沈阳市城区河道管理问题及对策研究

周晓林

(辽宁省防汛抗旱保障中心，辽宁 沈阳 110003)

改革开放以来，我国城市化进程不断推进，城市河道如同血管分布于城市的各个区域。随着人民生活水平的提高，对河道管理的质量有了新的要求，河道治理问题也逐渐得到各地方政府的重视。但是，我国很多城市在河道管理方面依然存在着一些问题，由我国河道管理事业起步较晚，经验与其他发达国家相比还较为欠缺，甚至很多城市尚未形成完善的法律法规体系作为河道管理的重要依据。如我国辽宁省，正处于城镇化发展进程中，对于河道管理发展尚处于起步阶段。近年来，沈阳市将河道管理工作划归为城市管理部门负责，无论是从责任主体还是管理模式方面，都发生了较大的变化，如何高效进行河道管理还处于探索阶段。

因此，本文以沈阳市为研究对象，对沈阳市城区河道管理现状进行阐述，对沈阳市河道管理存在的问题及成因进行系统的分析，最后提出针对性对策建议，以期为提高沈阳市城区河道管理质量和效率提供一定的参考。

1 沈阳市城区河道管理现状

1.1 沈阳市城区河道基本情况

在日常生产生活中，无论是企业还是居民都会给城市河流带来一些负面影响，导致城市河流不仅丧失了其应发挥的经济效益和社会效益，还极大的阻碍了城市的发展。沈阳市亦是如此，大部分河道河床淤积严重，防洪排涝功能持续下降，河道污染严重，尤其是商业发达区域，倾倒垃圾的现象比较严重，工业垃圾和生活垃圾无序排入，不仅阻碍了城市生态文明建设的进一步发展，也给沈阳市汛期安全带来了严重威胁。

目前，沈阳市共有河道26条，其中包括大型河道4条，中型河道4条，小型河道18条，河道堤防长度逾1500km，现有基层河道堤防管理机构73个，相关管理工作人员超过1000人。

1.2 城区河道管理现状

①在政策指导方面：沈阳市出台了一系列相关政策文件，如《沈阳市河道环境治理办法》《沈阳市城区河道管理细则》等，明确了城区河道管理工作的具体内容和范围进行，为沈阳市河道管理提供了政策依据。同时，为了有效提高解决问题的效率，建立了“例会制”，针对河道管理中存在的问题，沈阳市城区河道管理部门定期召开工作会议，以实现问题的有效解决。②在组织协调方面：沈阳市政府专门成立了河道综合治理小组，主要对河道管理工作进行领导和统筹，很大程度上实现了对城区河道管理工作的一体化推进。同时，为了保障河道管理的可持续发展，提高河道管理的质量和效率，沈阳市政府积极与社会资本开展合作，探索PPP模式。由于河道管理工作需要投入大量资金，并且管理工作较为专业，依靠政府财政无法全面支持河道管理工作，而采用PPP模式，不仅可以缓解沈阳市在政府的资金压力，也极大的提高了河道管理效率，促进了河道管理事业的发展。③在协调控制方面：沈阳市实现了河道的分级管理，建立了市、区2级管理制度对城区内的26条河道实行分级管理。同时，为及时发现问题、解决问题，沈阳市河道管理部门建立了集养护、监管和执法一体化的协同工作机制，对河道进行分散管理。在此基础上，鼓励社会各界通过多种方式参与河道管理工作，按照市场化运作方式进行河道养护管理，不断提升河道管理质量。④在监督检查方面：沈阳市河道管理部门为提前发现问题，积极拓宽监督渠道，鼓励市民参与到河道管理的监督中来，提高社会各界的参与意识。⑤在实施情况方面：建立了河道垃圾清理和常态化巡查工作机制，在河道管理过程中引入海绵城市建设理念，由财政局将河道管护经费纳入到城市管理资金计划中，为河道管理工作提供了资金保障。同时，完善河道防汛应急预案，完成河道防汛指挥系统建设。

2 城区河道管理存在的问题

2.1 管理体制方面存在的问题

首先，沈阳市城区河道管理涉及水利局、城管局以及环保局等部门，各部门在河道管理方面职责尚未厘清，存在“多龙治水”的问题，在出现问题时，容易出现找不到责任主体的情况，从而导致了河道治理效果一般，无法实现“水清河美”的目标。其次，随着信息化技术的发展，沈阳市还未建立互联互通的信息共享平台，河道管理主要依靠人工作业，管理方式有待进一步提高。虽然目前沈阳市河道已经基本实现了远程监控操作，但是监控系统一般只在汛期运行，没有最大程度上发挥其效用价值。

2.2 管理制度方面存在的问题

目前，沈阳市现行河道管理条例无法满足当前的需要，执法队员在面对一些不文明行为还没有相应的处罚依据，只能进行劝阻。同时，沈阳市的河道管理工作还未形成长效机制，工作的效果不理想，对市场运行的养护公司缺少监督考核机制，河道管理的经费来源较为单一以及缺乏养护机制和公众参与机制等。因此，由于尚未建立长效的管理工作机制，造成河道管理工作成效不明显。

2.3 管理综合保障方面存在的问题

目前，还没有可靠的监测或评价制度以及考评规则来对河道养护公司管理的草坪、花卉以及河道配套基础设施进行有效的监督和考核，并且对灌木以及作业记录表等缺乏专业的考核标准，只依靠养护公司的自觉意识很难保证河道养护效率。沈阳市在河道养护方面的经验并不丰富，河道养护的方法也比较简单，最后达到的养护效果与预期的目标相差甚远。同时，沈阳市在河道管理方面缺乏相应宣传，公众参与河道管理的意识比较淡薄。因此，在河道管理的过程中，要充分征求群众意见。沈阳市公众参与河道管理尚处于试点阶段，还未形成完成的群众参与机制。

2.4 管理人员配备方面存在的问题

目前，沈阳市河道管理工作人员超过1000人，但是具有编制的工作人员不足200人，并且其中还有部分工作人员为其他单位抽调和临时借用人员。面对点多、线长、面广的城区河道，人手不足问题严重制约了管理工作的落实。目前，沈阳市城市管理的执法权归属于监察大队，城区河道执法只限于对管理辖区范围内，只能通过联合执法的方式对违法行为进行管理。并且，在城区河道管理执法时，虽然当时效果明显，但是当执法队伍离开后，违法行为还会继续反弹，表明了大家还没有真正的意识到河道管理工作的重要性。

2.5 养护市场监督管理方面存在的问题

首先，养护公司恶性竞争问题严重。沈阳市为减少财政支出，是以最低价中标来确定养护公司，其最初的目的是用最少的钱办更多的事，然而中标价格的下降必然影响了河道管理质量。其次，由于中标企业可能是低价中标，所以采取的河道管理方法和手段比较简单，养护的效果与预期目标相差甚远。最后，对养护公司缺乏相应的奖惩机制。沈阳市目前河道管理采用的是政府购买服务，签署固定期限的服务合同。在此过程中，针对养护公司管理质量高低，没有相应的奖惩措施，造成养护公司管理敷衍，效率低下。

3 河道管理存在问题的原因分析

3.1 河道管理体制有待进一步完备

随着城市人口的持续增加，城市区域也得到进一步扩张，城区河道的数量和范围也不断增多。在这样的背景下，出现了各部门对城区的河道交叉管理的现象，如税务局、环保局等。由于各部门之间还没有形成高效的协调合作机制，这就使得在城区河道管理过程中，容易引发部门与部门之间的矛盾。同时，河道管理工作任务繁重，也需要多部门之间的共同协作和信息共享，但沈阳市当前尚未建立信息共享平台，信息资源无法做到互联互通。

3.2 相关法律法规不完善

首先，我国尚未建立完善的有关河道管理方面的法律法规体系，现有法律法规在河道管理实践中也存在一些问题，如对一些不文明行为没有处罚依据，而依法进行城区河道管理是城市管理的基础和前提。其次，在行政层面的管理机制还需进一步完善。目前，沈阳市城区河道管理工作还没有建立起长效治理机制，无法有效的保障河道管理工作的持续进行，河道管理的效果不高。对于养护市场缺乏科学的监督考核机制，河道管理经费筹措渠道单一，缺乏相应的公众参与机制等。

3.3 保障制度不健全

目前，沈阳市河道管理部门尚未建立起完整的对河道的养护、监督以及评价的管理体系。河道管理部门没有安排具体负责人对河道养护公司进行监督和管理。在这种背景下，河道养护公司的工作质量无人监督和评价，易造成河道管理标准的降低。从实际考察来看，能够发现河道两岸周边卫生情况不容乐观，有些角落存在垃圾堆放现象。同时，当前还存在对评价结果的应用还不够科学，主要表现为评价结果无法作为奖惩的依据，尤其是对于养护公司来说，如果不能根据考核评价的结果进行奖惩，就很难提高他们工作积极性。

3.4 河道管理人手严重不足

首先，河道管理人员编制受到限制。目前，沈阳市河道管理处存在编制名额37个，在编人员29个，其余人员为其他部门抽调或临时人员。沈阳市河道线长、面广、点多，对于仅仅几十个工作人员而言，管理难度可想而知。其次，尚未形成联合执法体系。目前，沈阳市河道管理部门只对管理区域内的河道负责管理，对管辖区域外的人员没有执法权，各区域部门之间还未形成高度衔接的执法体系，这为个别人或单位提供了河道违法的机会。最后，管理意识存在一定偏差。不可否认，沈阳市在河道管理方面的进步十分明显，但是仍存在诸如“重建设、轻管理”的陈旧观念，管理意识还需进一步提高。

3.5 养护市场混乱

首先，在确定河道养护公司的程序上不合理。目前，沈阳市对采购河道管理服务实行的是最低价中标，并且没有设置最低价保护机制以及河道管理的详细标准，造成了部分养护企业不认真履行自身职责。其次，河道养护管理标准不明确。不同单位负责的各自区域的河道采用的标准略有差异，缺乏统一的管理养护标准。并且随着经济的发展，沈阳市的城区河道管理问题愈发突出，如河道两侧的草坪老化严重等。最后，由于河道管理市场化发展时间较短，对河道管理的经验略有不足，养护公司还需进一步完善自身服务能力。

4 完善沈阳市城区河道管理对策建议

4.1 优化河道管理体制

由于河道管理涉及多个部门，为了优化管理，有必要对管理主体进行界定，以解决管理交叉的问题。可以集中在一个部门或者多个部门联合成立一个组织来负责河道管理工作。同时，落实各部门之间的联动机制。可由市政府牵头，联合相关部门组成河道管理领导小组，建立各部门之间的协调机构，所有部门为管理好河道工作共同努力。最后，要重视信息化技术的应用，加强沈阳市河道管理信息化平台建设，提高河道管理工作效率，借助信息化技术，打造集多种功能于一体的河道管理信息化平台。

4.2 完善相关法律法规体系

完善法律法规体系可从2个角度出发：第一，要建立与沈阳市河道管理实际情况相符合的法律法规体系，在立法过程中，对城区河道污染问题进行立法，明确河道的管理目标。同时，为了避免在执法过程中产生冲突，要对各河道管理部门的职权予以明确；第二，在当前人们对河道环境的要求不断提高的背景下，需要建立完整、科学的河道管理机制来完善河道管理工作，使河道管理不断趋于规范化发展，重视建设河道管理机制的长效发展。

4.3 健全河道管理保障机制

首先，要完善相关的监督考核机制。采取行政立法的手段，对河道情况进行全方面的监测和管理，加强对河道管理相关部门的监督和检查，充分发挥社会监督作用，积极鼓励公众参与到河道管理监督中来，建立长效的监督考核机制。其次，建立公众参与机制。虽然政府部门是河道管理的主导者，但是在这个过程中，仅仅依靠政府的力量是不够的，公众应当增强主人翁意识，积极参与到河道管理中来。最后，拓宽资金筹措渠道，积极鼓励和引导民间资本参与河道管理事业。同时，寻求国家以及省级的专项财政支持，充足的资金投入是河道管理工作的重要保障。

4.4 着重提升管理人员技术水平

首先，理清河道管理人员的工作范围和职责，并且根据岗位实际需求提高自身综合能力。其次，要加强河道管理的队伍建设，重视对河道管理人才的培养，积极开展相关的技能培训和理论学习，培养专业技术扎实、理论知识丰富的河道管理人才。同时，也可招聘一些高学历、高水平的专业型人才，有利于河道管理事业的可持续发展。最后，加强河道管理的思想认识，改变“重建设、轻管理”的思想观念，逐步建立起“监管并重”的思想意识，提高大家对河道管理重要性的认识。

4.5 规范河道养护市场

首先，要完善河道养护公开招标的方法和流程，根据河道管理的特点，制定合理的技术门槛。在招标文件中，不仅要突出以前的养护经验，还要制定沈阳市目前河道管理的工作技术和管理目标。同时，将以不合理低价投标的企业排除在外，营造良好的竞争氛围。其次，根据沈阳市城区河道实际情况，制定详细的管理标准。根据城区河道的不同类型，制定不同的管理标准和要求以及并制定合理的绩效考核方法，做好考核兑现工作。最后，完善河道管理奖惩机制，明确评价方法，扩大监督渠道。将绩效考核结果、监督评价等于河道管理的奖惩结合起来，建立合理、透明的奖惩机制。

5 结语

针对沈阳市城区河道管理存在的问题，本文提出了优化河道管理体制、完善相关法律法规体系、健全河道管理保障机制、着重提升管理人员技术水平以及规范河道养护市场等对策建议，不仅对沈阳市提高城市管理水平、促进人与环境的和谐发展具有重要意义，也对我国其他城市具有重要的参考意义。但是，尚未对沈阳市城区河道管理所有问题深入展开研究，为了更好的完善沈阳市城区河道管理机制，未来还需将专业理论知识与沈阳市城区河道管理实践相结合，探索出适合沈阳市城区河道管理的可持续发展之路。