整体性治理下粤西县级政府行政服务数字化发展研究——以霞山区人民政府为例

文｜陈柳云 钟浩忠

近年来，粤西地区明确定位，加快振兴发展，经济发展稳中向好。湛江市作为广东省域副中心城市在各个方面带动着广东的西翼发展，行政服务数字化建设“领跑”也在助力西翼城市的深入发展。霞山区作为湛江市辖区，是交通便利的商贸区、老城区，当前行政服务数字化建设取得一定成效，但还存在不少问题。本文基于整体性治理理论，以霞山区为例深入研究粤西县级政府行政服务数字化发展情况，从理念、功能整合、机构、协调运作和反馈评估五大维度剖析现存的典型问题，进而寻求有效的改进对策，以推动区域县级行政服务数字化的深入发展。

一、湛江市霞山区人民政府行政服务数字化发展状况

在2021年霞山区政务服务管理局年度工作总结中显示，霞山区社区和行政村共开通71个小蓝OA账号，逐步实现乡村办公自动化，取代纸质公文，提高办事效率，坚持以“数据上云，服务下沉”为主线，有序整合乡镇、村政府部门所分散的数据以及服务项目。事权下放149项，汇总27 部门共4354项权责清单，梳理检查实施清单607项，多项指标得到提升。

（一）湛江市霞山区行政服务数字化实体建设

霞山区政务服务大厅位于霞山区机关大院2号办公楼2楼，占场地面积1260平方米，大厅中设有窗口业务办理区、休息等待区、咨询指引区、自助填写区、后台审核岗以及便民自助服务区六大自助功能，在原有服务窗口中新增了22个，其中工作人员增加了35名，极大提高了服务效率以及服务质量。此外具有特色的是24小时“不打烊”政务服务便民自助区，公众只需要凭借身份证进入通道即可自主办理业务。

在霞山区各街道及部分村居、商业中心以及区服务大厅总部署15台电子政务服务一体机，服务内容覆盖公积金、不动产、税务等多种便民领域。霞山区政务服务目前整合市场监督、社保等20个单位入驻，包揽社保、医保、教育、卫生健康、民政、住房建设、自然资源、工程项目审批、产权登记等服务领域，实现了从实体建设方面打破信息壁垒，有效提高了霞山区的整体政务服务水平，提升整体运行效能。

（二）湛江市霞山区行政服务数字化云端建设

霞山区一体化政务服务平台目前已完善政务网上办事渠道，一体化政务服务体系建设相对成熟。在“一网通办”项目建设中，霞山区以实体大厅为主，同时在政务服务网、政府网站等服务渠道共同发布服务端口提供服务。截止至2022年1月12日，霞山区政务服务事项覆盖1116件，行政许可事项审批率达90%，“最多跑一次”实现率99%，覆盖各职能部门、各街道、各村委居委等办公需求场所。随着信息时代的发展，出现了政务新平台——“两微一端”，即霞山区政务微信、政务微博、移动客户端，自2021年以来，“两微一端”已累计公开政务信息4900余篇，霞山区政务微信公众号已发布1360余篇，政务微博发表990余篇。同时霞山区人民政府网站在2021年度累计收集意见和采纳信息共8条，并将情况在网站上向社会公布。

二、整体性治理下湛江市霞山区人民政府行政服务数字化发展存在的问题

整体性治理是以公众的需求为导向，通过利用现代通信技术对政治、经济、文化、社会等方面的服务进行有机整合，协调各方治理机制以提高整体效能。在整体性治理视角下，湛江市行政服务数字化还面临着一些问题。

（一）服务理念懈怠化

为民服务是政府机关人员的根本宗旨，服务理念应贯彻行政服务数字化整个过程。霞山区政府在行政服务数字化供给中整体表现良好，但在某些线上业务服务上，还存在踢皮球式回复、回复内容并未涉及核心问题等现象。霞山区政务服务大厅承担区里的数字化服务实体职责，直接与公民打交道，区行政服务中心于20年12月底投使用，在原有的机构人数上增配备了窗口服务人员，但是自助服务区中却缺乏指引人员，导致进入大厅需要自助办事的公民可能会无所适从，由于在整体服务提供上缺乏串联作用，前置服务引导不足，导致公民获得感不强，在业务办理高峰期部分窗口服务人员态度一般，需要改进。

（二）功能资源碎片化

目前霞山区行政服务整合内容有20个单位进驻，能基本满足公众的基本日常需要，在G2B方面，也有10项相关企业管理服务。但是在霞山政务公众号则只发现政民互动4项服务，在霞山智慧城管公众号则发现5项服务，其中两项为查询服务，1项为意见反馈服务。在这些线上服务互动渠道中虽然能基本满足各模块的需要，但是在社会的进步下，公民对美好生活的需求更多样，能否做到一网站、一微信服务号多功能齐全，能否做到具有地方特色，则是存在较大改进空间。此外，作为地方县级政府的服务平台，在对接粤省事小程序等应用上则有进一步的办事与提升空间。

（三）机构整合难度大

行政服务并不是一个部门，也不是一级政府能提供的，随着时代的不断变化，公民的需求趋于多元化，政府在满足基本的日常服务外，通常还需要提供跨部门的服务与信息，这是对政府的协调与职能整合的考验。由于区政务服务大厅处于成立初期与探索期，各有关方面仍然有不成熟的地方，目前处于建设发展期的区政府服务大厅面临着要与部门共享数据等要求，但是部门的打破与重组则必然会遇到较大的阻力和压力，并且在重组初期也要经历一段时间的磨合。如果长时间处于磨合期，则会出现服务内容差，服务权限的扯皮推诿。2018年机构改革后行政服务更强调线上与线下的相互协调，如何实现改革重组后机构信息服务共享共建仍有较大的发展与进步空间。

（四）协调运作效率低

在走访过程中，部分公众表示在线上办事过程中出现过长时间无回复，回复内容单一且步骤繁琐等情况，在依申请公开信息公开服务过程中，发现还存在申请过程不透明、申请流程不公开，导致申请人对于所申请的事项进度无法把握，或原来议定的项目根本就没有进入办理流程的现象。有公民反映每次登录网站时需要重新获取验证短信身份，提议是否可以借鉴七天内免登陆设置以便于提交业务后经常来回查看。行政服务数字化应当满足在法律规定的保密框架下，在政府内部多渠道促使信息流通与共享，外部尽可能让公民更为便利。公众提交的事项一般在线上内部已经形成固定流程和审批路线，但还缺乏一定的透明和流程公开，对于提高服务时效与服务质量，则需要政府优化、创新流程，改革审批流程，以此不断提高公民的满意度。

（五）反馈宣传力度低

在走访商户时发现霞山区大部分商户虽有听闻线上服务渠道但大多还习惯于线下办理。例如，霞山区东风市场某商贩反映大多本地商贩在营业执照办理及续签时都是线下跑工商局填材料，自己也是这样做的，但申请时如果没有带某项材料就要再重新去一次，过程比较麻烦。在询问其是否知道线上可申办时，商贩则表示并未知情，之后续签的时候会再去了解。由此可见对于线上可申办业务这一服务，部分公众并不知情且不敢勇于尝试。因此，政府要加大宣传力度，加大公众线上的参与度，防止线上“空城”出现，否则就违背了数字化倡导便利的初衷。当前我国数字化进程则是由国家主导，部分地区公民被动参与，政民互动较为缺乏，政府要加强多向化反馈渠道，在政府多个平台设置相应反馈热线。

三、整体性治理下粤西县级政府行政服务数字化建设的对策建议

（一）深层次贯彻理念维度，提高服务质量和水平

首先，确立全过程的责任观念，在提供服务的各个过程、各个环节、各个方面都要牢固责任服务意识，将公民真正担心的问题作为霞山区行政服务的最终目标，在全过程中融入现代化整体性治理理念，提高线上服务质量。其次，树立深层次的以人为本理念，各个部门及相关的工作人员要深层次地贯彻以人民为中心的理念，作为主要行政服务的提供者，霞山区数字管理局必须要将此作为人员管理的首要原则，以此增强共同体意识，同步工作人员价值取向。最后，创新积分制党建引领提高服务水平，依托党建日等特色节日，为公众免费服务积攒积分。考评结果可与年末考核相挂钩，以此来激励公务员的工作积极性，来达到满足公众的需要，刺激政府工作人员在受理业务过程中的互动欲望，同时可以促进服务质量与服务水平的提高。

（二）对接省级平台，提高功能整合效率与服务质量

信息部门的整合作为数字化行政服务提供的关键一步，扮演着至关重要的角色，在改革的框架中，首先走好特色性信息融合道路，依托信息优势，将执行权力合理分配至信息利用部门。目前霞山区行政服务数字化处于探索初期发展阶段，各平台功能整合仍存在较大发展空间，未来发展方向则需要通过一个或多个高质量的服务平台将海量大数据进行整合与完善。其次，处理好区级性平台开放服务，不断吸纳相似同级平台的服务以优化自身服务，根据各个阶段的特点配置优质服务人员。最后，完善好多元化个性服务模块，我省统一政务小程序粤省事中整合大部分的政务服务，区一级政府要对接省级政务小程序进行服务提供，建设统一且完善的服务提供平台，以此满足公民日益增长的多样需求。数字平台服务需要在更短的时间能够满足公民更大的需求和服务并与时俱进不断调整优化升级。

（三）整合数字化行政服务业务机构，优化高效率服务供给结构

在新时代数字化的发展下，政府结构趋于扁平化趋势发展，管理幅度增大，需要进一步整合数字化行政服务业务机构，改进和优化传统的服务流程，以适应数字化时代的行政服务供给新要求。其一，要强化多元主体行政服务提供模式互联结合，健全多部门联通互动共享机制，建立符合行政服务相关的大数据线上部门，着重整合各类空间资源，通过内部变革不断优化自身服务供给结构以提供更满意的服务。其二，要克服层级流动行政服务交流压力，整合的组织要在新时代为民服务的理念下运作。基层机构应积极对接上级机构，争取获得更多支持，同时，在基层应加强党建引领，克服传统官本位思想，针对阻碍因素“对症下药”，平衡受到影响的相关利益方，变改革压力为动力。

（四）协调运作各部门，加快办事流程与时效

整体性治理视角下的行政服务数字提供强调部门内部的协作与运行，着重支持各部门之间团结协作。其一，以需求导向推进政民互动，为达到更高的社会服务提供水平，要时刻以公众的需求为导向，公民的需求即为办事的第一动力，同时需要其他部门共同为这一目标努力，达成一定的共识，促进部门间的配合与协作。其二，以效率驱动政务处理，完善相关制度强化横向各部门协作与配合，依靠技术进步提高办结效率，不断优化部门间的办事流程，对于简单事项可以考虑适当缩短办理时效，及时回应公民在网上提交的事项和公开办理流程，强化公众与各部门的互动。此外，还需要提高纵向部门之间的信息整合和协作办事效率，进一步明确上下级相应办理时限和优化层级间的办事流程。

（五）加大线上服务宣传力度，建立多渠道反馈机制

首先，通过宣传调动办理兴趣与尝试，对于机关来说，其本身宣传效果无法像商业广告一样多彩，因此在宣传方面可以借助短视频、官网、公众号等新兴平台提供相关服务推送视频，此外可以刊登“最短办事时间案例”“最快办事案例”“最满意服务案例”以此来吸引公众对线上服务的兴趣和申请尝试。其次，热情回应反馈满足公众疑问与反映，公民的反馈意见是推动行政服务数字化进步和提高的重要因素之一，从原则上来说，公民的服务应尽可能满足，但是由于存在互动途径的有限和回应的敷衍，公民的意见得不到有效实现和回应，导致反馈热情的进一步损耗。最后，多向化反馈渠道获得人群意见和建议，在多个平台开通相应的反馈热线、反馈端口等等，并由此形成完整的反馈信息收集端口，统一对收集的反馈进行任务分配与落实。在反馈这一维度上，并不是只有社会公众才能参与反馈，作为工作人员同样也有对机构及各个服务环节提出建议和意见的权利。