“三不”一体推进原则的法理内涵与实践路径

封利强

[浙江工商大学，杭州 310018]

近年来，监察法学逐渐成为一门显学。监察法的基本原则无疑是监察法学理论上的重要问题。然而，学界对监察法基本原则的概括却各不相同，可谓仁者见仁，智者见智。当前监察法学研究的缺憾之一在于，学者们普遍忽略了一个重要原则，即“三不” (不敢腐、不能腐、不想腐)一体推进原则。(1)现有监察法学教材、著作和论文均未提及这一原则，只有个别教科书和论文提及了与此原则含义相近的“标本兼治、综合治理原则”。参见姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》2018年第4期；谢尚果、申君贵主编：《监察法教程》，北京：法律出版社，2019年，第74-79页。

《监察法》第六条中的“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”以及《监察法实施条例》 (以下简称“《条例》”)第五条中的“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设”就是关于“三不”一体推进原则的立法表述。这一原则集中体现了腐败治理的系统思维，为我们提供了根治腐败难题的科学指引。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上首次将“三不”一体推进上升到新时代全面从严治党重要方略的高度。此后，“三不”一体推进方略受到了学界的广泛关注。但截至目前，对“三不”一体推进方略的讨论集中在政治维度，而非法律维度。“三不”一体推进原则作为监察法的基本原则被法学界遗忘了。笔者拟对该原则的法理内涵给予初步阐释并对其实践路径展开探索。

一、对监察机关和监察工作的再认识

监察机关“三不”一体推进原则之所以会被法学界所遗忘，主要缘于对监察机关职能和监察工作性质的片面理解。长期以来，人们将监察机关视为纯粹的办案机关，甚至有不少学者将监察工作在性质上与调查工作等量齐观。为此，有必要澄清认识误区，揭示监察机关和监察工作被忽视的另一个侧面。

(一)监察机关和监察工作的“另一张面孔”

监察机关与行政机关、司法机关在任务、目标和职责方面均存在显著差异，监察工作在理念上也有自身的独特性。

1. 监察工作的基本理念

笔者曾指出，我国监察法学应当贯穿“法治反腐”和“标本兼治”两大理念。(2)参见封利强：《监察法学的学科定位与理论体系》，《法治研究》2020年第6期。《监察法》第六条明确规定，“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理”，这是对标本兼治理念的立法表述。

有些学者将“标本兼治”视为监察法的基本原则，这是值得商榷的。一方面，标本兼治原本是中医学术语，被广泛适用于各个领域，是一个高度泛化的概念。另一方面，“三不”一体推进是标本兼治理念在腐败治理领域的具体应用，更适合作为监察法的基本原则。从实践的角度来看，“标本兼治”是党中央在十六大以来提出的反腐倡廉战略方针，而“三不”一体推进是党中央在全面总结十八大以来廉政建设和反腐败斗争经验的基础上逐渐形成的方针方略，更契合新时代廉政建设和反腐败实践的需要。“标本兼治”的抽象理念与“‘三不’一体推进”的具体原则相辅相成。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调，要以系统施治、标本兼治的理念正风肃纪反腐。

2. 监察机关的工作任务

《监察法》第三条规定：“各级监察委员会……开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”可见，监察机关的工作任务包括两项内容，即廉政建设和反腐败斗争。这两项内容是辩证统一、相辅相成的。

笔者认为，反腐败斗争与廉政建设之间是“破”与“立”的关系。反腐败斗争的着眼点在于“斗”，即严厉惩治腐败，震慑腐败分子。而廉政建设的着眼点在于“建”，即通过建章立制来规范和约束权力，通过教育引导来塑造人的思想。二者的有机结合充分体现了“标本兼治”的理念。

3. 监察机关的工作目标

根据《监察法》第六条的规定，监察机关的工作目标就是“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”。《监察法》还将这一工作目标进一步细化为：(1)强化监督问责，严厉惩治腐败；(2)深化改革、健全法制，有效制约和监督权力；(3)加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化。以上三个目标是对监察机关工作任务的具体化，将不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体，体现了腐败治理的系统思维。

4. 监察机关的工作职责

与监察工作的“标本兼治”理念以及监察机关的双重任务、三个目标相适应，监察机关的工作职责同样是多元化的。

从《监察法》第十一条的规定来看，监察机关除了对职务违法犯罪案件进行调查和处理以外，还要履行以下职责：对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；向监察对象所在单位提出监察建议。与此相比，《条例》的规定更为详尽。依据该条例第十六条至第二十条的规定，监察机关除了履行线索处置、立案调查、案件审理、处置执行等办案职责外，还要履行以下几个方面的职责：(1)廉政教育；(2)日常监督；(3)谈心谈话；(4)专项检查；(5)提出改进意见或监察建议。可见，监察工作的内容不局限于办案，很多工作内容在“案外”。

(二)对监察机关和监察工作的重新定位

由以上分析可见，监察机关不仅是反腐败机关，也是廉政建设机关；监察工作不是单纯的执法办案，而是综合性的腐败治理。

1. 监察机关是廉政建设和反腐败机关

人们通常将监察机关称为反腐败机关，这是可以接受的。但如果将反腐败狭隘地理解为通过查办案件来惩治腐败分子，那就不够全面了。惩治并非腐败治理的唯一手段。监察机关并非单纯的办案机关，而是肩负着廉政建设和反腐败斗争两大任务的腐败治理机关。

从反腐败的任务要求来说，监察对象是所有行使公权力的公职人员。然而，从廉政建设的任务要求来看，监察机关的工作对象就不再局限于作为个体的公职人员，还包括机关、单位。因此，监察机关对于在职权配置、工作程序、制度约束等方面存在漏洞的机关和单位等，可以通过提出改进意见或者监察建议的方式督促其整改；监察机关对于发现的系统性、行业性突出问题同样可以依法进行整治。

这种对监察机关的重新定位颠覆了我们过去对监察法律关系的认知。尽管学界在监察法律关系问题上仍然存在不同观点，但通常认为监察法律关系的核心是监察机关与监察对象、被调查人之间的权利义务关系。例如，有学者指出：“监察法律关系是指受监察法调整的监察机关与其他国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。”(3)秦前红主编：《监察法学教程》，北京：法律出版社，2019年，第47页。这一界定显然是建立在将监察机关视为办案机关的认识基础上的。实际上，监察法律关系既应当包括在办案过程中形成的监察机关与其他国家机关、监察对象、被调查人以及其他参与人之间的权利义务关系，也应当包括在廉政建设过程中形成的监察机关与有关机关、单位和个人之间的权利义务关系。可见，对监察机关的重新定位进一步丰富了监察法律关系的内涵。

2. 监察工作的本质是腐败治理

监察工作不是单纯的执法办案，其本质是一种综合性的腐败治理。腐败治理是国家治理的一个重要方面。正是基于这一原因，党的十九届四中全会将“三不”一体推进的体制机制纳入国家治理体系建设的范畴。从国家治理的角度来看，办案只是治理的手段之一。《监察法》在第一条开宗明义地将“深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为立法宗旨。

对监察工作的重新定性有助于我们全面准确把握监察活动的内在规律。与单纯的办案不同，对腐败的治理必须坚持标本兼治、综合治理、系统施治。监察法本质上是腐败治理法，其中应当包括反腐败制度和廉政建设制度两个方面的内容。虽然廉政建设属于纪检监察学的研究对象，但廉政建设制度却属于法学的研究对象。目前廉政建设制度尚未被作为监察法学的主题来专门加以研究，甚至在法学理论体系中还没有“名分”，这一局面亟待扭转。

二、“三不”一体推进原则的由来与内涵

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，是习近平总书记在总结党风廉政建设和反腐败实践经验的基础上提出的原创性理论。准确把握和运用“三不”一体推进原则必须首先搞清其来龙去脉和法理内涵。

(一)“三不”一体推进原则的理论溯源

“三不”一体推进原则中的“三不”是指不敢腐、不能腐、不想腐。这一原则蕴含的思想萌发于习近平同志主政浙江时期的实践。

1. 从“三不为”到“三不腐”

2004年8月，时任浙江省委书记的习近平同志作出了关于“不能为、不敢为、不想为”的重要论述。他在《浙江日报》头版发表的《努力把“不能为、不敢为、不想为”的工作抓实做细》一文阐释了“三不为”的思想，要求不断强化“不能为”的制度建设、“不敢为”的惩戒警示和“不想为”的素质教育，努力把反腐倡廉工作抓实做细。

党的十八大以来，习近平总书记将“不能为、不敢为、不想为”的思想进一步发展为“不敢腐、不能腐、不想腐”，思想体系更加成熟。2014年10月，“不敢腐、不能腐、不想腐”被写入《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，成为我国反腐败法治化的重要指导原则。

2. 从“三不腐”到 “‘三不’一体推进”

习近平总书记对构建“三不”的有效机制作出过一系列重要论述，而一体推进“三不”是在十九届中央纪委三次全会上正式提出的。(4)参见苗庆旺：《构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制》，《党建研究》2019年第11期。习近平总书记在会议上指出，要深化标本兼治，夯实治本基础，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。

“三不”一体推进原则不仅体现了腐败治理的系统思维，还契合了社会主义法治的基本方针。党的十八大报告中提出了新时代社会主义法治的建设方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这16字方针是建设法治国家、实现依法治国的基本要求。而“三不”一体推进原则强调，不仅要通过严格的执法和司法来强化“不敢腐”的震慑，还要通过科学的立法来扎牢“不能腐”的笼子，同时要通过教育公职人员守法来增强“不想腐”的自觉。

(二)“三不”一体推进原则的法理内涵

习近平总书记指出：“不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂，要打通内在联系，在严厉惩治形成震慑的同时，扎牢制度笼子，规范权力运行，加强党性教育，提高思想觉悟。一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎来海晏河清。”(5)习近平：《取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利》，《人民日报》，2019年1月12日第1版。笔者认为，可以从以下五个方面来解读该原则的法理内涵。

1. 三者各有特定含义

不敢腐、不能腐、不想腐是三个不同的概念。它们至少在以下三个方面存在明显的差异：一是采取的手段不同；二是作用的机理不同；三是实现的功能不同。正如习近平总书记所言，从治标入手，把治本寓于治标之中，让党员干部因敬畏而“不敢”、因制度而“不能”、因觉悟而“不想”。(6)参见习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2022年6月19日第1版。

2. 三者不能相互替代

正是由于不敢腐、不能腐、不想腐在采取的手段、作用的机理和实现的功能等方面的差异，三者不能相互替代，缺一不可。

首先，虽然我们可以通过强有力的震慑来做到“不敢腐”，但仅靠惩罚手段并非长久之计。早在先秦时期，人们就认识到，仅凭法家主张的严刑峻法根本不足以维系统治，所以，出现了“礼法并用”的思想。“礼法并用”主张在运用法律手段之外，充分发挥“礼”，即行为准则、道德规范、尊卑秩序以及礼仪规矩等的作用。

其次，虽然我们可以通过严密的制度设计来规范和限制公权力的行使，以便实现“不能腐”，但任何制度之网都不可能做到“天衣无缝”。与瞬息万变的现实生活相比，法律具有稳定性，新事物、新情况的不断出现会导致“成文法一制定出来就过时”的问题。尤其在改革过程中制度漏洞在所难免，针对传统腐败行为而构筑的防线也很容易被新型腐败行为所突破。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上指出：“传统腐败和新型腐败交织，贪腐行为更加隐蔽复杂。”有学者也指出，腐败之所以被称为一个世界性难题，在很大程度上是因为其总是不断突破现有制度的束缚，产生新的形态。(7)参见徐荣梅：《大数据反腐的现实困境和路径选择》，《理论月刊》2017年第8期。

再次，虽然我们可以通过教育感化来提高公职人员的思想觉悟，以便实现“不想腐”，但人的内心活动总会受到外界因素的影响，公职人员的思想常常面临着“围猎者”的侵蚀。

可见，三者相互补充、相辅相成，共同服务于腐败治理。正如学者所言，“‘不敢腐、不能腐、不想腐’是综合治理腐败的三根支柱，三者各担其责、缺一不可，构成一个有机整体。”(8)董瑛：《巩固发展反腐败斗争压倒性胜利 一体推进“三不”》，《人民日报》，2019年8月20日第8版。

3. 三者存在递进关系

从“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”，内在逻辑是一个从治标为主到标本兼治、从硬性约束到思想自觉的渐进过程，为我们明确了反腐败工作的路径选择。(9)参见颜新文：《发挥警示教育功效 一体推进“三不”》，《中国纪检监察》2019年第22期。可见，不敢腐、不能腐、不想腐之间有着内在的逻辑顺序，三者之间是依次递进的关系。从腐败治理的角度来看，不敢腐是底线，不能腐、不想腐是更高层次的追求。

4. 三者需要同步开展

习近平总书记指出：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，必须三者同时发力、同向发力、综合发力”。(10)习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2022年6月19日第1版。可见，我们不应将不敢腐、不能腐、不想腐的逻辑顺序误解为时间顺序。在监察工作中，三者需要同步开展，要注重协同性，形成腐败治理的合力。

有学者指出，这种同时发力、同向发力、综合发力的理念已经被域外实践证明是正确的。我国香港地区采取的就是惩处、预防和教育“三管齐下”的反腐败模式。香港廉政公署在秘密调查企业腐败问题的同时，会根据其所掌握的情况，及时向该企业提出完善预防腐败制度的建议，同时对相关员工进行针对性的廉洁教育，防止腐败问题继续扩大、对该企业和社会造成更大的损失和影响。香港廉政公署的做法将惩治与教育有机结合起来，而非先惩治、后教育。(11)参见杜治洲：《一体推进“三不腐”的逻辑与支点》，《人民论坛》2022年第11期。

5. 三者应当融为一体

习近平总书记指出，要“把不敢腐的强大震慑效能、不能腐的刚性制度约束、不想腐的思想教育优势融于一体”。(12)习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2022年6月19日第1版。这就是在强调不敢腐、不能腐、不想腐之间的内在统一性。

在腐败治理过程中，不敢腐、不能腐、不想腐并非彼此孤立，而是统一于监察工作的各个环节。比如，通过办理腐败案件，不仅可以强化震慑，让公职人员不敢以权谋私，还可以发现和填补制度漏洞，避免再出现类似的腐败行为。同时，还可以通过以案说法的警示教育，让公职人员不再产生腐败的想法。正如学者所言，要把“三不”作为一个整体进行统筹安排，做到系统推进、整体推进、协同推进，尤其要把推进“三不”的措施进行综合考虑，即在推进某个“不”的过程中，要深度挖掘和充分发挥其对推进其他两个“不”的功能作用。(13)参见周义程：《一体推进“三不”的内在逻辑与实践进路》，《南京社会科学》2021年第10期。

由以上分析可见，“三不”一体推进原则是在全面总结廉政建设和反腐败实践经验的基础上形成的重要指导原则，完全符合腐败治理的内在规律，应当将其贯穿于监察工作的各个环节。

三、“三不”一体推进原则的实践路径

我国监察机关肩负廉政建设和反腐败斗争两大任务，在腐败治理上奉行“标本兼治”理念，坚持“三不”一体推进原则，充分彰显了中国特色监察制度的优势。然而，从近年来的实践来看，这一制度优势尚未得到充分发挥。其主要原因在于，基于对监察工作性质的片面理解，监察机关普遍存在“重办案、轻建设”的倾向。

为了更好地贯彻“三不”一体推进原则，我们应当扭转“重办案、轻建设”的局面，对廉政建设进行专门谋划。监察机关应当坚持“两手硬”，即一手抓查办案件，一手抓廉政建设，将“三不”一体推进融入办案和廉政建设的全过程，同时还要完善相应的配套机制。

(一)对查办案件实行全流程闭环治理

腐败案件办理是贯彻“三不”一体推进原则的重要场域。然而，目前实务部门在这方面还有很大的提升空间。从实践情况来看，各地监察机关为了贯彻落实“三不”一体推进原则，注重做深做实审查调查“后半篇文章”，努力实现“以案释法”“以案促改”，取得了良好效果。然而，仅停留在做好办案的“后半篇文章”显然是不够的。

笔者认为，监察机关应当以“全周期管理”方式对查办案件实行全流程闭环治理。习近平总书记强调，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，必须用“全周期管理”方式，推动各项措施在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在工作成效上相得益彰。(14)参见习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2022年6月19日第1版。有学者指出，所谓“全周期管理”，就是要顺应事物发展客观规律，把握事物动态发展变化，形成从前期预警研判、中期应对执行、后期复盘总结的全周期动态管理、闭环管理。(15)参见代星均、杨艳：《构建一体推进不敢腐不能腐不想腐的体制机制》，《党政干部论坛》2020年第12期。监察机关内设的信访举报、线索处置、审查调查、案件审理等部门应当转变观念，站在腐败治理全局的高度，将“以案促治”贯穿于案件办理的每一个环节。

1. 前期治理：线索处置工作

监察机关在线索处置阶段应当进一步提升发现腐败行为的能力，努力减少“腐败黑数”。法谚有云：“刑罚的威慑力不在于其严酷性，而在于其不可避免性。”从腐败发生的机理来看，倘若有些腐败行为没有被发现和查处，会产生极大的负面效应。从“不敢腐”的角度来看，有些腐败分子之所以走上违法犯罪道路，就是因为某些贪腐行为难以被发现，出于侥幸心理而跃跃欲试。从“不能腐”的角度来看，某些领域的贪腐行为没有被发现，会被腐败分子认为有机可乘。从“不想腐”的角度来看，有些腐败分子之所以走上腐败道路，恰恰是因为某些人实施了腐败行为却逍遥法外，从而使其在“不公平感”的驱使下开始堕落。因此，通过提升腐败发现能力，形成“伸手必被捉”的局面，是一体推进“三不”原则的有效途径。

从目前实践来看，对腐败行为的发现途径主要包括群众举报、巡视巡察发现、监督检查发现、执法部门和司法机关移交等。笔者认为，可以通过以下两个途径提升发现腐败的主动性、及时性和全面性：首先，监察机关应当抓住数字化改革的契机，进一步拓宽发现渠道。目前有些地方的监察机关尝试借助大数据等信息技术，通过数据碰撞来发现可疑行为，有力地提升了腐败发现能力。这些举措可以变被动为主动，织密反腐败的“天网”。其次，要完善“以事立案”制度，拓展线索来源。《条例》第一百八十一条第二款确立了“以事立案”制度，即“对事故(事件)中存在职务违法或者职务犯罪问题，需要追究法律责任，但相关责任人员尚不明确的，可以以事立案。对单位立案或者以事立案后，经调查确定相关责任人员的，按照管理权限报批确定被调查人”。该规定主要是针对各类责任事故而确立的。笔者建议，取消“以事立案”的适用范围限制，监察机关对于一切责任人不明确的案件均可“以事立案”。对于引发严重不良后果的社会事件，以及某些行业被曝光的严重问题，尚未确认涉案单位和人员范围的，均可通过“以事立案”来及时回应社会各界的关切，动员社会各界的力量来提供线索。

2. 中期治理：调查审理工作

目前监察机关开展的调查和审理工作对“三不”一体推进原则的贯彻尚不够充分。笔者认为，应当从以下几个方面来加以完善。

首先，不仅要查明被调查人的腐败行为，还要查明其走上腐败道路的深层次原因。从《条例》对调查和审理程序的规定来看，几乎所有的条款都聚焦于查处被调查人的腐败行为。但是，从“三不”一体推进原则的要求来看，这是不够的。反腐败斗争的对象应该是腐败现象，而非被调查人。为此，办案机关除了充分保障被调查人的权利之外，还应当本着“严管厚爱”的精神查明导致被调查人堕落的根本原因，并有针对性地对其进行教育和挽救。因此，被调查人的成长经历、工作环境、腐败诱因等均应当成为调查和审理的内容。

其次，要深挖被调查人实施腐败行为背后的涉案人员、团伙、保护伞、利益链以及制度或体制因素。在实践中，有些案件是与他人共同实施，有些案件是在他人帮助下实施，有些案件是团伙作案，有些案件背后有保护伞，有些案件背后则有灰色利益链。此外，腐败行为背后通常都有制度漏洞或者体制上的原因。可以说，任何腐败行为都不是孤立存在的。因此，监察机关不应满足于个案的“案结事了”，必须拓展办案的深度和广度，彻底铲除腐败“毒瘤”。

3. 后期治理：案后整改工作

所谓“案后整改工作”就是上文提到的审查调查的“后半篇文章”。目前《监察法》第十一条和第四十五条均规定了监察建议，尤其是后者明确规定“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”。不过，规定得比较简单粗疏。《条例》第二十条和第三十六条做了细化规定，值得充分肯定。但是，笔者认为，还需要从以下两个方面进一步加以完善。

首先，应当明确案后整改工作的具体程序。无论是《监察法》还是《条例》对监察建议的规定都是概括性的，未明确具体的工作步骤和要求。笔者认为，可将案后整改工作划分为以下五个步骤，即成因分析、对策研究、监察建议、整改反馈、检查验收。据此，监察建议只是案后整改的五大环节之一。

其次，应当明确有关机关、单位未妥善履行整改要求的法律后果，提升监察建议的刚性。《监察法》第六十二条明确了“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议”的法律责任，但对于有关机关、单位未采取整改措施或者整改不到位该如何处理，则未予以明确。《条例》第三十六条第二款虽然规定，“监察机关应当跟踪了解监察建议的采纳情况，指导、督促有关单位限期整改，推动监察建议落实到位”，但并未明确规定有关单位不予整改或者整改不到位的法律后果。

与对被调查人的处理以及对领导人员的问责不同，案后整改工作着眼于对腐败环境的治理，对于贯彻“三不”一体推进原则具有特殊意义。所以，应当扭转将案后整改作为“附带工作”的局面，将其作为执法办案全流程闭环治理的重要一环。当然，鉴于法律对监察机关的办案期限有严格的限制，而案后整改工作并不直接涉及被调查人的权利，因此，案后整改工作可以不受办案期限的限制。

(二)以全周期管理方式推动廉政建设

在一体推进“三不”的背景下，廉政建设应当被提高到与查办腐败案件同等重要的位置。笔者建议在《监察法》中增设“廉政建设”专章，对廉政建设的主体、目标、程序、制度等作出明确规定。监察机关可以在廉政建设工作中对一体推进“三不”进行整体谋划，并且，不再局限于事后补救式的整改，而是立足于事前预防。

鉴于目前各级监察委员会主要由内设的监督检查、党风政风监督等部门负责推动廉政建设，并且《监察法》将监察机关的职权概括为监督、调查、处置三项职权，笔者将监察机关推动廉政建设的方式称为“廉政监督”。廉政监督同样要以“全周期管理”方式，坚持“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”三道防线同步建设，将廉政监督贯穿于腐败生成的全周期、权力行使的全周期和干部成长的全周期。

1. 对履职行为的廉政监督

对公职人员履职行为的监督是监察机关的基本职责，具体包括政治监督、日常工作监督、党风政风监督等。从腐败生成的规律来看，腐败分子往往是首先产生腐败的想法，然后寻找腐败的机会，最后再进行成本、风险与收益的考量。因此，基于全周期管理的理念，监察机关对履职行为的廉政监督应当从以下几个方面着力：一是通过严格的监督震慑腐败分子，使其不敢心存侥幸；二是通过严密的监督实现全方位、无死角的管控，使其不能轻举妄动；三是通过对苗头性、倾向性问题的谈话提醒，使其不愿重蹈覆辙。

2. 对制度建设的廉政监督

这里的“制度建设”是广义的，包括职权配置、工作程序、制度约束等。由于监察机关既不享有机构改革方面的职权，也不享有制定其他领域法律法规和规章制度的职权，因此，监察机关在制度建设方面的角色定位只能是“廉政监督”，即对有关机关、单位的职权配置、程序规制、制度约束等进行监督，针对可能出现或者已经存在的廉政风险提出意见建议并督促其整改，同时还应当监督制度的落实。

监察机关对制度建设的廉政监督必须贯穿权力行使的整个周期。习近平总书记指出：“要着力减少腐败机会，抓住政策制定、决策程序、审批监管、执法司法等关键权力，严格职责权限，规范工作程序，强化权力制约，减少权力对微观经济活动的不当干预。”(16)习近平：《提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，《人民日报》，2022年6月19日第1版。这是对权力行使过程中存在廉政风险的环节所作的准确概括。因此，监察机关应当加强对公权力行使的全流程监督，同时督促各机关、单位建立健全业务全流程监管机制。

监察机关对制度建设的廉政监督并不局限于针对已有的廉政风险点提出整改和补救意见，还可以对改革过程中可能出现的廉政风险点提出建立预防性制度的建议。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记曾提出完善预防性法律制度的思想。该思想对于廉政建设同样具有指导意义。监察机关可以督促有关机关、单位出台预防性制度，以提升廉政建设工作的主动性。尤其对于某些腐败高发领域，预防性制度应当与改革同步谋划、同步推进，在赋权授权的同时必须配套进行廉政制度建设。从目前实践情况来看，有的地方在推动重点领域改革时，没有将预防腐败的举措融合进去，新兴产业的监管机制没有及时健全，存在诱发新的腐败风险。(17)参见宋振策、牛颖秀、胡楠：《一体推进“三不” 提高治理效能》，《中国纪检监察报》，2021年3月25日第8版。

3. 对思想道德建设的廉政监督

按照马克思主义的观点，内因是事物发展的根据，外因通过内因起作用。因此，通过教育和引导来帮助公职人员构筑思想道德防线是廉政监督的重要内容。有学者指出，从国际范围内来看，世界各国都不同程度地注重公职人员职业品德建设和清廉意识养成。(18)参见朴林：《一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的理论思考》，《理论探讨》2020年第5期。

对思想道德的廉政监督也必须以“全周期管理”方式将教育引导贯穿干部成长的全过程。首先，要把好干部“入口关”，监督组织部门严格执行选人用人的标准。党的十八大以来，习近平总书记一直将“清正廉洁”作为新时代好干部的标准之一。其次，要督促有关机关、单位坚持廉政教育与业务培训并重，确保廉政教育常态化。再次，要督促有关机关、单位结合本行业、本系统、本单位的腐败案例，有针对性地开展警示教育。最后，要组织推动有关机关、单位加强廉洁文化建设，营造崇廉尚廉的文化氛围。

(三)完善“三不”一体推进的配套机制

廉政建设和反腐败工作是一个系统工程。监察机关在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的过程中，需要建立和完善相应的配套机制。

1. 健全廉政建设和反腐败的联动机制

监察机关是开展廉政建设和反腐败工作的专责机关。但是，监察工作需要其他机关、单位协作配合。

首先，监察机关应当积极争取本级党委的统筹协调。各级党委在全面从严治党中承担主体责任，监察机关应当在党委的领导下履行监督职责，发挥廉政建设和反腐败主力军的作用。为此，应当充分发挥各级反腐败协调小组的职能，建立健全定期会商、信息沟通、工作衔接等机制，同时将监察监督与党委巡视巡察监督有机衔接。

其次，监察机关应当加强与有关机关、单位的协作配合。在反腐败工作中，监察机关涉及与检察机关、审判机关的工作衔接，同时还涉及与行政执法部门的协作。在廉政建设中，监察机关不仅要督促和监督有关机关、单位推动本机关、单位内部的廉政建设，还要与主管部门联手推动特定行业和系统的廉政建设。这是因为，不同行业和系统的业务有自身的特殊性，其廉政风险点的差异性决定了廉政建设的独特规律性。从实践的角度来看，有的纪检监察机关对腐败案件暴露的深层次问题分析不深入，不熟悉被监督单位的业务特点，发出的纪检监察建议针对性不强。(19)参见宋振策、牛颖秀、胡楠：《一体推进“三不” 提高治理效能》，《中国纪检监察报》，2021年3月25日第8版。因此，加强与主管部门的协作，采取差异化的廉政建设策略和方法，才能确保收到实效。

再次，以数字化改革为契机强化监察系统内部的联动。一方面，应当推动建立一体化办案系统，实现监察系统内部信息联网，确保上级监察机关可以随时调取和抽查下级监察机关的所有办案数据和信息，加强业务监督指导。另一方面，为了避免腐败案件查办受到不当干扰，可以探索跨域交叉巡察和跨域远程办案。尤其是对于重大、疑难、复杂案件或者重复信访案件，可实行异地远程审查。

2. 完善廉政建设和反腐败的公众参与机制

廉政建设和反腐败工作都离不开公众的广泛参与，这也是坚持新时代群众路线的要求。首先，应当充分运用现代信息技术，畅通公众投诉和举报渠道，鼓励群众对廉政建设建言献策，主动听取群众对监察工作的评价反馈。其次，督促和监督各机关、单位的政务信息公开，实现所有业务办理全程留痕，尤其对于重大民生事项要充分保障公众的知情权，接受群众监督。再次，建立对举报人的保护制度。腐败案件的查处离不开群众举报，这是我国反腐败斗争取得压倒性胜利的重要保证。从实践的角度来看，举报人的处境比证人、鉴定人更危险，更需要加以特殊保护。然而，目前对举报人的保护尚不到位。《条例》第二百六十七条只确立了检举控告保密制度，并未提及对举报人的人身保护。

3. 改进廉政建设和反腐败的考评机制

科学的考评体系是廉政建设和反腐败工作的有力抓手。为了更好地贯彻“三不”一体推进原则，建议从以下两个方面改进考评机制。

首先，将办案人员对案外因素的调查和审理情况纳入考评内容。为了在调查和审理中充分贯彻“三不”一体原则，应当改革现有的考核评价机制，将对腐败成因、环境因素等的调查和审理情况纳入考评指标体系。

其次，建立廉政建设责任倒查机制。监察机关在办结腐败违法犯罪案件后，应当依据查明的腐败成因倒查廉政建设主体的责任。对于廉政制度建设不到位，对制度漏洞整改不到位，没有严格落实巡视巡察整改意见，或者无正当理由拒不采纳监察机关决定、监察建议或其他意见建议的，应当对负有责任的领导人员依法问责；构成违法犯罪的，监察机关应当依法立案调查。

4. 探索机关、企业及其他单位廉洁合规制度

当前，企业合规已成为国内学界关注的热点问题。其宗旨在于，通过完善企业内部治理体系来预防工作人员违法犯罪。同时，对单位责任与个人责任进行切割。笔者主张将这一理念应用于廉政建设，并将适用主体扩大到党政机关、人民团体、企事业单位以及其他组织。监察机关对于已经建立了完善的廉洁合规体系的涉案单位负责人可免于问责；对于尚未建立廉洁合规体系的涉案单位负责人要进行问责并责令其限期开展廉洁合规建设。廉洁合规制度的确立将有力地推动“三不”一体推进原则的贯彻落实。

结 语

一体推进不敢腐、不能腐、不想腐是新时代全面从严治党的重要方略，而“三不”一体推进原则是这一重要方略在监察法治领域的体现。该原则揭示了腐败治理的内在规律，对于监察法学理论、监察法律制度和监察法律实践都具有重要的指导作用。

监察机关的任务不仅包括执法办案，还包括廉政建设。然而，在当前的监察工作实践中，廉政建设尚未得到应有的重视，甚至没有被作为“主业”来看待。为此，应当努力扭转“监察机关是办案机关”的刻板印象，对廉政建设和反腐败工作给予同等重视。

党的二十大报告指出：“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号。坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，同时发力、同向发力、综合发力。”可见，腐败治理将是一项长期的历史任务。反腐败斗争永远在路上，廉政建设也永远在路上。监察工作必须始终坚持“三不”一体推进原则，以充分彰显我国监察制度的特色和优势。