新型城镇化背景下苏南就地城镇化的现实困境与优化策略

沈雯珂

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》指出，推进以县域为重要载体的城镇化建设，促进大中城市与小城镇协调发展，2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。这既是对城镇化历程的肯定，也是对以大中城市化为重点的城市化模式的修正。苏南地区为实现“大中小城市和小城镇协调发展”的城镇格局，在实践中以小城镇作为城乡一体化的载体，努力探索就地城镇化的实现道路。费孝通为解决农村劳动力转移就业问题，曾在苏南地区农村工业化、城镇化的经验基础上提出小城镇建设理论。小城镇作为城市与农村的中间地带，既缓解城市容量压力，又激发农村活力［1］。城镇化并不排斥城市化，而是兼容小城镇和大中小城市。从人口流动的空间范围来看，城镇化可分为异地城镇化和就地城镇化两种［2］。异地城镇化是农村劳动力向外地流动，促进外地城镇的社会经济发展。就地城镇化是指农民向就近的小城镇或者中小城市转移的城市化，一般以县域为空间范围［3］。学术界许多研究将县域尺度范围内发生的城镇化称为就地城镇化［4］。改革开放以来，苏南城镇化发展路径以就地城镇化为主体，就地城镇化与异地城镇化协调发展，在实践中取得成效。但伴随着苏南模式的转型，苏南城镇化也面临着资金周转不畅、能源供应不足、耕地流失、生态环境恶化、空间结构不合理等因素的挑战。探索就地城镇化的特征、功能，研究苏南城镇化的发展历程与现实困境，对于促进大中小城市与小城镇协调发展具有突出的现实借鉴意义。

1 苏南城镇化发展的历史进程

改革开放以来，国家政策引导为苏南小城镇的发展扫清了制度障碍，苏南乡镇依托区位优势和经济发展的新形势，城镇化历程由“苏南模式”发展为“新苏南模式”，再到“苏南现代化模式”。回顾苏南就地城镇化的历史发展阶段，对于认识和促进当前新型城镇化的发展具有重要意义。基于历程演变视角，可将苏南城镇化历程分为以下3 个历史阶段。

1.1 初步发展（1978—1990 年）

改革开放初期，轻工业产品的市场需求促进了苏南乡镇企业的发展，乡镇企业就业人数逐年递增，多数农民实现职业身份的改变。农村工业化推动了城镇化建设，地方的基础设施和公共福利事业受到企业与地方政府的支持。该时期，地方政府主导乡镇企业，是农村工业化的实际决策者和重要推动者。多数农村人口向城镇转移，小城镇数量、面积、类型增加，功能提升，城乡差距初步缩小。这种“以工兴农”的乡村工业形式，不同于西方国家都市兴起后农村濒临破产、农民被迫背井离乡的发展模式［5］。

1.2 快速发展（1991—2000 年）

20 世纪90 年代，根据中央“严格控制大城市规模，积极发展小城镇”的城镇发展战略部署和小城镇大战略理念，苏南小城镇快速发展。由于快速崛起的个体经济和乡镇企业“布局分散、空间混杂、低产出、高污染”的特点，加之小城镇建设过于强调乡镇工业发展，忽视了城镇公共服务功能的配套发展，乡镇企业在全国范围内出现了较大衰退。因此，1995年苏南地区开始进行乡镇企业改制，企图割断政府对企业的管控纽带，让企业更好地在市场经济中运作。该时期是以小城镇发展为中心的城镇化阶段，主要通过改革产权制度、发展外向型经济、实行“三集中”策略等方式，激活小城镇市场活力，完善城镇公共服务体系。在前期乡镇企业财富积累和支撑下，苏南小城镇得到快速发展，也成为农村剩余劳动力的承接地及财富积累地区［6］。

1.3 稳定发展（2001—2022）

21 世纪，经济全球化带动苏南地区外向型经济快速发展，一大批外向型企业不仅成为当地农民就业的主要渠道，也吸引了许多外来务工人员。为集聚有限的资源，提升城镇发展质量，江苏省政府将多数乡镇合并，小城镇数量减少，但规模不断扩大，出现了乡镇级的“城市”。该时期城镇扩张不仅是规模的扩张，也是质量的提升，苏锡常都市圈的发展壮大成为该阶段的重要特征。以县城发展为主导的就地城镇化与异地城镇化相结合的模式，其特色在于立足县、镇发展，人口、经济聚集效应明显，使小城镇逐步成为整个城镇居民系统中的重要节点和连接城乡的纽带。小城镇以产品和服务为纽带，与都市圈经济协作，呈放射形梯度分布，既与中心大城市分享信息、技术和人才、文化方面的资源，又有利于提高小城镇人口的综合素质［7］。

2 苏南就地城镇化的现实困境

就地城镇化实现家庭资源的整合，家庭成员可以依托当地的资源解决就业问题，缓解城镇化后的经济压力，在基础设施方面也极大满足了农民的需求。就地城镇化解决了住房问题，让进城农民有条件追求发展型消费。但即使是发达地区的农村，农民的精神文明建设仍存在滞后问题，在思想道德、科学人文、环境卫生等方面的素质依然薄弱。苏南地区积极推进就近城镇化，取得了一定成效，但由于制定决策缺乏前瞻性与可持续性，该地区的城镇化面临一些困境，一定程度上影响了城乡一体化、多元化发展。

2.1 小城镇与都市圈发展协调性不足

苏南城镇化是以县域为单位推进，以“三集中”为策略引导工农业发展和城市建设。目前来看，苏南地区工业用地效率仍旧偏低、城镇建设水平未见根本性突破、乡村持续衰落现象愈演愈烈。城镇建设与规划以镇区的规模发展和经济增长为着重点，而非强调与大中小城市互补合作、错位发展，进行横向联合，整合优质资源。受思想和利益制约，就地城镇化的土地规划利用不合理。苏南城镇化的核心是加快发展小城镇，因而在区域协调、产业结构互补、剩余劳动力再分配等方面统筹能力有限，同位竞争激烈［8］。几乎所有的小城镇都试图建立起一套完整的工业体系，结果导致建设用地过快增长、耕地数量锐减、农民失地严重、土地总量失控、结构失衡、浪费土地等现象日益严重，城乡空间结构有待优化。据统计，苏南地区自1980 年以来耕地面积呈持续减少局面，2010 年较 1980 年，耕地面积减少了 2 750 km2。城镇化建设过程中，道路、通信及重要社会事业设施等没有实现区域统筹规划和合理配制，没有在不同规模层次的城镇之间形成分级的基础设施条件，特别是景观设施有待提高［9］。

2.2 社区建设的内在动力不足

就地城镇化是强调地方文化特色和非资本主导的城市化发展模式，具有地方特色导向。就地城镇化有利于地方民俗活动的恢复和地方文化的展现，有利于地方建筑特色及街巷空间的保护与传承。但受传统观念及自身文化水平的影响，农民参与社区建设的热情不高、参与内容有限。农民没有理解社区建设的理念，也没有意识到对社区建设的责任与义务，将基层政府视为社区建设的惟一主体，缺乏自主意识，难以成为社区建设的主体。

2.3 教育医疗资源城乡分布不均

苏南的教育、医疗资源过度集中于城镇，乡村在医疗、教育及社会保障方面仍存在显著差异。以家庭为单位的农民，其城镇化行动受到家庭结构、家庭发展目标及代际合力状况等家庭制度的深层次影响［10］。大多数选择就地城镇化的是一般农民家庭，由于难以承担起进入大城市买房的经济压力，一般会选择在中小城镇买房。农民家庭内部也存在着明显的代际分化，年轻一代与家庭中的中老年人在就业、生活观念等方面有着本质区别。在城镇化的推进过程中，城镇的教育医疗资源能否满足农民家庭的多元化需求，在一定程度上决定了城镇化的质量。

2.4 城镇化高质量发展的稳健性不足

激进城镇化是指因城镇扩张需求，城镇快速、大规模地吞并农业用地，迫使农民成为市民，它与政府行为密切相关，是一种资源错配和效率低下的表现［11-13］。首先，财政投入大，激进城镇化的实施主体是地方政府，地方政府负担“拆点并居”的一切费用。据调查，苏南中心村城镇化建设的费用数额巨大，包括拆旧费用、建新费用和土地换社保的费用。一个250 户自然村的住宅建设费用就需1 200 万元左右，仅是将农户原有的农村住房换成集中回迁房，安置一户就需要60 万元左右，外加中心村内部的各种基础设施的建设费用，数额更为可观。在此情况下，苏南财政实力较弱的乡镇财政负担过大。其次，内部矛盾问题突出，群众变成了单纯利益接收者，一旦知道其他乡镇的农民获得了更多利益，还会进行攀比，甚至引发矛盾。再次，各乡镇为追求快速城镇化而强调工期，城镇化工作的节奏激进。最后，农民快速市民化后，失去土地这一最后屏障和退路，而苏南的乡村工业多为劳动密集型产业，工人的可替代性强，工作的稳定性不足，不能有效满足市民化家庭长期建设发展。

3 推进苏南就地城镇化发展的优化路径

3.1 科学把握城镇定位，增强城市服务乡村能力

以就地城镇化推进城乡融合发展，是分类引导城镇的错位发展，优化城镇空间布局，强化城镇与邻近城市衔接，增强城镇对乡村的辐射带动作用。首先，融入邻近都市圈发展，实现小城镇与都市圈功能互补。小城镇应善于利用大城市的优势发展自身的社会经济，主动承接大城市的人力、产业资源，合理分工协作、优化资源分配。发展战略上注重“一体化”融合，主动接受大城市的空间功能融合，加强与大城市建设用地衔接；强化快速交通连接与基础设施共享共建，促进交通网络、基础设施的融合。其次，以科学发展观为指导，强化城镇化生态区域规划。坚决贯彻新型城镇化的绿色发展理念，转变城镇化的方式，以生态优先的发展思路，修复生态环境、牢筑生态安全屏障，提升资源环境承载力，实现生态效益、社会效益与经济效益的统一。切实保护小城镇的绿色空间，重视城镇“三生空间”的构建，即生产、生活与生态空间，使集约高效的生产空间、舒适宜居的生活空间和山明水秀的生态空间融为一体。再次，健全城镇与乡村一体化发展机制。推动农业主产区的城镇发展农村二三产业，延长农业产业链，强化农业科技服务、资金支持保障，为有效服务“三农”、保障粮食安全做支持。最后，积极培育、壮大城镇的特色优势产业。根据城镇的区位和资源，积极培育特色优势产业，推进城镇先进制造、商贸流通和文化旅游等产业规模化发展，从而集聚城乡人口，实现城镇的可持续发展，促进城乡居民的就地就业。

3.2 营造社区模式，重塑社区建设动力

社区营造通过聚合资源实现社区内生式发展［14］，对苏南现阶段的社区建设具有实践指导意义。根据日本的社区营造运动经验，居民内在动力需要通过自主性加以激发。社区宜自主设置地方特有产业的开发与文化包装，通过居民参与社区活动增强社区凝聚力。例如，举办文化、艺术、学术交流等活动；宣扬地方文史、人物、传说和典故；建立与创造社区形象与识别标志系统等。每个城镇可根据自身的特点，因地制宜地制定差异化的社区建设策略，保护地方特色的延续，避免恶性竞争［15］。

社区营造涉及多方力量，基层政府、社会精英、社区居民应明确自身角色定位，分工运作。基层政府在社区营造过程中提供政策指导与资金支持，鼓励多方参与并协调管理社区营造建设，需考虑当地生态资源、文化特色，营造具有地方特色的社区氛围。社会精英作为社区营造的第三方，引进资源与技术，扮演“协作者和指导者”角色，可在基层政府的组织协调下为社区居民提供专业技能，使社区居民主动学习、接受新思想并发挥个人创造性。社区居民是社区建设的主力，应转变角色定位，明确其拥有社区建设的知情权、参与权，将自己视为社区行动者，发挥主人翁意识，激发自主创新性，提高社区自治能力。

3.3 完善医疗教育资源，增进县域民生福祉

扩大优质教育资源供给。教育是立国之本，关乎个人发展、家庭幸福和民族复兴。政府及相关部门应在教育规划布局、资金投入和公共资源配置等方面优先考虑教育事业。为促进城镇化过程的城乡教育资源均衡发展，各级政府及相关部门应协同配合，根据教育资源分布现状及城镇发展，优化资源配置，为义务教育学校扩容增位，推动义务教育学校改善教学条件。强化医疗卫生服务供给，提升基层医疗诊治、服务能力；改善基层医疗设施等硬件条件；推动优质医疗卫生资源下沉，建立省市三甲医院对县级医院的帮扶机制；完善城镇居民医保制度；大力发展互联网医疗，开展便捷医疗服务，推动乡镇卫生院实现远程会诊等。

3.4 坚持以人为本，稳健推进就地城镇化质量

城镇化是现代化的重要组成部分，是经济社会发展的必然现象，因而稳健推进城镇化是现代化建设的必然选择。城镇化的推进必须坚持以人为本的理念，不能一味地追求城镇化率，忽视了城镇化的质量。高效、稳健推进城镇化的关键在于人，当前出现的城镇化资源错配、效率低下难题，其根本原因在于未意识到人这一主体的重要性。

首先，合理分配城镇化建设资金，建立全程资金流向的监督体系。通过上级政府、市场等多渠道筹集城镇化建设资金，高效利用资金，明确掌握每一笔资金的用途，搭建透明化的信息平台，向公众展示资金使用的项目概况。

其次，统一城镇化建设的认知、内涵理解和价值认同。城镇化过程较为漫长，所涉及的利益群体较多，激进城镇化建设也会造成一些社会矛盾。一方面，基层政府应科学解读城镇化的相关政策，宣传城镇化建设的实施原则与理念，确保民众理解城镇化建设的核心，形成统一的价值认同。另一方面，贯彻新型城镇化的以人为本理念，以农民为主体，充分考虑其意愿，各项城镇化建设以农民诉求和城市发展需求展开，推动城镇化的价值认同与建设活力。

再次，加强科学规划指导，推动城镇化工作“稳中求进”。基层政府必须统筹兼顾，聆听并接受多方的反馈意见，科学判断城镇的发展定位，制定可持续发展的方案，明确城镇化建设的稳健节奏，反对冒进的城镇化建设。根据上级政府的政策指示，落实好各部门的权责分工，加强协商交流，将城镇化建设成效与政府各部门绩效挂钩，并从建设成效、群众满意度等方面开展科学评估。

最后，健全征用补偿机制，转移农民就业问题。开展多项安置补偿方案，尊重农民的选择意愿。通过组织职业技能培训提高安置农民的就业能力，努力营造友好的就业环境。保障宅基地置换后的村集体经营用地的储备指标，使农民可以利用土地配额投资建设标准厂房或者店面等，发展产权经济，分享土地的长期增值收益，拥有新的、稳定的收入来源，实现双向城乡资源流动。［16］

4 小结与讨论

城镇化路径是由自然条件、经济、历史、文化、制度、政治等多种要素综合作用的结果。小城镇由于具有低价住房、发达公共交通、历史文化保护等品质，有利于开展特色产业、旅游业，保护生态环境。就地城镇化可以克制和治疗单向城乡资源流动而带来的“城市病”“农村病”，既是必要的，也是现实可行的。农民素质和技能的提升、农业机械化和产业化程度的提高、基础设施建设的高度发展、中心城镇辐射作用的发挥、农民收入增长及国家对农村的投入建设、熟人社会的人文因素等，都为农民就地城镇化提供了前提和依据。苏南城镇化的难点在于小城镇建设与都市圈不协调、激进城镇化、社区建设动力不足等。因此，就地城镇化要统筹兼顾，厘清大中小城镇发展的区别与联系，整体协调布局，系统规划，全面促进大中小城镇之间相对均衡协调的发展，从而稳定有序地推进以人为本的新型城镇化建设。