用法治为横琴粤澳深度合作区发展建设保驾护航——《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》解读

文 余建红 赵克刚 魏展成

建设横琴粤澳深度合作区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大决策。中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》明确提出“研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障”。根据中央有关部署和省委工作安排，2022年9月，省大湾区办、省人大常委会法工委、省司法厅、合作区执行委员会、省政府横琴办和珠海市有关单位组成立法工作专班，攻关立法，高效完成了《横琴粤澳深度合作区发展促进条例（草案）》的起草工作。2022年11月中旬，省政府提出了提请审议条例（草案）的议案。条例草案经省人大常委会会议两次审议，于今年1月9日表决通过，于3月1日起施行。在条例制定过程中，中央湾区办、全国人大常委会法工委、司法部和国务院港澳办等方面给予了大力支持和指导。

主要特点

条例全面贯彻落实中央决策部署，着力解决合作区开发建设突出难题，最大限度放权赋能，探索创新，为合作区发展建设在法治轨道上行稳致远夯实法治基础。

一是坚持目标导向，全面贯彻落实中央决策部署。紧扣总体方案设定的目标任务，聚焦促进澳门经济适度多元发展主题主线和琴澳一体化发展目标，着力推动澳人澳资澳企在合作区加快聚集发展，凸显合作区服务澳门的初心使命。

二是坚持问题导向，聚焦解决重点问题。针对合作区挂牌运行一年多来遇到的突出问题，重点明确合作区管理执行机构的职能定位，理顺与广东省、珠海市有关单位之间的权责关系，优化澳资企业在合作区发展的营商环境，完善澳门居民在合作区就业生活的制度保障。

三是坚持立足广东省事权，最大限度放权赋能。落实总体方案关于“合作区上升为广东省管理”以及“加大赋权力度”的要求，按照“能放尽放、应放尽放”的原则，建立放权赋能长效机制，最大限度赋予合作区改革发展自主权。

四是坚持用足用好地方立法权，做好衔接规定。落实总体方案“四新战略定位”和“四新任务”的要求，结合实际需要，条例在合作区执委会及其工作机构、省政府派出机构的法律地位、合作区财政体制和预决算审批、行政复议、综合执法等方面作出创新规定，充分发挥立法的引领和推动作用。同时，对涉及国家事权的事项，如税收、海关、金融、市场准入等方面，做好与国家相关规定的衔接。

五是坚持民主立法，广泛凝聚各方共识。条例涉及面广、层次多、开创性大，政治性、政策性强，社会关注度特别是澳方的关注度高，立法工作专班多管齐下，加强与澳方沟通交流增进理解与互信，召开专题会议协调解决重点问题，召开专家论证会研究论证，广泛征求国家层面、省层面、珠海市、合作区等方面的意见，就条例中十个方面的创新性、变通性、衔接性规定是否适当请示全国人大常委会法工委，充分吸收采纳各方意见，凝聚了最大共识。

出台意义

条例的制定出台是合作区开发建设进程中一件具有里程碑意义的大事，影响深远、意义重大。

一是贯彻落实党中央决策部署、以立法引领和保障合作区建设的重大举措，必将有利于有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，对推进合作区在法治轨道上行稳致远具有十分重大的意义。

二是丰富“一国两制”实践、促进澳门经济适度多元发展的客观要求，必将有利于稳定社会各界特别是澳门社会预期、增强各方信心，更好吸引澳人澳资澳企在合作区加快聚集发展，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范区。

三是保障合作区改革于法有据、系统协调推进改革的实际需要，必将有利于加强合作区制度设计的系统性和协调性，保障改革举措的稳定性和权威性，形成相互配合、相得益彰的改革整体效应。

主要内容

条例共八章66条，对合作区治理体制、规划建设与管理、促进产业发展、便利澳门居民生活就业、推动琴澳一体化发展和法治保障等方面作出规定。

（一）完善合作区的管理运行体制机制

一是明确合作区管理执行机构、广东省派出机构的职能定位。合作区的特殊性质决定了其管理体制机制既不能简单适用内地做法，也不能照搬澳门做法，要在坚持“一国两制”、行政区划和司法体制不变即“三个不变”的前提下，衔接澳门、接轨国际，建立起一套协同配合、运行高效的体制机制。条例在总体方案基础上，结合合作区管理运行实际，规定合作区管委会是负责合作区开发管理的议事决策机构，细化了“四个重大”的具体内容及调整程序；进一步明确合作区执委会是合作区管委会的日常工作机构，承担合作区建设主体执行责任；明确执委会及其工作机构是承担合作区经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能的法定机构，赋予了执委会工作机构独立的法律地位，细化了“民生管理”的具体事项；明确省政府派出机构在职权范围内以自己的名义行使行政管理职权。

二是明确赋权方式和路径，建立放权赋能长效机制。按照“能放尽放、应放尽放”的原则，最大限度将有关权限授予或委托合作区行使。为解决执委会及其工作机构职权来源问题，条例规定原自贸区横琴片区管委会、横琴新区管委会及横琴镇相关职能由执委会及其工作机构承接；明确法定由设区的市及以下人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等行政管理和公共服务职能，可以由执委会及其工作机构直接行使；对于省级相关职能、省一级承接的国家管理职权，明确可以按照规定委托或者交由执委会及其工作机构行使。通过一揽子赋权规定，实现了各级各类权限赋权路径、方式全覆盖，确保执委会及其工作机构能够依法履职、充分履职。

三是建立工作机制，加大支持服务保障力度。为进一步理顺合作区有关机构与省、市有关单位之间的关系，提高运行效率，条例规定省派出机构、管委会粤方成员单位和珠海市要与合作区有关机构建立相应的工作机制，加强联系沟通；明确管委会粤方成员单位、省相关部门、珠海市应当采取的支持、指导、服务和保障措施；明确省湾区办应当发挥统筹协调和推动落实的作用。同时，对相关职责分工不明、协商达不成一致意见的，明确了解决路径。

四是鼓励改革创新，赋予合作区充分的改革发展自主权。条例规定省政府及其部门应当加大指导支持力度，把合作区作为深化改革、扩大开放的试验田和先行区，支持合作区以清单式向国家申请授权；为全面反映合作区对促进澳门经济适度多元发展的贡献，条例规定创新合作区国民经济相关数据统计方式，建立合作区促进澳门经济适度多元发展成效评估指标体系；为切实为合作区松绑，明确除法律、行政法规和国家规定以外，不得设置对执委会及其工作机构的考核、评比等项目；为消除改革创新的后顾之忧，规定建立容错免责机制。

五是创新合作区财政体制和收益共享机制。为落实总体方案关于“合作区上升为广东省管理”的要求，按照属地管理原则，条例规定合作区实行一级财政管理，合作区预决算草案由省政府提请省人大及其常委会审批。依据总体方案关于“建立合作区收益共享机制”的要求，明确粤澳双方协商建立合作区收益共享机制。结合实际，规定合作区的土地出让收益由合作区与珠海市均等共享，合作区国民经济统计指标数据纳入珠海市统计。

（二）强化规划引领高标准高质量建设合作区

一是强化规划引领。条例规定合作区建立以总体发展规划为统领、国土空间规划为基础、专项规划为支撑的规划体系，以规划为引领，创新建设用地、能耗双控、污染物排放等方面的管理模式，赋予合作区充分的开发建设自主权。构建灵活多样的土地供应体系，强调高效集约利用土地，保障合作区发展的载体空间，确保可利用土地服务于支持澳门经济适度多元发展的初心使命。

二是推动合作区衔接澳门一体化建设发展。条例规定加强琴澳一体化立体交通体系建设，推进交通基础设施互联互通；加强琴澳智慧城市合作；充分衔接澳门海湾的生态保护与利用，形成集湿地生态、城市形象、生活休闲于一体的海湾景观；立足琴澳一体化发展，创新超高层建筑管理模式。

三是压实合作区安全生产监管责任。明确合作区执委会、省派出机构的安全生产监管职责，进一步压实属地责任。同时，规定省对合作区安全生产工作实行单独考核。

（三）发展促进澳门经济适度多元的新产业

一是细化支持促进发展的四大产业内容。条例结合正在编制的合作区产业发展规划，围绕科技研发和高端制造产业、澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业四大产业作了细化规定，充分发挥粤澳两地资源禀赋和发展基础的比较优势，推动大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，促进澳门产业多元化，为澳门长远发展注入新动力。

二是强化人才支撑，落实税收优惠政策。为吸引、集聚国际高端人才参与合作区建设，条例规定支持合作区开展人才发展体制机制综合改革试点，加强与澳门“优才计划”的衔接，建立与国际规则接轨的人才招聘、评价激励、科研管理等制度；明确实行更加开放、宽松、便利的人才停居留管理措施、临时出入境政策和工作签证政策。落实国家税收优惠政策，明确了具体的税收减免等措施。

三是推动产业协同发展。条例规定合作区可以与澳门公共服务机构合作开展招商活动。合作区与珠海市建立健全联合招商、收益共享机制，推进产业协同发展。

（四）建设便利澳门居民生活就业的新家园

一是推动营造趋同澳门的生活环境。聚焦澳门居民关心关切的教育、居住、医疗、养老等民生热点问题，立足深度对接澳门民生公共服务和社会保障体系，条例规定支持建立衔接澳门的教育服务机制，鼓励开办澳门子弟学校、子弟班；支持探索提供澳门模式的医疗、教育、广播电视、电影及社区服务，建设“澳门新街坊”等民生项目；鼓励澳门医疗卫生服务提供主体在合作区内以独资、合资或者合作方式设置医疗机构；支持合作区衔接澳门养老服务标准及规范，提供多元化长者照顾服务；支持合作区建立与澳门社会服务合作机制，促进两地社区治理和服务融合发展。

二是充分保障澳门居民子女入园入学权益。条例规定合作区普及学前教育，大力发展普惠性学前教育，加强优质公办学位建设，支持社会力量举办民办幼儿园；明确在合作区就业、居住的澳门居民子女入园、入学与横琴户籍生享有同等权利。

三是促进创新创业和便利执业。条例规定为澳门青年在合作区创新创业提供政策扶持和更多空间，推动同步享受两地扶持政策；规定具有澳门等境外执业资格的金融、建筑、规划、设计等领域专业人才，依据总体方案，在符合行业监管要求条件下，经备案后在合作区提供服务；探索符合条件的港澳和外籍医务人员在合作区便利执业；推动符合条件的外籍家政服务人员经备案在合作区内为特定人群提供服务。

珠海横琴（资料图片）

（五）构建琴澳一体化高水平开放新体系

一是促进人员、货物便利流动。基于合作区分线管理的特殊监管体制，条例依据总体方案，对货物“一线”放开、“二线”管住，人员通关便利、出入境便利作出规定。明确在“一线”按照规定实行合作查验、一次放行通关模式，推动全面提升通关便利化水平；支持符合条件的澳门机动车辆免担保进入合作区；明确在横琴口岸设立的签证机关为外国人进入合作区提供口岸签证等便利措施；推动探索建立更为简便、优化的动植物及其产品检验检疫模式。

二是进一步优化营商环境。条例规定支持合作区建立高度便利的市场准入制度，按照国家规定放宽各类投资者在合作区开展投资贸易的资质要求、持股比例、行业准入等限制；明确简化政务服务流程，提高审批效率，降低审批成本；支持合作区拓展国际贸易单一窗口功能，提高货物通关效率；推动建立与澳门商事登记信息共享互通机制，推行与澳门商事登记跨境通办。

三是推动金融开放、促进数据跨境安全便利流动。依据总体方案和国家有关规定，鼓励合作区营造与港澳、国际接轨的金融营商环境；支持建立与其发展相适应的账户管理体系，推动与澳门资金自由便利流动，建立适应贸易投资自由化、便利化需要的跨境投融资管理制度；鼓励与澳门保险机构合作开发跨境保险产品，提供跨境保险服务；支持在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，开展数据跨境传输安全管理试点，建设固网接入国际互联网的绿色通道。

（六）加强合作区法治环境建设

一是对立法和调法调规建议作出规定。为与合作区的改革发展相适应，条例规定合作区执委会、省派出机构可以提出制定广东省地方性法规或者珠海市经济特区法规的建议，提出在合作区暂时调整或者暂时停止适用广东省或者珠海市地方性法规、规章的建议。

二是建立行政综合执法制度。根据行政处罚法的有关规定，结合合作区实际，条例规定经省政府同意，合作区执委会在职权范围内可以明确一个工作机构相对集中行使行政处罚权。

三是明确合作区行政复议规则。根据行政复议法的有关规定，并落实中央行政复议体制改革关于“将行政争议化解在基层和萌芽状态”精神，结合合作区管理工作实际，规定合作区执委会和省政府派出机构可以对其工作机构作出的行政行为复议管辖。

四是建立多元化商事纠纷解决机制。依据总体方案，规定加强粤澳司法交流协作，推动在合作区建立完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制；鼓励合作区仲裁机构建立国际通行商事仲裁机制，搭建琴澳仲裁合作平台；鼓励在合作区依法开展国际商事调解。

五是推动粤澳两地法律服务业务融合发展。明确推动两地律师、公证、法律援助等法律服务业务融合发展，加快琴澳国际法务集聚区建设；规定取得律师执业证书（粤港澳大湾区）的人员按照国家规定在合作区执业，澳门公证机构或者中国委托公证人（澳门）出具的公证文书按照国家规定在合作区内使用；澳门居民可以按照澳门有关司法援助的条件、范围在合作区申请法律援助。

六是加强监管，守牢安全底线。为防范化解重大安全风险，条例规定合作区建立安全风险预警和防控体系，加强反洗钱、反恐怖融资、反逃税、反非法集资监管，加强对财税金融政策执行情况的监督检查，建立反走私综合治理工作机制，依法严厉打击走私等违法犯罪活动。