以《民法典》颁布为契机——探索住宅专项维修资金使用难的解决途径

文／翟军俊 山西省阳泉市房地产管理服务中心 山西阳泉 045000

引言：

住宅维修专项资金（本文以下简称维修资金），是指专门用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金，是“取之于民、用之于民”的一项住房保障资金，发挥住宅“养老金”“医保金”的作用，与群众切身利益息息相关。

维修资金制度作为涉及广大业主切身利益的住房政策，自建立实施以来，维修资金为保障业主正常居住，维护群众生命财产安全和房屋保值增值发挥了巨大的作用。但是近年来，“维修资金使用难”也成为社会和群众关注的热点和焦点，甚至个别地方，由“维修资金使用难”而引发的社会矛盾、群体性事件也时有发生。因此，在一定程度上说维修资金是社会的稳定器也一点不为过。一方面是维修资金大量闲置，一方面是房屋严重损坏却无法及时动用维修资金进行维修，对现有维修资金制度尽快修订完善的呼声不断出现。

《中华人民共和国民法典》的颁布，降低了业主申请维修资金的表决门槛，为有效解决“维修资金使命难”这一问题提供来了法律依据。本文根据自己多年来的工作实践和思考，从现有制度的利弊、管理机制、申请环节、审核流程等多个层面就维修资金使用难的原因进行分析，并结合《民法典》相关规定，就维修资金使用难的解决思路、途径进行探索和讨论。

1.我国维修资金使用规定的四个不同阶段

我国维修资金制度涉及维修资金使用的规定经历了四个阶段。

第一阶段。1998年12月16日建设部、财政部发布《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》的通知（建住房〔1998〕213 号）（当时称为住宅共用部位共用设施设备维修基金），规定维修基金的使用由售房单位或售房单位委托的管理单位提出使用计划，经当地房地产行政主管部门审核后划拨(或经业主委员会审定后实施)。根据规定，维修资金使用主要由售房单位或管理单位申请，房地产行政管理部门或业主委员会审核，不需要履行业主签字手续，申请环节简单，审核效率相对较高。但是申请使用过程不公开、不透明，忽视业主知情权、参与权和监督权，容易产生暗箱操作。

第二阶段。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》后，原建设部财政部以第165 号令颁布《住宅专项维修资金管理办法》，《办法》体现物权精神，强调维修资金使用坚持“所有权人决策、政府监督”的原则，申请公开透明，保证了资金所有人的决策权，有效避免了暗箱操作。但是，由于“双2/3 同意”的门槛太高，表决难度太大，致使维修资金申请使用长时间停留在业主签字阶段，房屋难以及时维修。另外，《办法》规定先维修再申请列支维修资金在实际中可操作性不足。

第三阶段。为解决“双2/3 同意”的表决难题，提高业主使用维修资金的决策效率，住房城乡建设部办公厅 财政部办公厅于2015年10月印发《关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》（建办房〔2015〕52 号），指导业主大会在管理规约和业主大会议事规则中约定“委托表决”“集合表决”“默认表决”“异议表决”。同时，《通知》规定发生应急维修可以不经过业主“双2/3”表决同意，直接申请使用维修资金。

《通知》的出台，一定程度上缓解了维修资金使用难的问题，可以说是对《住宅专项维修资金管理办法》很好的补充，但由于《通知》属于部门规范性文件，法律地位不高，在实际工作中没能得到很好的执行。

第四个阶段。2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国民法典》，其中物权编中对维修资金做了新的规定，和《物权法》最大的区别，就是业主使用维修资金的表决门槛由“双2/3”同意，调整为“双2/3 参与、双1/2 同意”，大大降低了动用维修资金的表决门槛，有力促进了表决效率的提高。

2.维修资金使用难的几种情形及原因分析

2.1 维修资金使用难的几种情形

近年来，维修资金使用难主要有以下几种情形。

（1）签字表决难。业主签字难是造成维修资金使用难的主要因素。由于业主对维修资金政策、以及房屋共用部位共用设施功能和维修基本常识的不了解，邻里关系不和谐、物业服务企业服务质量不高、公共意识淡化都是影响业主配合维修资金申请使用签字的原因。另外，个别业主常年不居住造成房屋长期空置、部分房屋尚未销售（开发企业不愿支付维修费用）、未交维修资金业主不愿分摊维修费用，引发其他业主不满，也是造成签字表决难的原因。

（2）申请要件繁琐。维修资使用申请所需要件繁琐复杂也是造成维修资金使用难的重要因素。申请使用维修资金，申请人必须持房屋产权证明、身份证明、房屋的损坏部位照片、维修工程施工方案、工程预算等资料维、涉及业主维修费用分摊明细表、公示照片、施工企业营业执照和资质证书、法人代表身份证等等，如果是电梯、消防设备等特种设施损坏，还需要提供特种设备管理部门或应急救援部门出具的检测报告，所有这些资料涉及部门多，收集齐全需要很长时间，有的甚至需要三个月、半年等。

（3）审核效率低。对维修资金使用申请的审核效率不高也是造成维修资金使用难的因素。目前，使用维修资金从申请到报批，要涉及申请人（业主、物业服务公司或业主委员会）、社区居民委员会和街道办事处、施工单位、造价咨询单位、监理公司等多家部门，有时还需要特种设备检测机构、消防应急救援部门出具相关意见。由于维修资金属于全体业主共有，属于共同决策范畴，稍有不慎就会造成上访投诉，甚至引发群体事件，一般涉及到的部门都比较慎重，不愿意轻易表态，致使申请所必需的资料、文件难以及时准备齐全。近年来，随着国家推进基层治理现代化，一些地方把维修资金使用审核权下放到街道办事处（或乡镇人民政府），这样做发挥了街道办事处（或乡镇人民政府）基层工作一线优势，可以近距离的掌握第一手资料，了解业主诉求，及时协调解决有关纠纷。但是街道办事处（或乡镇人民政府）由于人员编制少、承担工作量大，维修资金工作人员常常是临时、或者兼职，队伍流动性大，不能集中精力研究维修资金政策和业务知识，业务工作能力提高不快，在一定程度上影响到维修资金的核效率。

2.2 维修资金使用难的原因分析

从本人近年来维修资金管理的实际工作，结合国家维修资金相关规章制度，认为造成以上维修资金使用难的原因主要有以下几个方面。

一是现有维修资金法律法规不能完全适应维修资金使用的需要。以《住宅专项维修资金管理办法》为例：

作为专门规定维修资金交存使用管理的部门规章，《办法》为维修资金的规范管理提供了法律依据，为发挥好维修资金房屋养老金的功能起到很大积极作用。但是从近几年的实践看，在资金使用流程、业主权利保障、提高资金效率等管理方面，《办法》也存在较大局限性。如《办法》只对国有土地上的商品住房、公有住房出售的维修资金如何交存使用做出了规定，对于经济适用住房、单位职工集资建房、拆迁安置住房、非国有土地上的住房是否收取、如何收取管理维修资金涉及的房屋维修没有做出规定。同时，对近年来新出现的如廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造新建住房、共有产权房等，还有多种房屋类型共存的小区，维修资金如何交存、如何管理，亟需政策规范。在维修资金管理实践中，由于此类房屋近年来大量出现，房屋的正常维修由于没有政策依据，也是造成业主不满意的重要原因。

就维修资金使用审核来说，《办法》规定，无论是维修资金由管理部门代管，还是业主大会自管，都是先维修再向管理部门申请列支维修资金。但是维修资金管理部门在审核或者备案时，由于维修已实施完毕，当不符合使用要求时（如涉及住户有的没有交存维修资金，有的维修部位不属于维修资金使用范围，或者维修费用不合理）不予审核或备案，但是维修事项已完成，且申请人与施工单位签订施工合同，维修费用无法及时拨付，施工企业拿不到工程款，容易形成纠纷事件。

另外，《民法典》颁布后，维修资金的表决门槛已经调整为“双2/3 参与、双1/2 同意”，作为下位法必须服从上位法的原则，现有《办法》也应尽快进行修订，和《民法典》的相关规定保持一致。

二是维修资金政策宣传力度不高，业主知晓度不高。近年来，随着《物权法》的颁布，各级政府法治宣传力度的不断加大，广大业主的公共意识观念也不断提高。但是许多部门对维修资金法律法规和基本常识的宣传工作重视程度不高，宣传力度远远不够。许多群众对维修资金的认识还处于浅层次的认识，认为房屋维修就是“谁家受损、谁家维修”，这就造成屋面漏水“顶层着急其他人观望”、下水堵塞“底层上火其他层不管”窘境。当然有的业主也是积极配合，但是由于对维修资金使用的有关政策规定、分摊原则、申请程序等环节不甚了解，在涉及分摊自己的维修资金，也不愿意配合签字。

三是没有形成相关部门联动机制。维修资金使用整个过程涉及部门多，主要有社区居民委员会、街道办事处或乡镇人民政府、住建部门，以及应急救援部门、特种设备检测机构等。但是，目前一种普遍认识，就是维修资金管理是住建部门一家的职责，在申请使用过程中，对于电梯、消防设施的维修，相关职能部门不愿意出具相关证明，在业主发生纠纷时，社区或街道办事处解决纠纷的积极性不高，造成申请事项久拖不决。

四是维修资金管理人员业务能力不高。维修资金管理，涉及知识面广，既要熟悉维修资金政策，还要懂得房地产开发、房屋登记方面、物业管理等方面的基本知识，对房屋建筑构造基本知识、施工技术、工程质量安全管理、工程造价等也需要有基本的了解，同时，由于在工作中还需和业主面对面进行交流，需要有良好的沟通交流能力，这些对维修资金管理人员都提出了很高的要求，而目前的许多工作人员的综合素质还难以胜任。

3.维修资金使用难的解决途径

党的二十大报告提出 “要紧紧抓住人民最直接最现实的利益问题，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题”。对于维修资金使用难这个社会关注、群众关切的热点问题，我们必须要不断树立为民服务意识，积极探索解决思索和解决办法，坚持好事办好，让广大业主真正享受到维修资金制度的政策红利。

（1）尽快修订完善涉及维修资金相关法律法规。以《民法典》颁布为契机，在总结近年来维修资金管理实践的基础上，积极吸纳地方好的做法，对《物业管理条例》《住宅专项维修资金管理办法》尽快进行修订致。就《住宅专项维修资金管理办法》来说，建议增加对共有产权住房、非国有土地上的住房等各类房屋类型的维修资金的交存使用做出明确规定；对欠缴维修资金、不及时补缴维修资金的行为制定处罚措施；修订完善维修资金使用审核流程，细化应急维修申请使用流程。在新的《办法》中明确街道办事处、社区居民委员会在维修资金使用审核中的职责等。如果可能，最好能提高《住宅专项维修资金管理办法》的法律地位，将其上升为行政法规，由国务院颁布实施。如条件不成熟，也可由住建部会同财政部、民政部、市场监督总局等部门联合印发，以增加可操作性和执行性。

（2）完善维修资金使用审核方式。一是要进一步优化申请程序，努力简化申请材料和审核环节，公开申请办事制度。积极探索申请人信用承诺和告知承诺制，对于暂时无法提供规定资料的可以由申请人做出承诺，限期补充交回，管理部门做出合格申请予以审核，保证房屋能够尽快得以维修。二是建立维修资金管理联动机制。加强相关部门的沟通协调，对维修资金使用中出现的问题，由街道办事处主持联系会议，召集申请人、业主委员会或物业管理委员会、物业服务企业、施工单位、工程造价咨询机构以及业主代表，如果需要还可以邀请特种设备检测机构、应急救援机构参加，就业主对维修事项的异议现场解答，提出针对性、可操作性的具体办法措施，切实及时解决审核中的断点、难点。三是完善维修资金应急使用程序。对于严重影响房屋安全、和业主生命财产安全的情形（如电梯故障、消防设施故障、供电故障、外墙渗漏脱落，上下水堵塞、爆裂等）时，在实地查看符合使用范围的，公告和维修同步进行，既保证业主知情权，也能确保损坏部位及时维修。

（3）充分利用现代网络科技手段，努力提高业主表决效率。积极开发维修资金智慧平台，实现签字表决“网上办”“掌上办”，，业主通过电脑或手机即可办理维修资金使用签字，切随时掌握维修事项的进展情况，不但增加了维修资金使用的公开透明度，而且有效解决业主房屋空置、出租、出借等导致业主无法及时签字表决的难题。

同时，制定针对性措施，对业主否决意见进行正确认定。维修资金属于全体业主共有，行使表决权是业主的权利，但是行使权力必须不得侵害其他人员的合法权益。《民法典》第六章 第二百七十条“....业主对专有部分之外的共有部分享有共有和而共同管理的权利”第二百七十条“....业主对建筑物专有部分之外的共有部分，享有权利，承担义务，不得以放弃权利为由不履行义务。”对于业主否决意见的认定，要坚持实事求是和严格依法的原则，对于恶意不签字、无正当理由不签字或不同意的不予认定，对有合理理由的要做好解释工作。对就拖不决的表决事项，为保证房屋及时得到维修，只要符合表决门槛的给予通过。

同时，对于房屋发生损坏但无法确定申请人的情形也不能忽视，在这种情况下，维修资金管理部门或街道办事处要积极担当，及时组织对房屋进行维修，确保业主居住安全，切实避免出现安全事故。所发生维修费用严格按照规定进行分摊。

（4）持续加大维修资金相关政策和基本知识的宣传。充分利用现代新媒体手段，采取多种方式向全社会，特别是广大业主群众宣传维修资金制度的重大意义，引导群众积极树立公共意识、业主意识，主动去关注维修资金、了解维修资金，积极参与维修资金的监督管理，用实际行动维护自己的合法权益，共同来管好房屋的养老金。同时，要让广大业主认识到，合法合理使用维修资金，不仅是资金所有者的合法权利，也是应尽的业务，更是必须承担的法律责任。宣传活动要有针对性，做到积极回应群众诉求，耐心解答业主困惑。

同时，要引导全社会正确看待维修资金“使用率”的问题。维修资金的使用坚持“应修尽修”“应用尽用”的原则，该用的必须用，而且还要快用、用好。但是不该用的，坚决不能用，这也是维修资金制度设立的初衷，必须坚守。如果单纯考虑“维修资金使用率”，用使用资金数量和交存资金总量简单对比，忽视维修资金使用的相关要求（是否属于维修范围、是否过保修期、是否其他部门或人员的原因造成损坏等），将会产生一种错误认识，认为维修资金用的越多越好，将对维修资金的管理造成不利影响。

（5）加强维修资金管理队伍建设。要积极加大对维修资金管理工作人员的教育管理，一方面要引导提升为民服务理念，想群众之所想，急群众之所急，用实际工作为群众办实事，解难事。另一方面，加强业务知识培训，特别是维修资金政策、房屋维修知识、工程造价知识的培训，不断提高维修资金管理业务工作能力。同时，有关部门要积极采取措施，从机构、编制、经费等方面来解决维修资金工作人员的实际问题，激发其对维修资金管理的工作热情，努力保持队伍的稳定，做到留住人、稳住心，以促进维修资金管理、特别是使用审核工作整体水平的不断提高。

结语：

住宅专项维修资金作为住房保障性资金，其对房屋的保值增值、确保群众居住安全的重要意义日益凸显，也使全社会对维修资金的关注度越来越高。面对近年来不断出现的新情况、新问题，如何有效解决维修资金使用难的问题，成为关系到维修资金制度能否顺利实施的关键因素。解决维修资金使用难问题，不是单独那个部门的责任，需要全社会共同参与，一起来查找“难在哪里”、去分析“难的原因”，共同从制度层面、管理机制、办事环节、队伍建设、以及政策宣传各方面针对性找出解决办法，这样才能更有利于推动解决维修资金使用难这个社会关注问题，更有利于促进维修资金管理水平的整体提升。