乡村振兴战略下中缅边境地区聚落空心化的生成逻辑与治理路径探析

曹志杰，谈梦雨

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，描绘了美丽乡村建设的宏伟蓝图。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》对乡村振兴战略做出进一步谋划，指出要加快建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的中国乡村。

随着中国“一带一路”倡议、与周边国家构建人类命运共同体、兴边富民行动、脱贫攻坚行动等国家发展战略的实施，云南沿边地区发展的重要性日益凸显。《国家“十四五”规划纲要》明确要求支持特殊类型地区发展，首次提出了“抵边村镇”的概念。“抵边村镇”是安邦定国的前沿阵地，是国家自然生态安全屏障，是内陆沿边开放的重要载体，是跨境民间交往的门户枢纽。2021 年8 月，习近平总书记给沧源佤族自治县边境村的老支书们回信中指出，要继续抓好乡村振兴、兴边富民，促进各族群众共同富裕，促进边境繁荣稳定。

近年来，因边境人口外流加剧，边境聚落空心化问题日益凸显，进一步引发边境地区留守人群、乡村治理等一系列社会问题，边境治理难度加大，边境乡村振兴战略全面实施面临挑战。

1 边境地区空心化概念界定

1.1 学界空心化

梳理“空心化”的相关研究成果，中国学者对于农村“空心化”问题的研究较为完善，学者们从多学科视角对中国农村空心化的内涵界定、特征、发展阶段、影响因素、负面效应和调控政策进行了深入地探讨并基本达成共识。

从人口学视角［1］将空心化界定为人口问题，认为空心村是村落空心化、家庭空心化和劳动力空心化的复合体［2］，空心村的实质是人口的空心化，认为应从聚落空心化、家户空心化和村庄劳动力空心化3 个角度来理解空心化［3］。从社会问题角度将乡村发展空心化定义为支持乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，导致乡村治理可利用的手段严重匮乏，陷入乡村发展的困境［4］。从空间形态的角度将空心化定义为城乡转型发展过程中，由于农村人口非农化引起的人走屋空，以及宅基地普遍建新不拆旧，新建住宅逐渐向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置加剧的一种外扩内空的不良演化过程［5-7］。

1.2 边境空心化

从已有研究来看，学术界直接针对边境地区聚落“空心化”的研究公开发表成果极少，缺少“边境”这一特殊场域对研究问题提出的特殊要求和界定，尤其是云南边境农村地区“空心化”问题的研究十分匮乏。

从国家安全与治理角度［8］，陆地边境地区“空心化”问题是涉及主权国家安全和发展等核心利益的重要内容，其实质是边界效应、边境地区发展条件以及边境两端竞争性经营政策共同引发的边民外流，最终导致的人口、经济、社会及文化发展乏力的“空心化”。陆地边境地区“空心化”包括家户“空巢化”、村庄“空心化”、小城镇“过疏化”和边境地区“虚空化”4 种类型［9］。

边境地区空心化与内陆农村地区空心化存在差异，边境地区空心化是一种发生在边境特殊场域的特殊人口流动和文化削弱现象，是关乎守边、固边、稳边的重要边境治理问题［10］。同时，边境空心化是城镇化所带来的结果，是经济社会信息发展的必经阶段，主要指在边疆这一复杂和过度的空间区域内出现的人口虚少外流、物质和精神文化整体削弱的态势和过程，是一种区域性的发展态势描绘［11］。

2 边境地区空心化的研究视角

2.1 宏观视角

宏观视角指出，农村聚落空心化与中国城市化的大背景是一个整体，农村聚落空心化与城市化有其内在关系和基本规律。农村聚落空心化的宏观研究应当与区域发展阶段及水平和一定时期内城乡聚落本身的发展状况相联系，以反映聚落发展和演变的时空动态特点，赋予农村聚落空心化的研究结果以实践意义［12］。从空心化的演进阶段方面，边境地区空心化按照当地的经济社会发展状况界定为初期缓慢发展阶段和中期快速成长阶段，边境地区空心化是社会经济发展到一定阶段的产物，应当根据当地社会经济发展状况在适当的时机予以综合整治［13］。总体而言，宏观视角认为边境地区聚落空心化呈现早期聚落景观空心化、中期聚落功能空心化和晚期聚落中心空心化的发展态势。

2.2 微观视角

微观视角着重分析边境地区空心化的内在形成机理。结构性限制、制度性限制和职业性限制［12，14，15］是造成聚落空心化的主要因素，指出边境地区空心化与社会经济发展、社会基本公共服务供给、基层民主自治、社会文化和民族认同相关。在社会经济发展方面，受制于独特的自然条件和区位因素，中国云南边境多为山地丘陵区，交通不便，基础设施的发展较为缓慢［16，17］；在公共服务供给方面［18］，资源环境禀赋开发不足、教育荒芜、医疗和文化建设落后；在基层民主自治方面，边境地区乡村治理主体严重缺位、边境地区村寨结构失衡加剧和民主流于形式［11］，造成民族地区乡村治理困难；在社会文化和民族认同方面，乡村文化失落［19］、社区认同感弱，城市文化逐步压制乡村文化，导致乡村文化日益被形容为低俗文化，使得乡村文化失去了其独有的价值和文化自信，损害民族地区村寨多元文化生态，引发文化缺失和精神生活贫瘠等问题。

3 边境地区空心化研究的理论分析

3.1 推拉理论

云南边境农村地区受到历史、民族、地理区位等因素影响，使得其边境农村地区发展呈现出起点低、起步晚、速度慢的特点［20］。一方面，中国内陆发达地区优质的生活环境、完善的基础设施建设、丰富的就业资源、较高的工资待遇对云南边境农村的青壮年群体和劳动力产生了强大的拉力。2006 年，国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组就新农村建设现状在全国范围内进行了调查，共涉及17 个省（市、区），20 个地级市，57 个县（市）166 个乡镇，2 749 个村庄。调查结果显示，70%的农村已无可以进城打工的剩余劳动力，仅有25%的农村还有40 岁以下的劳动力。以云南省耿马傣族佤族自治县为例，2021 年统计年鉴显示，2013—2021年耿马县乡村人口占总人口比重从65.37%下降至45.67%，下降了19.7%。数据结果表明，户籍地与居住地不一致，边境人口内流加剧，人口锐减、劳动力大量流失成为普遍现象。

另一方面，云南边境地区与缅甸历史往来频繁、交通便利，虽然云南边境农村地区与中国内陆地区发展存在较大差异，但是其经济社会发展水平仍明显高于毗邻国的边境地区。“十三五”规划期间，云南省临沧市边境经济合作开发区入驻劳动密集型企业达300 户以上，缅甸跨境劳务移民市场打开导致大量外籍边民以入境务工等形式在云南边境生活。据了解，缅籍劳工在缅甸的个人月收入约600 人民币，在边境县打工月收入1 500~2 400 人民币，而相同的工种，中国边民的月工资是缅籍劳工的3~5 倍。大量的外籍边民以劳动力价格优势成为当地个体户或中小型企业降低成本、提高利润的首选，久而久之形成了外籍边民的“虹吸现象”，无形中形成对云南边境本地劳工的挤压。

在内陆地区经济发展对边境劳动力的拉力和边境劳务市场中劳工挤压产生的推力作用下，中缅边境本地劳动力大量外流，进一步产生大量空心村和“三留”群体，对当地政治稳定、经济发展、边境安全产生重要影响。

3.2 新公共服务理论视角

云南边境地区的空心化现象与当地政府未有效履行其服务的责任有关［11］，指出政府应通过行政行为有效解决边境地区基础设施建设落后、就业机会匮乏等问题。认为乡村治理主体严重缺位、结构失衡加剧、民主流于形式是边境地区空心化问题面临的困境。一方面，中国“自上而下”的国家治理体系虽然有助于加强层级之间的监管，但有效到达基层治理层面的力量偏弱。边境地区的基层自治应因地制宜，密切联系边民。另一方面，中国农村基层政权主要指乡镇一级政权，村级组织是中国农村基层政权的具体执行单位。村中“精英”等高素质人才的流失造成基层政权组织中人口年龄结构老化，使村级层面的基层治理出现“断层”，使政府职能得不到有效地发挥，造成基层政权职能权力和责任的弱化。

外流边民大多是“边缘人”，存在对内陆城市、当地乡村聚落的“双重融入”，应当从乡村治理的主体、结构、过程、内容、方式出发，重视边境地区村寨的外源性建设和内源性建设，建立外出务工人员回流机制，重新定位村级正式组织、家族组织、边境地区农村社会组织的功能，提升边境地区农村的社会管理绩效、自治职能和家族功能，以改善边境地区空心化的问题。

4 边境地区空心化的影响因素

4.1 自然基础

2021 年，国家邮政局组织9 个边境省份邮政企业和邮政管理部门展开摸底调查，调查结果显示，全国有3 000 多个抵边自然村，仍然有2/3 的抵边自然村尚未实现直接通邮。这些抵边自然村大多位于高山寒地、戈壁沙漠和亚热带山岳丛林地区，地广人稀，交通不便或自然灾害频发。不利于社会经济发展建设的自然基础从本质上造成边境地区的村落布局较为原始，人力物力等资源难以交通运输，造成基础设施建设较为缓慢，城镇化进程和村落现代化发展缺少动力因素。2021年云南省统计年鉴显示，人均耕地面积由2013年0.55 hm2下降至2021年的0.12 hm2，下降了78.2%。城镇化背景下，异地扶贫搬迁、土地征收导致农业农村发展的土地资源不足，“靠天吃饭”的农业经济使越来越多的青年放下农民身份，向内陆城镇进行“候鸟式”迁徙，迁移成功的青壮年群体产生示范效应，带动其子代和父辈举家迁移，造成边境地区土地和房屋闲置荒废，“三农”问题凸显。

4.2 发展条件

经济全球化时代，产业的集中化与群体城镇化在很大程度上构成了不同区域的发展特性，形成城乡中心与边缘的巨大差距，这种差距对原本的空间群体结构产生了极大的影响，并使之形成较大的景观改变。原本居于区域边缘空间当中的群体加剧外流，使得原先划出的边境区域人烟稀少［21］。

以云南边境耿马县为例，第一，交通不便捷。耿马县通往临沧市的高铁尚未建成，从耿马县前往周边乡镇和更高一级县市的主要交通工具为汽车和摩托车，完善的火车和客运服务依旧处于起步阶段，交通依靠拉客模式，边民出行耗时长，成本高。

第二，耿马县依托其边境经济合作区和边贸口岸，吸引大量流动人口前往边境从事贸易活动，随之兴起的服务业和商业的发展速度远超过公共服务供给能力提升的速度。截至2021年末，耿马县有工业企业104 个，其中，规模以上企业13 个，营业面积50 m2以上的综合商店或超市11 个，有KTV 等娱乐场所35 家，大小餐饮上百家。然而，耿马县的教育和医疗资源严重不足。当前，耿马县共有9 所学校，其中包括5所幼儿园、3所小学和1所中学，1家一甲医院，教育和医疗水平程度较低。一方面，耿马县本地教育资源不足是边民的共识，大部分边民尤其是少数民族边民对教育的重要性认知不足，“学习不好就回家种田”的思想依旧存在。另一方面，边境地区工作艰苦、财政收入低，引入人才、留住人才的经济环境缺乏竞争力。抵边村落智力资源的缺失，人才引进吸引力不足，进一步加剧公共服务供给缺失的问题。

第三，边民引导政策差异下“不患寡而患不均”。为了改善边民经济生活状况，引导边民驻留和建设边疆，耿马县政府从2016 年起开始发放边民补贴，按照边民居住距离边境线由近及远，补贴价格由高到低。在非和平年代，边民补贴是一定程度上的风险抚慰，然而在当下长久的和平年代里，边民补贴的传统功能逐步演变为实实在在的经济补贴。在人口结构复杂的耿马县，边民补贴的政策差异潜在造成了耿马县人民的心理不平衡，使其对边境的归属感降低，最终导致人民与边境场域的情感偏离。

4.3 边境经营政策竞争和偏差

中国陆地边界线长 2.2 万 km，其中，1.9 万 km 在民族自治地区，边界线上分布着30 多个跨境民族。因同源文化和历史背景，边境两侧跨境民族以跨境贸易和探访亲友为主的社会经济互动行为频繁，地缘社会网络和族缘社会网络交织［22］。在“大国小边疆”和“小国大边疆”的边境经营法则背景下，虽然云南社会总体发展水平高于缅甸，但在边界线上的优势不明显。处于边界线这一场域的边民，“经济理性选择”高于“政治理性选择”，易对双边的教育和医疗等优惠政策做出比较和选择，对政治定义上的国家界限不明晰。云南民族事务委员会做出的调查指出，中国移居缅甸的共有约21 万人（包括流动人口），而云南边境耿马县老街移居人口多达11 万人，占比超过50%。相较于中国边境，宽松的政治环境、优沃的农业资源、切实的惠边措施等邻国差异化的优惠政策，使本该守土固边的中国边民国家边界意识和国家观念逐渐淡漠，逐渐疏离传统边境生活空间，出现抛荒弃耕、跨境放牧和采伐、跨境务工等跨境性社会互动行为，造成边境土地资源和人口虚空，一定程度上给边境地区的非法越境、贩毒和走私等打开了方便之门，导致边境地区的非法活动变得更加隐秘，边防和公安部门的应对难度剧增。

5 边境地区空心化带来的负效应

5.1 边境安全与治理受到挑战

首先，边境地区一方面是国家的疆域边界，另一方面也是与邻国友好往来的重要通道和窗口。人口流失、空心村的出现削弱边境地区边境安全防卫的作用，不利于边境有关部门管控和维护安全稳定工作的开展。其次，受战乱影响躲避战乱的毗邻国民众和以务工等形式流入云南边境农村地区的外籍边民存在与边境农村边民发生矛盾的潜在可能性，处理难度大、周期长，容易引发外交矛盾，不利于巩固云南辐射东南亚中心的战略地位，不利于国际关系的维持。最后，边境地区空心化带来大量社会不稳定因素，不利于边民兴边、守边职责意识的巩固，不利于增加边民的国家认同和民族认同，威胁边境地区的国家安全和领土主权。

5.2 边境地区发展受阻

首先，人员的流动和流失是边境地区空心化的重要表现之一，而边境地区空心化将会进一步加剧中国边民的流失，尤其是边境地区青壮年劳动力和精英群体的流失，这将会进一步改变边境地区的社会结构，影响社会制度的选择，进而改变社会治理绩效。其次，边境地区的人员流动会带来大量闲置荒废的土地，人员流动后剩下的老弱妇孺群体无力无心种植大量闲散荒废土地，造成土地资源的荒废，一方面不能进行农业种植劳作产生经济效益，另一方面无法用于大型基础设施建设产生社会效益。总体而言，客观上西南边境地区经济发展水平较为落后、农村地区经济基础薄弱，主观上大量的流失人口和荒废土地增加了边境地区发展的阻力，造成“越落后人越少，人越少越落后”的恶性循环现象。

5.3 引发边境地区一系列社会问题

首先，留守老弱妇孺的教育、养老、社会保障问题出现。大量边境地区农村青壮年人口的外流使得村庄成为“留守村”，儿童的教育和情感慰藉缺失，妇女的生活压力加剧、“空巢老人”社会问题的出现，不利于边境地区的社会和谐稳定。其次，因务工、婚姻流入境内的外籍边民带来了大量的社会不安定因素，产生大量的“三非”人员（非法入境、非法居留、非法务工）［23］，不利于中国边境地区社会管理与服务工作的开展，引发边民“认同”危机，加剧潜在的边民矛盾，对云南边境的社会治安产生严重的威胁。最后，跨境外流的边民面临境外宗教渗透风险，伴生性的跨境婚姻、拐卖妇女、贩运毒品、艾滋病蔓延等相互交织的社会问题威胁社会稳定。

6 解决措施

6.1 安全是前提、稳定是保障、发展是关键

云南边境地区空心化问题治理方面，安全是前提、稳定是保障、发展是关键。在安全问题上，应以总体国家安全观为云南边境农村地区安全治理的指导思想，开辟并完善“党政军警民”、内外联通的治理路径，最终充分保障边境地区的发展，有力维护国家“硬边疆”和“软边境”的安全目标；在稳定问题上，应最小化非法跨境、跨境婚姻、跨境务工等跨境行为［24］所造成的影响；在发展问题上，应加大边境地区的开发与建设力度，提升区域内供给和保障水平，逐步缩小与内地经济和保障的差距，增加就业和发展机会，吸引外流人群尤其是外流精英群体的回流，增大云南边境地区吸引人才的拉力。

6.2 推进产业和城镇融合发展

乡村发展的空间重构、产业重塑、组织重整的“三整合”理论指出城镇与产业是区域“形态”和“业态”交织作用的复合系统［25］，是城乡关系的核心，也是统筹城乡［26，27］的载体。产业和城镇融合本质上是一定区域产业与城镇协调互动、融合发展的系统过程［28］。针对中国边境地区经济发展落后的现状和生存环境恶劣、交通不便的自然地理因素，应通过土地整治、综合开发和生态移民等措施重构乡村生产生活空间，逐步加大基础设施和公共服务的供给［19］，通过边境产业链的延伸来吸引周边城镇的发展要素，建立示范性中心村镇，带动周边村落的发展。

6.3 加大政策扶持力度

应加大对边境地区不同群体的政策扶持力度，包括制定边境地区留人引才政策减缓边境地区青壮年劳动力的流失，通过为当地外出务工的农民工提供住房补贴、产业资助、土地补偿［29］、教育减免等优惠政策调动农民工主体回归边境乡村的积极性［30］。针对来华缅籍务工人员造成的劳工挤压问题，应加大边民在产业经理人培训中的占比，引导边民在农业、技术方面的职业化发展，增强边民的自我发展能力。