公益类国有企业提供公共服务问题研究

赵亭婷

(东阳市三乡水务有限公司，浙江 金华 322100)

1 公益类国有企业概述

根据国有企业的总体责任和使命、具体发展情况、长远战略目标等，可分为特定、公共和一般国有企业三类。对于公共类型的国有企业，必须致力于为社会提供公共产品和服务；对于某些特定的国有企业，政府必须对这些企业实施差异化管理。尤其是涉及国家战略性产业的企业、关系国民经济的核心企业、一般的国有企业，这些企业普遍追求盈利，同时对社会公益负有一定的责任，具有双重属性。因此，政府应拿出合理、科学的量化管理方案，国家应进一步明确此类企业管控的相关标准。与国内市场相比，国外公共服务市场相对成熟。外国政府通常对国有企业进行合理分类，其主要目的是提高国有企业的公益属性。国有企业可以结合发展实际，根据企业自身的特点，适当实行引进或混合所有制方式，使公有企业的公益属性有更好的发展空间。

2 公益类国有企业加强公共服务能力的意义

公益性国有企业是我国国有企业的重要组成部分，就公益性国有企业的发展目标而言，其主要目的是提供公共产品和服务。国有企业往往具有提供民生公共服务的能力和水平。具有公益性质的国有企业，其组织机构一般都是完全国有的。近期，我国政府逐步放宽了对公益性国有企业投资主体的规定，实现了逐步多元化发展。一些国有企业通过特许、委托等多种方式实现企业的全面发展，从而最大限度地参与到国有企业的公共管理事业中。对于公益性国有企业，考核重点应围绕企业提供的公共产品和服务的质量、企业的运营效率和保障能力、企业的成本控制等方面进行。根据企业特点，最大限度上保持和增加企业国有资产的价值，注重评价企业绩效指标等内容，引入社会评价机制。综上所述，在提供公共产品和服务功能的方面，公益性国有企业在公共服务体系中具备更强优势，可见企业未来发展的主要目标还是侧重于提升自身的公共服务能力。

就服务和公共产品本身而言，消费过程中不可避免地存在诸多外部影响。具备较大经济和产业影响力的公益性国有企业因其独特的优势，已成为政府转移部分职责的主要对象，也是政府提升公信力的关键举措，在社会公共服务和公共产品、公共交通、环境保护、义务教育等方面发挥着重要作用。基于此，公益性国有企业提供公共产品和服务是一种合理的选择，有利于我国社会的发展与进步。

3 当前公益类国有企业公共服务方面存在的问题

3.1 主动性不强

目前，我国社会服务能力发展迅速，经济水平显著提高，但社会公共服务体系建设方面还不完善。考虑到公益事业单位是构建公共服务体系的重要力量，因此政府与公益事业单位在构建社会公共服务体系中的关系时，两者应该是相辅相成的。公益性国有企业目前虽然在社会中发挥着重要作用，但是在发挥职能方面缺乏主动性，一般来说只是被动接受政府的指令，主观上将公益性的公共服务功能作为一项任务。

3.2 成本和效益不成正比

随着产业结构的调整和人民生活水平的提高，对公共服务质量和效率的要求也越来越高。部分企业受到传统管理理念的影响，在经营管理方面缺乏创新性和主动性，使用的管理理念和管理模式相对落后，致使企业经营管理的效率较低，服务质量也得不到有效提升，无法满足社会和市场的发展要求。甚至一些公益性国有企业仍然负债累累，矛盾更加突出，大大阻碍了国有企业本身的发展。

3.3 行政化问题影响服务效率

国有企业从成立之初就不得不与政府建立各种关系，这种现象与世界上任何其他国家都是一样的。作为国有企业的重要组成部分，公益性国有企业自然难以脱离这一现象。公益性国有企业一直都有一个共同的问题：过度依赖政府。部分企业受到计划经济时代传统经营管理理念的影响，比较习惯接受行政命令和财政补贴，甚至连产品定价和服务内容也习惯接受政府的指令，致使自身经营管理能力比较弱，企业发展也缺乏竞争力，诸多原因导致公益性国有企业改革任务艰巨而缓慢。

3.4 资产安全方面存在矛盾

为了解决公益性国有企业在当今时代发展过程中遇到的问题，政府要求其引入市场机制，通过各种方式开展国有企业改革工作，深化市场化改革效果，并且鼓励国有企业积极参与市场建设活动，不断创新产品和服务内容，尽量满足当今时代人们多元化需求。投资主体多元化，意味着国有企业全部资产为国家所有的公益性国有企业的历史消失了，但同时也造成了部分企业私有化的复杂局面。因此，各级政府出资设立的公益性国有企业的部分资产属于国家人民，这些公益属性一定是明确、必需的。

4 公共服务问题出现的原因分析

4.1 缺乏对公共服务的深刻认识

公益类型的国企公共服务的本质是通过提供公共产品和服务履行自身的职能，进而达到保障民生、服务社会的目的，以实现公共利益平等和最大化。一旦将其定位为社会公共服务机构，企业自身的服务质量和效率就不是简单的以经济效益来衡量的。大多数情况下，社会大众将公共服务的功能与企业社会责任混为一谈，将两者误认为是一回事，但是如果站在履行社会责任的角度上，要求公益性国有企业提供公共服务将会降低企业的社会性，大大影响公益性国有企业的公共服务意识。

4.2 缺乏管理经验

公益性国有企业始终处于政府和市场之间，不能完全按照政府机构行政运行，也不能完全向市场转移，需要进行全方位、多角度的监管。在公益性国有企业中，中国政府的管理经验丰富。但在这方面的经验还不成熟，许多西方国家由于社会制度的内在差异，在规范“国有企业”提供公共服务和公共产品方面积累了经验，可以根据实际情况进行相应的参考。国家层面对公益性国有企业的分类有宏观定义，客观来说，属于公益性国有企业的企业和属于商业性国有企业的企业，分类任务难，过程烦琐，尚未形成统一定论。目前还没有关于制定公益性国有企业法律法规的官方法律规定，只有政府发布的一些意见和规范性文件。但并未具体披露公益性公共企业的管理问题，特别是公共服务和公共产品的质量、数量和标准。这导致部分国有企业如何管理是空谈，公益性企业往往是混合经营模式，政府公共管理经常出现问题。

4.3 企业经营秩序不明确

公益性国有企业的特点决定了需要实行个性化经营管理模式，如果仅是通过集体控制和权力分配来提供公共服务，很难有效发挥公益性国有企业的价值。没有正常的社会竞争，企业管理难度很大，创造力必然下降。如果企业没有紧跟时代和市场的发展趋势积极创新自身的产品和服务内容，就会逐渐被市场抛弃。甚至一些企业无法适应单一的商业模式，因为组织结构无法根据需要进行改进。导致完成公共服务和公共物品的供给只能靠借贷，共享服务成本和效率之间还存在显著矛盾。也有一些公益性国有企业完全依靠政府信息资源和经济支持来运营，这部分企业管理问题更为严重。

5 公益类国有企业加强公共服务职能的措施

5.1 提高对公共服务的认识程度

这是我国首次以官方文件的形式明确界定公益性国有企业的内涵。产品和服务是公益性国有企业的重中之重。因此，公益性国有企业在经营发展的过程中需要正确认识到自身的根本价值和服务性质，以此为基础进行创新，实现可持续发展。公益性国有企业从成立之初就以提供优质公共服务为使命，这是由公司资产性质决定的，没有这个使命，公益性国有企业就失去了原本的价值。这与商业性国有企业的核心根本不同。对于公益性企业而言，公共利益优先于商业利益，才能更好地为社会和人民服务。

在公共服务数量上，积极协调整合，加大国有资本对公益项目的投入，在教育、健康、服务质量等方面先行提升内容、服务方式和服务理念。彻底摒弃现有的“等待”思维，降低对政府的依赖程度，利用自身的资源以及国家政策开展改革工作，引进更多社会资本，为企业发展注入新的活力，优化自身的组织结构，进一步提升企业的市场竞争力。只有这样，才能突出公益性国企的核心业务，并始终如一、高效地提供公共服务。

5.2 完善监管机制

良好的监督制度是做好公共事务的有效措施。在有限监管环境下对企业内部审计、政府监管和人民监督公益进行三合一监督，主动发现问题，防患于未然，防范服务质量和数量不足等一系列问题。企业应主动进行、优化自己的内部审计工作，促使有限资源的有效利用，实现既定的组织目标，加强内部审计。完善公益性国有企业的风险管理机制，发挥各级监管机构的监督引导作用，加强对公益性国有企业的管理和监督，进一步加强监督机构建设。公益国有企业一定要让公众参与到公益项目的全过程，为社会大众提供监管渠道，例如公共邮箱、举报热线以及举报App等。通过创造积极接受人民监督、虚心接受舆论批评的条件，公共服务和公共产品才能造福更多的人，最大限度上实现公益性国有企业的发展。

要规范公益事业单位管理和运行机制，加强企业管理，根据公益事业单位公共服务的特殊性，制定相关规章制度和法律，建立现代企业制度。按一定的要求限制公共服务和产品的质量、价格和范围，约定定价机制和触发机制，明确约定公益性国有企业在经营管理方面各个环节的制度规定。由政府和企业共同约定各项权利和义务，包括资产抵押、担保、投融资运作等，制定并公布管理办法，借此提升企业管理的规范性。中央和地方公益性国有企业法、公共服务管理条例等一系列法律法规，可以在公益性国有企业层面建立，也可以根据其他行业进行规范。

5.3 加强自身管理

公益性国有企业在部分政府定价产品的基础上根据市场规律推出新的产品和服务内容，进一步优化自身公共服务机制，扩展资本构成成分，不断吸收新的社会力量加入企业经营发展规划中，发挥其优势提升自身服务效率。除此之外，还需要对国企进行混改，综合考虑资本、业务、服务等诸多内容，分析利弊，并因地制宜地协调行动。中央公益性国有企业、省级公益性国有企业可以采取不同的方案，不应是单一的规模。必须先行先试，有条件及时大规模推进，发展改革闭环，消除社会资本的后顾之忧，营造良好的经营环境。

人民是公益性国有企业的最终所有者，有权了解企业的公共服务状况。因此，公益性国有企业应认真分类总结其公共服务职能，构建企业公共服务“清单”，并随着企业的发展进行调整。企业提升对大数据、云计算等先进信息技术的重视程度，利用这些先进的技术手段，结合企业实际情况搭建公共服务信息化管理系统，开辟公众反馈渠道，及时了解群众的问题和疑问，并且积极接受群众建议，优化自身服务机制，在保证群众知情权的基础上提升自身的服务水平。

6 结论

综上所述，在探讨增强公益性国有企业公共服务功能的过程中，国内外学者和各级管理部门进行了大量研究，取得了较大的进展。这些研究结果在一定程度上为加强公益性国有企业的公共服务功能提供了借鉴，并为公益性国有企业公共产品和服务提供了一些前瞻性的建议。近年来，随着政府职能转变和国企改革的深入，公益性国有企业面临的经济形势发生了重大变化，功能变得越来越复杂。为此，公益性国企一定要紧跟时代发展需求，不断优化自身，提高综合竞争力。