利益与公正：农村人居环境整治中村民不同政治参与行为归因——基于山西省P 县的调研

李纳川，王文昌

（山西农业大学公共管理学院，山西 晋中 030800）

改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务。党和国家自2013年第一次全国改善农村人居环境工作会议召开以来，出台了一系列的政策来支持农村人居环境整治工作，尤其是2018 年启动农村人居环境整治三年行动［1］以来，农村人居环境建设取得显著成效。在2021 年中央一号文件中，“启动实施农村人居环境整治提升五年行动”成为工作重点。从三年行动的结束到五年行动的启动［2］，不难看出农村人居环境整治不仅在过去，而且在当下和未来都占据重要的战略意义。但是在当下，与村民利益密切的农村人居环境治理中农民参与性却呈现出高低不同的参与程度。

当前，农村人居环境整治中关于村民政治参与的研究可以分为两个方面：一是利益与村民政治参与的关联研究。当村民的自治行为涉及到公共设施建设、生产生活等切身利益时，大部分村民会参与自治［3］。在与村民的生产生活有密切利益关系的农村人居环境中，有学者从利益与规则的角度出发，指出利益相关度越高，规则内生性越强，越有利于自治的达成，形成有效自治［4］。有学者从利益与规模的角度出发，指出组织规模性较小、利益相关性较强，越有利于有效自治的形成［5］。二是公正与村民政治参与的关联研究。环境正义问题作为社会公正的重要内容，引起了很多学者的关注，维护环境正义对建设生态文明和构建和谐社会具有重要的意义［6］。有学者从法律的角度出发，聚焦环境正义视角下的农民环境权保护［7］；有学者从伦理视角分析了环境正义与个人之见的关系［8］；有学者从社会学视角出发，指出要发动农民参与人居环境整治，生成农村人居环境内发性治理的机制［9］。

综上所述，目前学界对村民政治参与条件的研究多从单一维度出发，从利益和公正双重维度切入对村民政治参与因素进行分析的研究相对较少，即使有也只是从宏观整体层面探讨其与政治参与的相关关系，缺乏在农村人居环境整治大背景下，从利益、公正组合条件对村民政治参与行为归因进行系统分析。为此，围绕这一问题，对山西省P 县3 个村庄的村民政治参与实践进行了实地调研，以期对该问题加以深入研究。

1 农村人居环境整治中村民参与困境

1.1 集体行动的困境

美国学者曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中阐释了什么是公共物品供给中的集体行动困境［10］。根据奥尔森的观点，集体行动的困境在于即使集团中的所有成员在采取集体行动后均能获益，但他们依然不会自愿地采取行动去实现公共目标以期获取共同的利益。因为集团的目的是为了增进所有成员的公共利益，这种公共利益作为一种典型的公共物品具有非竞争性和非排他性，所以在集团中，即使你不付出努力，也依然能够享受由他人努力所带来的公共收益。这种情况所造成的后果是理性经济人不再参与集体行动。集体行动产生困境的根本原因在于集体内部的“搭便车”现象。那么如何调动个体的积极性投入公共事务中，是实现农村人居环境整治村民政治参与的关键。

1.2 “道德银行”与集体行动困境的契合性

山西省P 县“道德银行”是仿照银行运行模式，以村为单位，以“星级农户”评选活动为载体，将村民日常生活中的善行义举兑换成一定积分存入“存折”，并在“积分超市”进行实物兑换的政策。其中，“星级农户”是指在村级事务的某一方面表现较好并在评比中获得表彰授分的村民，它由包含“卫生整洁之星”“热心公益之星”在内的10 个“基本星”组成。积分卡是去“积分超市”兑换生产生活用品的凭证，由乡镇政府统一编号管理，并设有不同的面值。“存折”是村民的“道德档案”，记录村民积分的存取。“积分超市”是村民日常生活生产用品积分兑换的场所，超市的供货由乡筛选、县监管、村决定，力保超市的选品合法合理，渠道正规。

“道德银行”作为P 县政策推行的总抓手，可以充分调动村民的积极性。将“道德银行”与农村人居环境整治相结合，通过“卫生整洁之星”的评比将村民个人利益融入集体利益，一方面可以使村民通过“评星”获得积分去“积分超市”兑换所需物品，另一方面也有助于提高村民人居环境整治的参与性，最终推动农村人居环境持续向好，缓解集体行动的困境。

2 农村人居环境整治中村民政治参与影响因素

“道德银行”是创新基层治理、推动乡村振兴的有效手段，是进行农村人居环境整治的重要载体。“道德银行”充分调动了村民在农村人居整治中的主体作用，坚持了农民主体、典型引领。它既培树了典型，又激励了后进，激发了村民政治参与的积极性。GX 乡把“道德银行”建设和乡村环境卫生整治结合起来，对主动参与到村容整洁活动中的村民适当加大奖励，并在每月的“星级农户”评比时优先推荐为“热心公益之星”“卫生整治之星”，在开展“道德银行+村容整洁”工作中，GX 乡共清理煤堆、粪堆、柴堆和其余垃圾500 余吨；SZ 村在“道德银行”开展过程中，有针对性地培育“政策明白”和“卫生整洁”两类星，引导农户从最基础的户容户貌维护做起，从庭院文化墙内容学起，变“不会干、被动干”为“自觉干”，变“政策不懂不通不用”为“会学会讲会用”，农户户容户貌、精神面貌也随之有明显提升；SK 村在“道德银行”建设过程中，以培育“卫生整洁之星”为着力点，通过个人行为意识的改变推动农村人居环境的整体改善，此外其还通过村干部和星级农户带头参与农村人居环境整治，带动村民群众树立集体主义观念并投身于村庄集体大扫除，共同维护公共卫生，建设美好家园。

P 县“道德银行”作为集体行动困境的突破口，发挥了重大作用。从根源上说是其抓准了利益激励的先决条件与制度公正的根本保证。经济基础决定上层建筑。利益激励作为经济基础发挥着基础性作用，在此基础上，制度公正决定了“道德银行”这座“建筑”可以盖多高。村民政治参与两大影响因素如图1 所示。

图1 村民政治参与两大影响因素

2.1 利益激励：村民参与农村人居环境整治的先决条件

自治能够有效实现必须有利益基础。这些利益可以体现为共同的产权、共同的设施，如路、桥、水利等，还可以是村民共同分享的环境，如自然条件和自然资源等。只有存在共同利益，才能引起村民的关心关注，实现村民有效的政治参与［3］。

集体越大，个人在集体所获物品的数量离最优水平越远，这就是集体行动的困境［10］。为此，奥尔森提出了解决困境的两个要点：“小集体”与“选择性激励”。这与“道德银行”政策不谋而合。一方面，“道德银行”在P 县各村开展，村庄是一个相对小的熟人社区，符合奥尔森对“小集体”的定义；另一方面，“道德银行”的评比就是对村民的表现进行“选择性激励”的过程。奥尔森设计的“有选择性的激励”原则要求对集体中的成员“赏罚分明”。它包括正向的奖励和反向的惩罚。对于那些为公共利益作出贡献的人，除了其在集体利益中正常获益的那部分外，再以奖金、荣誉等形式作为其额外的收益；而惩罚就是对违背规章制度导致集体利益受损的成员进行罚款、通报批评乃至开除等。

2.1.1 正向激励：村民政治参与的动力性条件 农村人居环境整治要以正向激励为导向，物品兑换与颁发荣誉相结合，让农民群众有主动参与度。一方面要加大对农民的经济激励。首先，要确保“道德银行”运作的资金来源。除了县政府每年每个村预拨2 万元专项经费外，每个村也要积极开源，从多渠道增加村集体收入并筹集社会捐助，用于“积分超市”的货物采购。其次，“积分超市”采购的物品应以生产生活用品为主，既包括油盐米面和洗衣洁具，也包括下地用的农具，最大程度满足农民的生产生活需要。P 县属中山地带，地貌支离破碎，村庄住户相对分散且离城区较远，交通的不方便使能提供日常生活所需的“积分超市”受到村民的格外青睐。将农村人居环境与村民生活息息相关的日常刚需相结合可大大提高村民人居环境的参与性与关注度。

另一方面要加大对村民的社会激励。社会激励作为正向激励的重要方式，满足了人们希望获得声望、尊重等心理需求。“道德银行”也十分注重对“星级农户”的精神奖励。P 县通过对“星级农户”发放“道德银行绿卡”并提名“P 县好人”候选人等方式提高村民们的社会荣誉感。通过在星级用户的表彰大会上宣读事迹、表态发言、升国旗奏国歌等方式来进一步增强评比的仪式感，提高村民的幸福感、获得感、满足感。

2.1.2 反向惩戒：村民政治参与的约束性条件 农村人居环境整治要将舆论约束与制度惩罚相结合。一方面要加强舆论约束。在任何大集团中，成员很难做到认识集体中每一个人，因此，大集团事实上也不可能是一个友谊集团，所以集团成员是否为集团作出贡献，其社会地位也不会受到丝毫影响［10］。但在村庄这样的小集体中，人们是一个彼此认识的熟人社会。熟人社会中村民价值实现是指向村庄的，其价值吸引具有内向性特征，也就是说村庄对于个体来说有非常重要的价值吸引力［11］。村民村庄生活导向的后果就是村民在乎同村人对自己的评价，希望获得肯定评价，并从肯定的评价中感受到自己的价值与成就。这也是常年生活在外的农村富人也会尽量在村里举办隆重酒席的原因；即使已经不在村里常住也要在村里建豪宅，哪怕只是偶尔回来住；即使照顾同村村民人情开支大也要努力经营自己的人情关系。正是这种价值取向的内向性特征，使得村民在参与包括人居环境整治在内的一系列村庄的公共事务时，为避免被同村的人说闲话，得到负面评价，往往主动参与其中。此外，要调动村民自治的热情，也可在村规民约中设置一定的评比机制。村庄是一个熟人社会，村民“好面子”、爱比较，巧借邻里之间对“家长里短”的议论，对卫生环境较差的家庭造成舆论压力，可有效形成村民间的相互监督。

另一方面要加强制度惩戒。一是对星级用户的评比要坚持能进能出的动态管理。对星级用户要实施持续跟进，动态考察。采取个人自荐、干部推荐、老星引荐和集体举荐的方式“评星”，对于被摘星摘牌的农户，要列入“黑名单”，半年内不得复评。在“评星”过程中，要实施动态评选，建立民主评选、跟踪管理和清退机制，形成“评选有标准，清退再培育”的管理模式。二是在“星级农户”的评选中要压实责任，规范管理。要把“道德银行”建设纳入年度目标考核，加强监督，严格奖惩，对考核中排名靠前的村给予奖励；对于排名较低的村，将减少明年的专项资金。要全程跟踪“道德银行”建设，做到严厉规范、强化监督，确保“道德银行”有序运行。

2.2 制度公正：村民参与农村人居环境整治的根本保证

正义为正当公平之意，与“公正”同义，也有人将其译为公正。正义存在于社会关系中，它表现为“给每一个人他所应得的”［12］。正义是评价利益正当性与否的程序。罗尔斯在“原始状态”和“无知之幕”的理论假设下，提出了两个正义原则：第一，正义原则是平等的基本自由原则；第二，正义原则是公平的机会均等原则和差别原则。第二原则是指针对社会和经济的不平等，在与正义的储存原则一致的情况下，使最少受惠者获最大利益；并且依系于在社会公平平等的条件下对所有人开放。罗尔斯的正义观具有强烈的平等观和弱者关怀倾向，旨在保障每一个人的权利都能得到公平的实现［12］。当前，城市的快速发展很大程度上建立在对农村人居环境侵害的基础上，长期以来牺牲农村人居环境以满足城市的发展使农村在经济社会中处于弱势地位，P 县“道德银行”对农村每年的专项补贴很大程度上与罗尔斯“最少受惠者获利”的理念相契合，在不平等的大背景下通过财政再分配对不公正进行弥补，此时的公正可以视为制度公正。在农村人居环境整治中，P 县“道德银行”的公正性可以体现在评定公正和机会公正。

2.2.1 评定公正：村民政治参与的基础性因素 在“道德银行”的“评星”中，坚持了规范运行、客观公正。一方面“道德银行”制定了公正的评星办法。“道德银行”评分实行“个人挣分、分散记分、集中发分”。一是要根据农村人居环境制定合理公开的评分标准，调动村民挣分的积极性。二是在记分工作中要由评分员对照标准，进村入户，评定记分，对个人卫生和公共卫生进行现场记分。三是发分工作要在公共场所进行。积分发放由村道德银行办公室召集村民群众与评分相关工作人员共同参与并进行评定，在对评选理由进行说明后对分数进行集中发放。另一方面“道德银行”制定了公开的公示制度。“道德银行”评选结果实行广播电视、板报、喇叭“三公示”，公示期为3 d。如有异议，向村道德银行办公室反映，进行复查核定；若无异议，被评选村民正式当选星级用户。在评定过程中，应严格监督，加强管理，力戒形式主义，确保评选结果公平、公正、公开、公认。

2.2.2 机会公正：村民政治参与的延展性因素 罗尔斯认为，机会平等（公正）的核心是“前程为所有人开放”。机会公正的原则是不允许有任何限制。其旨在说明，如果机会无法对所有人都公平开放，那些被排除在机会外的人觉得自己受到了不公正待遇的感觉就是对的，即使他们的利益并没有受损，但他们作为人类的一种种基本善被剥夺了［12］。因此，在道德银行的评选中，一定要对评选的范围进行合理的划定，划定获得评星资格的是户籍在本村的“村里人”，还是在村里居住的“村里人”呢，在“道德银行”评选中，评选对象明确包含全县农户和农村外来常住人口，此时机会是向全村所有常住人口开放的。农村人居环境资源作为从属于全村的公共物品，被生活在村庄的所有村民共同享有，那么生活在本村的非本地户籍村民也理应有权利参与“道德银行”的评选。“道德银行”评选对象的包容性很大程度上确保了机会的平等性。

3 农村人居环境整治中村民参与类型

在利益、制度差异因素影响下，村民政治参与情况呈现异质非均衡性，关系如表1 所示。利益激励为先，第一拨村民在经济驱动下开始参与到农村人居环境的整治中；第二拨村民看到之前的村民获利出于对“道德银行”的制度信任与从众心理也加入到了农村人居环境的整治中；“不患寡而患不均”，有了公正的制度来保障利益的合理公平分配，“道德银行”作为一个可持续发展的有效制度最终促成了村民对农村人居环境的高度参与。利益激励、制度公正和参与程度三者关系如图2 所示。

表1 利益激励、制度公正和参与程度间关系

图2 不同参与类型的参与程度

3.1 强激励-弱公正的驱利型政治参与

根据奥尔森的观点，小集体比大集体更容易采取集体行动；有选择的激励的集团更容易采取集体行动。故在农村这个规模相对固定的小集体中，利益激励是其人居环境整治的重要动因。在中国农村，同一个村民小组、同一个村庄的农民有着广泛的共同利益［13］。公共设施和自然资源构成了村民公共利益的重要部分。而“道德银行”作为一种激励工具，将公共利益与个人利益结合，通过调动村民的个人逐利行为来实现村庄公共利益，达到农村人居环境有效整治的目标。

P 县作为山西省贫困县之一，建档立卡贫困人口6 063 户18 906 人。一些贫困户“等靠要”思想严重，自主能动性差。其中，P 县SZ 村贫困户霍先生就是一名典型代表。他为人懒散，常年独居，院中杂草丛生、垃圾遍地，屋里地上烟头狼藉、炕上被子乱成一团、锅碗瓢盆横七竖八。扶贫工作队、第一书记曾多次做工作，收效甚微。2018 年随着P 县“道德银行”在SZ 村的展开，霍先生第一次听说了“道德银行”。为了评选“卫生整洁之星”，他开始了行动。没过几天，霍先生就主动邀请工作队到他家里去看看：院子里杂草清除利索了，炕上被子叠得整齐了，锅碗瓢盆也洗得干净了，个人卫生和精神面貌都发生了很大转变，人也变得勤快了，家里的收入也多了。以霍先生为代表的部分村民是在利益驱动下第一批被带动起来参与到人居环境整治中的村民，其实现了从被动到主动的转变。

3.2 弱激励-强公正的从众型政治参与

弱激励-强公正本质上是制度规章约束下的群体传染性行为。在群体中，每种思想和行为都具有传染性，这种传染性甚至会让一个人随时准备为集体利益牺牲自己的利益。这是一个与人的本性完全背离的倾向，除非自己已经成为群体的一员，否则个人很难做到这一点［14］。很多村民在驱利型村民的带动下出于从众心理也参与到农村人居环境的整治中。他们在经历过犹豫，进行过观望之后做出了改变。这时比起利益激励，村里面规章制度的约束性发挥的作用更大。

“道德银行”在P 县各村实施后，各村都结合本村情况制定了环境卫生日，每周要求村民对村庄进行不同程度的义务清扫。这种将“道德银行”建设和农村人居环境整治相结合的方式，积极引导广大群众实现“五净一规范”目标，实现了农村人居环境的极大改善。各村通过道德银行“卫生整洁之星”的评选、表彰，道德积分的发放、兑换，积极引导村民加入到人居环境的整治中。在“道德银行”各项方针政策的引导下，很多村民也都出于“别人都干了那我也出去清扫一下吧”或“我看他评了星那我也打扫一下是不是也能评上”这样的心理逐步加入到了人居环境的整治中。在农村人居环境的整治中，P 县以“道德银行”为抓手，由村两委干部牵头制定规则，发动驱利型村民，带动从众型村民，实现了引导广大村民参与到农村人居环境整治的各项任务中的目标。

3.3 强激励-强公正的自主型政治参与

利益激励是村民参与农村人居环境整治的动力性条件，制度公正是村民参与人居环境整治的约束性条件。利益激励是制度公正的先决条件，而制度公正又保证了利益激励行之有效，不会变成满足个人私欲的工具，真正保证了将个人利益融入公共利益，使人居环境向好发展。利益激励和制度公正作为村民有效参与农村人居环境整治的依据，两者缺一不可。

“道德银行”在P 县全县93 个村实施，每个村庄的“积分超市”从县政府获得的资金相同，实施规则每个村虽略有不同但总体实施办法大致相同，但是在实施过程中有的村实施的比较好，作为模范典型被《人民日报》《新闻联播》等媒体表扬宣传过，有的村却实施的较差，形式大于内容，没有达到其本应达到的效果。究其根本，在于其制度的公正性不同。以 SZ 村和 BJ 庄为例，SZ 村在“道德银行”的评比中做到了入户评选、公正计分，村民对“道德银行”的认可度高。在利益激励和制度公正的双重诱导下，SZ村每个村民都积极参与“卫生整洁之星”的评比，基本村里面的常住居民都曾经得过1 次星，很多村民还被评为了乡一级甚至县一级的“卫生整洁之星”。相反，位于镇政府所在地的BJ 庄，有相对较好的地理位置，但“道德银行”的实施效果并不好。虽然也进行了评星和积分，但很多村民表示对“道德银行”不是很清楚，也表示村干部没有到家进行过走访和评比。不公开透明的制度使得BJ 庄的“道德银行”没有发挥其本可以达到的程度。由此可见，制度公正作为村民政治参与的充分且必要条件发挥了根本保障作用。

4 结论与讨论

乡村社会的独特性，决定了农村人居环境整治的“最后一公里”必须依靠农民有效的政治参与来实现。在农村人居环境整治中，利益激励和制度公正作为影响村民政治参与的关键因素，二者共同作用形成了村民不同参与类型。强激励-强公正的自主型参与作为村民政治参与的高阶形态，推动了农村人居环境整治有序进行。立足于农村本身，不断健全完善利益激励机制，强化制度公正机制，推进村民积极参与农村人居环境整治，以此实现村民自治有效，这也契合了十九届五中全会提出的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的目标。

在肯定“道德银行”对农村人居环境整治推动作用的同时，也要注意到其在农村人居环境整治中发挥的作用仍有局限性。“道德银行”对农村人居环境的推动主要体现在村容村貌、垃圾处理等方面，但如“厕所革命”这样人力财力需求较高的工程仍主要依靠政府以项目制等形式拨款，再通过“道德银行”来发动广大村民进行改厕行动。依据“道德银行”目前的筹资情况，其本身无法承接耗资较大的工程。由此可见，集体经济仍是村级治理的重要支撑，将“道德银行”和村集体经济相结合，利用“道德银行”带动村集体经济的增加，再通过雄厚集体经济反哺“道德银行”，保证其长久生命力，是接下来要思考的问题。