。人员构成除船员外，还包括验船师、试航服务机构人员、设备供应商调试人员、船厂工人、工程师、船东代表等。

（2）参与试航人员安全与应急水平参差不齐。除试航船员受过专业的水上安全知识培训以外，其余人员均未受过此类培训。当船舶发生突发情况，大部分人员很难有效做出正确的应急反应，无疑增加了安全风险。

（3）船员对机器操作的熟练程度不够。除少数高级船员，如船长、大副、轮机长、大管轮可能参与了前期船舶设备的调试，对船舶机器设备有一定的了解外，其他船员因接触时间较短，对机器设备的性能、基本原理、操作方法、特点和注意事项存在认识不足、操作不够熟练的问题。在航行过程中极易引发事故。不少试航船员团队是临时组建，平时并无固定搭配，人与人之间的沟通协调也存在不少问题。

（4）船长地位问题。试航船长对涉及试航船舶航行安全的操作具有决定权。但在实际过程中，由于船上有大量船厂、船东、及管理公司的人员，在关系隶属上并不存在上下级观念，船长的权威可能受到挑战，从而影响船长的专业判断。

（5）拥挤人群管理的问题。拥挤人群管理是客船船员特殊培训的内容。但试航船员除高级船员外，绝大多数未经过此类培训，也不具备相关专业知识。在试航船上，对几百人的应急管理的难度比客船上几百人的管理难度更大，遇突发情况，无法对相关人员作出正确的安全指引。

2.2 机的因素

（1）新造船舶的机器设备虽经过了前期调试，但未在航行过程中进行磨合，船舶动力、电力、通信、导航等各系统运行工况不稳定。在航行过程中容易产生机器故障，人员操作不熟练或者机器故障易导致的船舶失控。

（2）由于试航船舶有较多试航人员参与，船舶检验机构根据试航人员人数来配置的船舶救生设备存在布置不合理、数量与人员不匹配、未处于即时施放状态等问题，存在较大的安全风险。

2.3 环境因素

（1）长江江苏段通航环境复杂，船舶交通流密集，水上水下作业活动较多，恶劣天气频发，影响试航活动安全。如遇特殊时段，如高洪水位等因素影响，航行则更为困难。

（2）试航船员对航经水域的环境熟悉程度不够。因多数试航船员临时组队，部分船员只有海上航行经历，长江航行经验较少甚至没有。对桥区、狭水道、通航密集区等复杂航段的了解不够充分，也会在船舶操纵安全方面产生较大影响。

3 新造试航船舶的属性

3.1 船舶的定义

广义的船舶是指通常意义上的船舶，即凡是具有一定构造，能在水上航行的工具，均可称为船舶，其基本特征是可作为水上航行工具或者装置。

3.2 法律法规中船舶的定义

《中华人民共和国海上交通安全法》中船舶定义：船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他移动式装置。第二条：在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，适用本法。从该法理解，船舶范围应是包括了新造试航船舶。

《海商法》第三条：本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。前款所称船舶，包括船舶属具[2]。该法未明确试航船的属性问题。但据2009年试航船“安民山”轮事故引发的理赔诉讼中，海事法院明确法律适用规则：在建船舶尚未通过各项技术检验、未办理正式登记手续，难以构成《海商法》意义上的船舶。

《内河交通安全管理条例》中船舶是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。第六条：船舶具备下列条件，方可航行：①经海事管理机构认可的船舶检验机构依法检验并持有合格的船舶检验证书；②经海事管理机构依法登记并持有船舶登记证书；③配备符合国务院交通主管部门规定的船员；④配备必要的航行资料[3]。以此来看，新造试航船舶应是不具备航行条件的。

3.3 试航船舶的法定文书

2017年新《船舶登记工作规程》实施之前，新建船舶试航前可办理临时国籍登记，并取得临时国籍证书，可申请船舶最低安全配员证书。而之后取消了新建试航船舶办理临时国籍登记的规定。导致之后新建船舶无法取得临时国籍证书和最低安全配员证书。目前试航船舶所持有的唯一法定证书是根据《船舶检验管理规定》第十七条：船舶试航前，船舶所有人或者经营人应当向国内船舶检验机构申请试航检验，并取得试航检验证书。

在上述法律法规中，均未对“试航船”给出明确的说法。但从法规的理解来看，试航船属于海安法和内河条例中定义的船舶。根据《内河交通安全管理条例》，试航船舶是不具备航行条件的。但试航作为船舶建造到船舶营运过程中的一个必须经历的特殊阶段。而试航船舶又需要在水域内进行相关的试验、航行活动。但海事部门的监管职责大部分是基于船舶具备了航行条件而设置的，导致对新造试航船舶在法律适用上存在一定的困难。

3.4 试航活动的法律规定

《海上交通安全法》第四十九条：从事体育、娱乐、演练、试航、科学观测等水上水下活动，应当遵守海上交通安全管理规定；可能影响海上交通安全的，应当提前十个工作日将活动涉及的海域范围报告海事管理机构。

《内河海事行政处罚规定》中第二十八条：在内河通航水域进行下列可能影响通航安全的作业，应当在进行作业前向海事管理机构备案：①气象观测、测量、地质调查；②航道日常养护；③大面积清除水面垃圾；④可能影响内河通航水域交通安全的其他行为[4]。其中，可能影响内河通航水域交通安全的其他行为包含了船舶试航、试车活动。

《长江干线水上交通安全管理特别规定》第五章第二十九条：船舶试航前，负责试航航行安全的责任主体应当制定试航方案，并将试航方案报始发地海事管理机构备案。

上述法律法规均是对试航活动管理的相关要求，而对试航船舶未作出具体的监管要求。

4 海事管理机构的监管边界及存在问题

4.1 海事管理机构对新造试航船舶的管理权限

《中华人民共和国内河交通安全管理条例》中对海事管理机构职责作出了明确规定。第四条：国务院交通主管部门主管全国内河交通安全管理工作。国家海事管理机构在国务院交通主管部门的领导下，负责全国内河交通安全监督管理工作。国务院交通主管部门在中央管理水域设立的海事管理机构和省、自治区、直辖市人民政府在中央管理水域以外的其他水域设立的海事管理机构（以下统称海事管理机构）依据各自的职责权限，对所辖内河通航水域实施水上交通安全监督管理[5]。

从法规本意来看，新造船在内河水域试航或者由建造厂航行至海上试航区域的过程中，实际上参与了整个内河交通，是与内河交通安全有关的活动。即试航活动受到条例的调整，必须要遵守条例的规定。则海事管理机构必然对船舶试航活动负有一定的安全管理责任。

4.2 海事管理机构对试航船舶的执法依据

4.2.1 对试航船舶违章行为的查处

由于试航船舶的属性问题，船舶的试航活动归类为影响通航安全的活动，而对试航船舶该如何监管，没有明确的上位法支撑。对涉及到试航船舶违章问题，在内河海事行政处罚规定中，对试航作业不按照规定备案的，依照《内河交通安全管理条例》第七十条的规定，责令改正，处以5000 元以上5 万元以下罚款。在《海上交通安全法》中：从事可能影响海上交通安全的水上水下活动，未按规定提前报告海事管理机构的，由海事管理机构对违法船舶、海上设施的所有人、经营人或者管理人处一万元以上三万元以下的罚款，对船长、责任船员处二千元以上二万元以下的罚款。但对其他的违法行为或违章行为则缺乏明显的查处依据。

4.2.2 船舶安全监督的问题

根据《中华人民共和国船舶安全监督规则》第二条：本规则适用于对中国籍船舶和水上设施以及航行、停泊、作业于我国管辖水域的外国籍船舶实施的安全监督工作[6]。由于目前新造试航船未取得国籍证书，因此不适用于船舶安全监督规则，对试航船舶的船旗国监督检查与现场监督检查无法实施，对安全隐患的发现与整改不利。

4.2.3 船舶配员的问题

根据《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》第二条：中华人民共和国国籍的机动船舶的船员配备和管理，适用本规则[7]。因此，在试航船舶配员问题上，最低安全配员规则不适用。则试航船在航行、停泊过程中对配员的监管失去抓手。

4.3 海事管理机构对试航活动安全管理现状问题

目前有江苏海事局于2010年10月1日实施了《船舶试航安全监督管理规定》，并于2018 做了修订。明确了船舶试航安全的责任主体、试航服务机构的资质、船员配备、应急演练、试航作业报备要求等，并明确了海事管理机构、责任单位、船长、试航服务机构等的权利义务做了规定。上海海事局在1999年发布了《关于加强试航船舶管理的通知》、在2003年发布了《上海港操纵能力受限船舶航行、作业安全管理规定（试行）》，2020年3月1日起施行有效期5年的《上海海事局船舶试航安全监督管理规定》[8]。2017年12月15日交通运输部印发的《长江上海段船舶定线制规定》，其中第二十三条明确：试航船舶应当避免夜间航行，并遵守一系列规定。

上述规定都对试航作业根据各自辖区的特点进行了要求。其本质上是希望能够对船舶试航作业进行有效管理，达到减少安全事故的目的。但就出台规定而言，都是根据各自辖区，各自不同情况而设，缺乏对试航船舶管理的法律或法规，没有形成统一的监管要求。

5 对新造船试航活动的监管对策

5.1 建立统一的船舶试航管理规定，明确海事监管职责

目前，仅有上海、江苏等地建立了船舶试航安全管理规定，且都是根据自身区域特点而制定。因船舶试航活动很多情况下是跨区域活动，在此过程中，海事管理部门应建立统一试航安全管理规定。针对船舶试航活动制定统一的监管标准，一是避免各自出台规定，相互之间出现不协调、管理措施各异的情况；二是可从更高层面来规范海事部门的监管职责，采取统一的执法标准。三是能在更大范围内引起船厂、船东、试航机构、船员等试航安全的重视。

5.2 运用信息化手段对试航船舶加强监控

试航船舶比营运船舶在船舶安全方面更具有不确定性，风险性也较高。在航行或试验过程中，该船的动向更应引起周边船舶的关注。可通过信息化手段，在AIS 等系统中标识出来，引起周边船舶的警惕，可以避免事故的发生。

5.3 推动出台新造船舶试航活动的技术规范及标准

2013年12月31日，中华人民共和国工业和信息化部发布了船舶行业标准《船舶试航安全管理规定》。但该标准存在以下缺陷：一是部分内容已与现行法规不适应，如试航前需申请临时国籍证书等；二是编制单位仅为几大造船企业，而缺失了整个试航活动的其他参与方；三是该标准重点在试航前准备及试航时各项操作，忽略了从码头到试航区域的航行中的各项操作及应急反应处置等。因此，应对整个试航活动制定更为详细的标准，将试航活动的有关各方利于安全管理的内容吸纳进去。同时，也需针对各类船舶制定更为详细的流程标准，以供试航活动时予以规范。

5.4 制定行业管理制度，落实企业主体责任

“皖神舟67”翻沉事故定性为一起生产安全责任事故，船舶建造厂未能落实企业安全生产主体责任。船舶试航的主体责任在船舶建造厂。船舶企业应高度重视船舶试航安全问题，针对试航问题应建立更为详细的内部管理制度。明确责任主体，明确各级管理部门、试航人员、船长和船员的责任，落实船舶试航安全责任制。船舶修造企业应建立针对试航参与人员的基本安全知识培训制度、试航人员持证上岗制度以及开航前应急演练制度，从根本上解决参试人员随机组织、基本安全知识缺乏、应急演练缺失的问题[8]。

5.5 提高行业准入门槛，推动试航服务机构专业化

在试航活动中，试航服务机构派出的试航船员团队对船舶试航安全负有重要责任。现实情况是许多试航船员团队都是临时组建、人员水平参差不齐。多数船务公司业务涉及船员管理、船员招聘、劳务派遣、新船试航、船务工程等，船舶试航仅仅是多数船务公司的其中一项业务，对试航活动的专业化不够。应通过必要的手段，提高船舶试航业务的准入门槛，不断提高试航服务机构的专业水平。试航服务机构在内部管理上，应对试航服务高度重视，建立体系化流程及相对固定的试航团队，不断提高团队的专业化水平，避免临时抓差，人员配合程度不适而带来的一系列问题。海事管理机构应加强对试航服务机构的督促与指导，运用诚信管理机制，营造良好氛围，实现试航服务机构向专业化发展。

5.6 加强管理部门协同合作，建立联合监管制度

根据安全生产“三个必须”的原则：“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。船舶试航管理涉及活动主体单位、船检、边防、海事、工信部门、港口与口岸等多家单位。应建立一套行之有效的沟通协调制度及联合监管制度。避免在试航活动中出现履职不到位的情况，防止出现“交叉管理”及 “管理真空”现象。通过管理部门的协同合作，把试航活动安全监管落到实处。