新时代政府职责体系的研究进展、逻辑转换与展望

□殷旺来，李荣娟

政府职责体系是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要议题，是实现政府治理现代化的关键。党的十八大以来，中央多次强调构建政府职责体系，习近平总书记在党的二十大报告中指出， “转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”[1]，优化政府职责体系成为国家治理体系和治理能力现代化的重大实践与理论命题。从转变政府职能到政府职责体系构建与优化，既是中国政治经济体制改革的深化，又是对20 世纪70 年代以来政府治理改革实践的总结与反思。从党的十八大到二十大，伴随着政府职责体系构建的广泛实践、系统推进，国内学术界也展开了深入的学术探讨，取得了丰硕成果。本文拟立足于政府职责体系的实践拓展与政策脉络梳理，对新时代国内政府职责体系研究进行概括总结，明晰政府职责体系研究的转换逻辑，提出已有研究的不足和未来研究的展望，以期为中国政府职责体系的优化提供理论借鉴，助推国家治理体系和治理能力现代化的实现。

一、政府职责体系研究的实践与政策背景

政府职责体系是现代政府治理体系的重要组成部分，为政府角色定位、职责厘清、行为规范和价值依归提供基本遵循。新时代建设职责明确、依法行政的政府治理体系，势必要求政府职责体系适应中国特色社会主义市场经济发展，调适其内容与结构，及时满足经济社会需求，与时俱进，合理发挥政府和市场、社会的作用，提升行政体制运行与社会治理效能。

长期以来，转变政府职能是我国行政体制改革的核心，也是推动政治体制改革和经济体制改革的重要内容。为适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，我国政府职能逐步实现从微观管理向宏观调控、从管制向服务、从封闭式管理向公开透明管理、从无限政府向有限政府等方面的重大转变[2]（p10-21+2）。但政府职能转变是一个复杂的过程，既涉及政府系统内部的变革，又与政府行政系统和外界关系的重塑密切相关，其转变过程不是一蹴而就的。在2008 年之前，二十多年的分散化制度改革带来机构精简与膨胀反复、中央与地方权力集分博弈、各种 “适应性非正式制度” 产生等现象[3]（p15-21），其深层次原因仍是政府职能体系内在的权责不清、职能交叉和外在的与市场、社会等边界不清晰、不合理。2008 年，旨在从顶层设计出发，以转变政府职能和理顺部门职责关系为中心的大部制改革应运而生。

党的十八大以来，政府职能转变的本质由机构改革、简政放权、行政审批改革等政府职能具体现实要素的改革逻辑转向以政府职责推进政府职事调整和职能转变的新的改革逻辑[4]（p31-39）。党的十八大时期，中央着力推进政府职责体系的整体重塑。首先，延续大部制改革思路，厘清部门间职责关系。党的十八大、十八届二中全会均强调 “稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系” ， “减少部门职责交叉和分散” ， “推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”[5](p22)[6]。2013 年颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，国务院机构改革的重点是 “转变职能和理顺职责关系”[5](p224)。其次，划分不同政府层级职能重点，推动政府职责体系差异化实践。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次对央地政府职责作出明确区分，即 “两加一减”①“两加一减” ，指的是加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。，同时明确中央在国防、外交、全国统一市场管理等方面的事权与支出责任，明确区域性公共服务作为地方事权[5](p520-521)，推动政府职责法治化和依法行政，建设法治政府。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出 “推进机构、职能、权限、程序、责任法定化” ， “法定职责必须为、法无授权不可为” ，强调 “各级政府事权规范化、法律化” ，并首次区分中央、省、市县政府的职责重点[7](p165)。2016年开始，国务院着力以央地财政事权和支出责任划分改革推动各层级政府职责体系重塑，先后印发医疗卫生、交通运输、教育、生态环境等7 个领域的改革方案，以正式制度推动府际职责合理划分。

党的十九大之后，中央更加注重系统性推动政府职责体系改革，注重政府职责体系的深度优化向基层组织推进和组织体系间的职责协同高效。党的十九大确立了 “统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责” 的改革思路，强调党政组织机构的职责协同，同时提出建立权责清晰的中央与地方财政关系，探索党政机关合并设立或合署办公，深化事业单位管办分离等，推进政府职责体系的深化调整[8](p24-28)。党的十九届三中全会是一个重要的时间节点，对党和国家机构职能配置情况作出新的判断，认为具有我国特点的党和国家机构职能体系逐步建立， “各方面机构职能不断优化、逐步规范” ，但还存在 “两个不完全适应”②“两个不完全适应” ，指的是党和国家机构设置及职能配置同统筹推进 “五位一体” 总体布局、协调推进 “四个全面” 战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。2018 年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》详细总结了 “两个不完全适应” 的具体表现，比如一些政府机构设置和职责划分不够科学；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；事业单位定位不准、职能不清等，这充分表明了我国政府职责体系还存在的若干问题。，提出构建党和国家机构职能体系和政府治理体系的目标[9]。随后，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》对这些问题进行针对性改革部署。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》正式将 “优化政府职责体系” 单独列为坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系的四个重要内容之一，包括实行政府权责清单制度，推进 “放管服” 、行政审批制度改革等措施。2021 年， “十四五” 规划、《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》开始着眼基层府际职责关系重塑，比如，健全省级以下财政体制，对县（区）、乡镇（街道）、村（社区）等的权责事项进行规范等。2022 年，党的二十大报告强调 “转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力” ，明确了接下来行政体制改革的重点，这说明优化政府职责体系的改革实践必将持续并深化。

综上，新时代十年来从中央到地方的各种综合性、系统性改革制度设计，体现了中央对政府职责体系的构建和优化思路愈加明晰，为以政府职责体系构建为重点的政府改革实践提供根本依据，全面推进了我国政府职责体系的重塑与优化，总体上呈现出从部门到整体、多头并进的渐进改革特征。随着改革的深入，我国行政体制的一些深层次问题和老问题逐渐浮出水面，比如 “职责同构” “条块矛盾” “权力集收怪圈” 等，亟须理论研究对这些问题进行深度剖析和反思。对当前与实践同步推进的政府职责体系研究进行梳理，不仅可以把握实践进程，总结经验教训，还可掌握研究趋势和发展的态势，明确下一步的研究方向。

二、政府职责体系研究进展：概念、价值与路径

构建和优化政府职责体系的目的是推动政府职能转变，这是深化政治经济体制改革的需要，也是基于社会发展的需要而作出的上层建筑适应性应变。我国四十余年的政府机构改革和政府职能转变的实践既为构建和优化政府职责体系提供了丰富的经验和启示，也为后续改革奠定了一定基础。针对党的十八大以来形成的新课题，学术界对政府职责体系展开了深刻的论述，形成了丰富的研究成果，主要集中在政府职责体系相关概念之辨、价值取向和技术路径等方面。

（一）概念之辨：政府职能、政府职责与政府职责体系

概念是各类事物相互区别的基础。对 “政府职责体系” 的认知需要回到 “政府职责” 的概念。

1.政府职能与政府职责

政府职责与政府职能密切相关，对于 “政府职责” 的研究，不能脱离 “政府职能” 。什么是政府职能？一般认为，政府职能脱胎于国家职能，主要指政府在公共事务中应该做什么，怎么做，发挥怎样的作用。

从政府职能的概念分析中，可以辨析政府职能与政府职责的关系。对于政府职能的理解，主要有三种主张。第一种主张是二分法，朱光磊将政府职能划分为政府的功能和政府的职责，前者指的是 “关于政府职能相对原则的界说” ，强调政府依托国家权力应该承担的角色；后者指的是 “关于政府职能相对具体的界说” ，强调政府应当完成的主要任务[10](p73)。两者是政府职能的一体两面，是分别面向于政治学和公共行政学领域展开的理解。第二种主张，是以王浦劬为代表的学者在对功能与职责二分持赞同意见的基础上，提出了新的二分法。他认为，政府职能由政府职权与政府职事构成，前者是实质根基，后者是现实表现，应 “因职事设置职权，依职事配置职权” ， “政府职能则是政府职权践行政府职事的函数” ，政府职事依职权发生变化[4]。此种理解实质上是从更微观层面对政府职能进行分解，将政府实际职权（权与责的统一）和其对应的具体任务区分开来。第三种主张与前两者的思路不同。竺乾威提出政府职能三要素论，认为政府职能主要包括政府职能定位（政府要做哪些、不能做哪些）、政府职能重心（哪些职能更重要）和政府职能行使方式（怎么履行职能），三者互为一体[11]。第三种主张是将政府职能视为一个整体，具体强调其内部的价值取向、结构分层与实现方式，对政府职责的研究具有启发意义。

回溯早期的理论研究发现，多数学者关于政府职责的讨论并未阐释其具体含义， “政府职责” 还不是一个独立、明确的学术概念，大体上将其理解为政府的角色、政府的任务、政府需要承担的事项、政府应当有怎样的作为或者采取怎样的措施，实际上有将政府职责与政府职能混淆之嫌。近些年有关政府职责的研究，总体上看主要是对上述第一种划分意义上的 “政府职责” 展开讨论，以作为与 “政府职能” 概念的区别。此外，相关实践表明， “政府职责” 的落实仍需从第二种微观理解的 “职事” 深化研究。

2.政府职责与政府职权

何为政府职责①本文所讨论的 “政府职责” 中的 “政府” 均为狭义上的理解，指的是各级国家行政机关。？不同学科理解不同。行政法学认为政府职责是各级行政机关依据法律等应履行的法定责任与义务[12]。公共行政学科视野中的 “政府职责” ，指的是政府及其部门管理社会经济各项事务职权和责任的统称[13]。从政治学看，政府职责是政府职能比较实的一方面，是具体的任务。

学界对于政府职责与政府职权的区别及其关系的认识仍有分歧。王浦劬将政府职权理解为职权与职责的统一。黄惟勤认为政府职权强调政府的法定权利，指 “政府可以做什么” ；政府职责强调的是政府的法定义务，指政府 “应当做什么” 、 “必须做什么” 以及 “不得做什么”[14]。两者既有联系又有区别，既存在包含政府职责的政府职权，也存在独立的政府职责。从法学立场看，政府职权是国家行政权力在不同层级政府及其部门之间的划分与制度安排[15]。综合现有研究对两个概念的使用，政府职权的内在指向是政府对法律规定内权力的行使，而政府职责是行政机关职权与责任的统一。随着政府职责及政府职责体系相关研究的兴起， “政府职责” 概念得到理论界更广泛的认同和使用。

3.政府职责与政府职责体系

政府职责体系由在一个国家范围内，依据宪法、地方组织法等的规定，服务于一定政治、经济和社会关系的所有政府及其部门承载的职责所构成。系统论强调，整体大于部分之和。因应复杂性社会的时代变化，政府治理现代化要求政府职责体系内部要素、结构、机制等形成一个有机整体，以提升政府治理的灵活性与有效性。

政府职责体系可从三个进路理解，一是从要素—结构进路看，作为政府职责体系核心构成要素的政府职责，其单个要素的属性与定位对整个体系具有重要影响，由政府职责构成的横向层次各级政府部门间职责关系和纵向层次中央与地方、地方各级政府间的职责关系构成整个政府职责体系；二是从边界—领域进路看，政府职责体系的具体界定代表着政府与市场、社会职责关系的划分；三是从过程—机制进路看，政府职责体系作为一个有机整体，需要注重政府职责之间的相互关系、内在逻辑和运行机制，在其动态变化中，政府职责的 “分解” 与 “归类” 、 “收放” 与 “归位” 均需考虑其科学性与合理性[16][17]。

（二）价值取向：以人民为中心、服务型政府与法治政府

任何改革都是价值理性与工具理性的统一，价值理性蕴含于工具理性之中，工具理性是价值理性的实现方式。既往行政改革在某种程度上存在 “政府责任缺失” “服务理念稀少” 等缺陷[18]，强调政府权力结构的调整而较为忽视责任的配置与落实。当下进行的政府职责体系构建与优化，既是通过政府职责的科学配置实现职能转变的技术过程，又是贯彻以人民为中心理念，建设服务型政府和法治政府的价值过程，以纠正管理主义倾向改革的偏差。

1.以人民为中心

“人民性” 是衡量国家制度和政策现代性的重要原则和标志[19]。党的十八届五中全会以来， “以人民为中心” 成为政府改革和社会发展的重要指导原则，具体体现在中国共产党将人民性理念融入政治、经济、社会等各方面建设的过程中。党领导下的行政改革与政治改革的价值旨趣不能脱离党的人民属性。鉴于当前我国社会主要矛盾的变化，人民美好生活的需要对民主、法治、公平、正义、安全、环境等提出更高要求。与之相适应，我国政府职责体系亟须适配新时代新要求，强化在民主政治、依法治国、教育文化、医疗卫生、社会治理、生态环境等方面的政府职责。优化政府职责体系是坚持以人民为中心的必然要求[20]。

2.服务型政府

服务型政府是我国行政改革和政府治理体系的重要价值指向，其内在实质是作为马克思主义政党的中国共产党始终践行全心全意为人民服务的宗旨。党的十六大第一次将公共服务列入政府四大职能范畴，十六届六中全会明确提出建设服务型政府和强化公共服务职能。党的十八大之后，我国大力推进政务服务建设、 “放管服” 改革、公共服务体制改革等，建设人民满意的服务型政府成为中国行政改革和完善中国特色社会主义行政体制的战略目标。党的十八届三中全会将公共服务列为地方政府首要职责。服务型政府价值理念同样贯穿政府职责体系构建和优化的全过程，不仅要在过程维度凸显服务属性，更要在结果维度服务人民。有研究认为，政府职责体系优化的直接目的是改进政府绩效，而以往以经济建设为中心导向下的政府绩效忽略了环境保护、人民幸福、社会公平等隐性绩效，引致政府治理合法性问题；构建人民满意的服务型政府要求在政府职责体系优化中重塑政府绩效观，以人民满意为检验标准，生产人民真正需要的政府绩效[21]。

3.法治政府

近代法治原则成为政府建设的共识。我国自改革开放后逐步确立法治政府的建设目标。法治政府一般指政府体系内部组织与行为须遵循法律规定，以达到法律对政府权力行使的控制。党的十八届四中全会强调，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在我国语境中，法治政府的政府职责体系蕴含着多重价值内涵。第一，在法律规定范围内，保持政府与市场、社会的合理边界，行使职责，践行 “有限政府” 。第二，在法定职责体系下积极作为，满足公众需求，践行 “有为政府”[22]。第三，公正执法，合法行使自由裁量权，维护社会公平正义，保护行政相对人合法权益[23]。第四，强化对政府职责的监督，推进政务公开，规范政府行为，践行 “责任政府” “廉洁政府” 。因此，法治政府是对政府职责的范围、行使、变更、监督等的制度化、规范化、程序化，同时浸润着政府建设的若干价值追求。

（三）技术路径：政府职责体系的理论与实践之维

针对我国政府承担较为庞杂的职责内容，新时代如何构建与优化政府职责体系成为转变政府职能，促进政府协同高效，实现政府治理现代化的重要课题，现有研究对政府职责体系的若干议题和改革实践分别展开了理论探讨和经验反思。

1.政府职责体系构建的理论探讨

立足于我国实践，学界围绕政府职责体系主题总体上形成了四种研究角度。

第一，关系论。关系论强调政府与市场、社会职责边界的确定以及彼此之间关系的互动。政府职责范围代表着与市场、社会关系的边界，但并不意味着三者之间的相互独立，协调好三者之间的关系是已有研究的基本共识。比如，姜晓萍提出政府职责体系现代化要处理好 “政府—市场—社会” 之间的协调关系，遵循三者的运作机制和内在规范，发挥各自优势，实现三种力量的联合与互补[24]。黄宏志提出要遵循 “两个最大”①“两个最大” 指的是：一方面，最大限度减少政府对市场资源的直接配置权，最大限度减少政府对市场活动的直接干预权，发挥市场在资源配置中的决定性作用；另一方面，最大程度弥补市场失灵，最大程度满足人民群众对美好生活的需要，更好发挥政府作用。的基本原则。在具体实现路径方面，一方面，鉴于市场与政府间的选择复杂性，合理的选择在于两者的组合选择、重点和程度的偏重[25]；另一方面，需要建立政府与社会间的 “交流平台” ，政府职责体系规范吸纳社会意见，使政府运行与社会发展相适应[26]。

第二，结构论。持这一视角的学者从横、纵两个维度，系统地提出构建与优化政府职责体系的理论主张。详细来说，就是纵向维度分层细化为高层、中层、基层政府的职责体系，横向维度厘清各级政府及各部门之间行政事务的权责关系，进而推动政府职责体系的整体协调。通过国际比较发现，政府横向上实行大部制，纵向上实行职责异构模式，是比较主流的模式[27]。其中，纵向政府职责体系构建模式是学者们讨论的重点。朱光磊、张志红提出的 “职责同构”[28]现象首先得到关注，并引起了学术界对 “职责同构” 及相关的机构改革、府际关系、条块关系、形式主义等问题的热烈讨论。关于 “职责同构” 的未来走向，学界一时众说纷纭，有的学者主张打破职责同构，但也不赞成职责异构[29]；有的则认为职责同构有存在的合理性[30]；也有学者明确提出实行 “职责异构”[31][32]。周振超认为 “同构” 与 “异构” 不是非此即彼的替代关系，主张跳出二分法，实行职责同构为主与职责异构为辅的政府管理模式[33](p222)。与此相类似的还有 “嵌套型异构” 模式[34](p234-242)。这些讨论基本上聚焦于政府职责结构形式的选择，而对我国政府职责分类与归位的具体演进形态缺乏系统性、长久性与整体性思考。朱光磊等抛弃了 “同构” 与 “异构” 的焦点讨论，倾向于重点考虑政府职责的演进方式和释放行政系统活力的功能导向，引入空间变量，进而提出具有 “序列” 与 “次序” 内涵的 “职责序构” 模式，实现中央权威与地方自主性的内在互洽[35]。随着研究和实践的推进，理论关注的焦点逐渐从纵向政府职责构建模式转向现实中的具体配置方式，比如政府职责动态配置逻辑[36]、地方政府纵向职责配置模式[37]等。

第三，区域论。区域论区别于一般意义上的政府职责体系的讨论，着眼于异质性区域特征对政府职责定位、结构、内容、运行等提出的内在诉求。其中，大城市府际职责关系受到学者们关注。有学者重点分析了大城市纵向府际关系中 “职责同构” 模式及其弊端，提出市、区、街道三者间的 “异责” 与 “共治” 策略[38]；而与此相对，有学者认为不必过分拘泥于大城市职责同构批判，主张通过重新定义市区、区区、区街关系，以职责归类—统筹协同—府际差异的思路优化大城市政府职责体系[39]。此外，还有学者注意到城乡融合进程中的地方政府职责问题，提出了其系统性、适应性和有效性的疑问，并针对该过程中地方政府间职责定位不科学、府际权责不明确等问题提出针对性优化对策[40]。总体来看，既有研究对我国区域发展不平衡特征的关注不到位，对异质性区域类型关注单一，对于处在不同地理位置、不同发展阶段、不同发展战略下的地方政府职责体系研究不足。

第四，形态论。持这一视角的学者将注意力聚焦于网络、信息技术等驱动的有别于实体政府的异质性政府形态的产生及其职责的讨论，比如数字政府、平台政府、虚拟政府等。以数字政府为例， “世界嵌入软件” 的数字化时代转型使治理议题由 “基于数字优化治理” 转向 “对数字进行治理” ，数字政府基于此而对政府治理理念、职责边界、组织形态等进行系统发展和变革[41]，其价值基础是 “服务社会事业、保障公民利益” ，并以职责体系嵌入与厘清各部门数据管理及共享的权利与义务，平衡跨层级、跨地域等的职责，保障数字治理民主[42]。近来， “平台政府” 的概念也被提出。数字经济平台的发展倒逼政府角色平台化，参与平台规则制定，建立共享、共赢平台生态，促使政府职责再分配和平台化运行[43]。可以说，新兴的网络技术催生数字社会、平台经济的快速发展，倒逼政府组织虚拟化转型和政府职责结构化调整，对异质性政府形态的政府职责体系的研究亟须进一步深化。

纵观以上四种研究角度，关系论和结构论将政府职责体系作为一个整体思考对象，前者指向政府与市场、社会之间的分界与关系互动，着重于解决三者间职责缺位、越位、错位等问题，推动政府职能转变；后者将视野转向政府内部横、纵两个维度的职责体系构建，偏重解决政府职责重复、职责交叉、权责不一、协调不足等问题，以提升政府的协同高效。区域论和形态论聚焦于研究对象主体的特殊性，前者的研究有别于传统意义上的某个层级政府或部门，将地域性政府职责体系作为研究对象，展现出特定场域下府际职责的某些共性问题；后者的研究目光脱离实体政府而转向虚拟政府职责体系的研究，拓展了该主题的研究论域。总的来说，既有关于政府职责体系的理论研究十分丰富，对很多议题展开了丰富讨论，但也明显可以看出，学者们更偏重对政府与市场、社会的职责关系和政府职责体系构建模式的研究，对异质性区域和形态的政府职责体系研究还显不足。

2.政府职责体系构建的经验反思

党和政府历来重视政府职责体系的构建。新中国成立之初就建立了符合我国国情的政府机构和职能体系。改革开放之后，通过国家机构改革和行政体制改革，不断推进政府职能转变。党的十八大以来，逐步实现由政府职能到政府职责的逻辑转换。通过中央与地方财政事权和支出责任改革、 “放管服” 改革，实施权责清单、负面清单制度，推进审批服务便民化等一系列有力举措，明确了各层级政府及其部门间的职责体系，厘清了政府与市场、社会之间的关系，政府机构设置和职能配置得到优化，为推动经济社会持续快速发展和国家长治久安提供了有力保障。

政府职责体系构建是一个涉及多组织主体的事关权责划分、结构重组、关系重塑、利益重构的制度变迁与政策执行过程，这其中既面临着渐进式改革不可避免的新旧问题交加，又面临着改革文本与政策执行的 “制度堕距” 。我国政府职责体系存在的问题包括：一是政府与市场、社会的职责关系互动机制尚不成熟。如，行政审批改革作为调适政府、市场、社会三者关系的重要制度安排，实践中面临三者结构不平衡、联系不紧密、关系割裂等执行梗阻[44]，同时对市场、社会承接政府职责的能力评估机制建设有待加强[45]。二是政府职责体系内部结构横向维度上的职责优化与协调配合不到位，纵向维度上各层级政府职责定位不明和权责不清。如市县政府间职责同构、财力和支出责任不匹配[46]，县乡政府间职能配置低精准性、权责分配不均衡性等[47]，这些都是政府职责体系构建问题的表征。政府权责清单本是廓清政府内部结构相互职责关系的重要政策工具，但由于其构建过程 “分层执行、纵向拼接”[48]，呈现出碎片化、同构化特征，同时法治化不足，执行形式化，监控机制缺乏[49]，制度效果尤为有限。三是异质性政府职责体系优化还需深入实践调整。一方面，区域性政府的特殊性内在要求尚未反映在职责体系构建过程当中；另一方面，数字政府等虚拟形态政府职责体系的实践还未全面深入，其职责体系如何构建尚待实践探索。

因此，部分学者就政府职责体系构建问题提出了针对性建议。新时代构建高效、规范的政府职责体系，需要坚持以权责一致为核心原则、以协同高效为追求目标、以法治制度为基本依据、以究责问责为坚实保障[50]，完善政府基本职能，厘清政府与市场、社会的关系，强化政府宏观调控和公共服务职责体系[51]，推动权责清单制度优势向治理效能高效转化[52]，在基层构建以块为主的基层管理职责[53]，加强对区域性和虚拟形态政府职责体系的研究和实践探索，在不断优化政府职责体系中促进政府职能实质转变。

三、政府职责体系研究的逻辑转换：四重面向

理论研究的深入是理论与实践互动发展与印证调适的过程。随着国内学者对政府职责体系研究的推进和相关政府改革实践的深化，政府职责体系研究出现了较为明显的研究逻辑转向，主要表现在主题、内容、结构、形态四个方面。

（一）主题面向：政府职能到政府职责

核心概念流变的过程代表着研究主题的转向。如前述理论研究中的概念变化，主要是从 “政府职能” 到 “政府职责” 。在计划经济到社会主义市场经济的转型过程中，政府职能转变成为我国改革的重大课题，也是联结政治体制改革与经济体制改革的结点。从改革实践看，我国政府职能转变的过程逻辑为国家职能—政府职能—政府职责—职责体系[54]。这一过程的转变有着深刻的实践基础，即为适应社会主义市场经济体制，政府职能从国家职能中分离，当持续四十多年的行政体制改革深入推动政府职能转变基本到位后，政府与市场、社会的边界基本厘清，蕴含着权责明晰、法治化要求的政府职责体系构建成为迫切需要。与实践相呼应，学术研究的视野从 “政府职能” 到 “政府职责” ，但这并不意味着后者对前者的替代，而是将抽象的政府职能转变原则和较为模糊的政府职责关系落实到具体的政府职责划分、重组、协同过程，表现为由机构重组到职责重构的政府职能转变逻辑切换，是前续改革的深化与细化。

（二）内容面向：碎片化到整体性

从 “政府职责” 到 “政府职责体系” 研究，可以看作理论研究从碎片化到整体性研究的过程。关于政府职责的研究一直是学界关注的重要主题，但早期的研究呈现一种碎片化的块状分布，主要聚焦在微观层面的某个具体政策或管理行为中的政府职责研究，如养老保险、农村合作医疗、再就业、外商投资、生态恢复等，以及中观层面某个领域中的政府职责研究，如社会服务、职业教育、医疗卫生、生态文明等。自2007年之后，党的十七大和十八大分别提出 “健全政府职责体系” “健全部门职责体系” ，理论界的研究重点开始出现转向，关于政府职责体系的研究逐渐占据主导地位，内容包括政府职责体系的构建原则、理念、模式、路径等。从单项具体政府职责的研究到政府职责的整体性、系统性构建，其内在逻辑是政府职责与政府职能转变相关联，政府职责及其体系的构建成为推动政府职能转变的重要路径，这也是从本体论向方法论的一种转变。

（三）结构面向：党政职能体系到政府治理体系

政府职责体系与政府职能转变密切联系，而后者改革过程涉及多主体间的相互关系变革，政府职责体系亦不是一个独立于其他组织结构的系统。从党的十八届二中全会提出建设 “国务院机构职能体系” ，到党的十九届三中全会提出建立 “具有我国特点的党和国家机构职能体系” 和 “职责明确、依法行政的政府治理体系” ，可反映出单向度地对行政系统内部职责的整合配置难以达到政府职能转变的理想效果。国家治理体系和治理能力现代化要求在实现党和国家机构职能的优化协同高效基础上，推进政府治理体系建设，实现政府与社会、市场协同共治，形成三者有效协同推进社会经济发展的治理格局[55]。因此，政府职责体系建设不仅要理顺党政机构间的职责关系，还要在政府治理体系构建的关系层次上厘清政府与市场、社会的关系，在组织层次上理顺政府机构与人大、政协等组织间的职责关系，实现整个政府治理体系各主体间职责关系的协调。现有研究在聚焦政府职责体系相关议题的基础上，正逐步向政府治理体系构建议题上转变，总体来说，仍在起步阶段，对政府治理体系的内涵、目标、价值、路径等方面未达成共识，但拓展了政府职责体系研究的外延，为将来的研究指明了方向。

（四）形态面向：实体政府到虚拟政府

实体政府职责及其体系与国家治理密切相关，自然长期受到理论研究的关注。数字技术发展催生经济社会的新业态新模式，同时实体政府借助网络信息技术实现行政效率和内部协同的提升，两者双向互动孕育出虚拟政府形态的职责探讨和职责体系构建的应然和必然。学者们从实体政府到虚拟政府的关注，并不代表着对实体政府研究的转移，而是两者并重。对于在信息数字技术迅捷发展带来的平台经济、网络舆论、网络公共安全、网络空间伦理等问题中，政府应当承担怎样的元治理角色，如何在虚拟网络中回应社会服务需求和构建起政府职责体系，对这些问题的学术关怀正是理论研究的社会责任的体现。关于虚拟政府形态研究的转向，回应了以人民为中心的服务型政府的价值导向，塑造了有为政府和责任政府的良好形象，对于未来研究的思维扩张与深入起到了很好的引导作用。

四、政府职责体系研究的未来：不足与展望

进入新时代以来，国内学者从不同层面和角度对政府职责体系进行了大量探索，取得了斐然的成绩。尤其在政府与市场、社会的职责关系，政府横、纵维度职责体系构建两个方面的研究比较深入和充分，同时关注到异质形态和地域政府职责体系的差异性，这些领域的研究卓有成效。显然，既有研究深化了人们对于政府职责体系的认识，在一定程度上为构建政府职责体系的实践提供了理论指导和反思，为后续政府职责体系领域的理论研究奠定了坚实的基础。但综合改革进展与理论研究来看，目前的理论研究明显滞后于改革实践，亟须在一些不足的方面加以改进、深化。

第一，理论方位上，应注重与新时代若干变化的现实背景相结合，廓清并提升政府职责体系研究的理论方位。政府职责体系与政治、经济、社会各个方面密切相关，不能脱离时代背景而单向度研究论述。既有的政府职责体系研究在某种程度上还处在聚焦内在题域阶段，包括构建模式、问题、路径等，并与一些研究议题关系不清，如政府职责体系与政府机构改革、政府职能转变的关系是怎样的，政府职责体系构建对于政府治理现代化有怎样的影响和意义等。同时，新时代社会主要矛盾的变化，党的中心任务的确定，全面深化改革目标的推进，政治、行政体制改革的深化，数字时代的政府转型等，均赋予政府职责体系建设新的内涵和方向，理论研究应当紧密跟上改革实践与社会发展的步伐，为政府职责体系的构建与优化提供理论阐释与前瞻性指导。

第二，研究方法上，应加强多种研究方法的综合运用，尤其是实证方法。既有文献对政府职责体系的规范研究较多，大多是基于制度文本或改革经验的理论阐释，而在实践基础上的实证研究成果较少。某种程度上，这与政府职责体系构建的综合性有关，政府职责体系构建涉及政府内部所有部门，中央到地方多个层级，党、政府、人大等多个组织，政府、市场、社会等多个领域，而不是以单一方面改革为进路的，客观上为理论研究增加了难度。也正是因为如此，政府职责体系的研究不能仅停留在宏观层面的理论模型探讨，更多地需要深入实践，透析政府职责体系的配置过程、建构机制、运行逻辑、现实难题、优化路径等研究议题。同时，我国不同的地域发展也为政府职责体系的差异化实践奠定了基础，为理论界开展比较性研究、案例研究等提供了经验素材，以发现政府职责体系构建的共性和特性问题，全面把握政府职责体系构建的研究议题。因此，运用综合性的研究方法，才能推进政府职责体系研究的深化。

第三，研究视角上，应强化政治学、经济学、法学、历史学等学科视角的研究，构建起多学科参与的研究网络体系。现有研究主要以政治学、公共管理学为主，但总体上显得还比较宏观，研究深度不足。首先，要强化从政治学、公共管理学视角对我国政府职责体系构建过程中，职责整合、转移、产生、消亡等及其影响，体系构成要素与整体关系，内部多维度的构成路径，政府与市场和社会关系模式，政府职责体系与政府能力关系等理论问题的系统阐释。其次，加强其他学科对政府职责体系研究的介入。比如，政府职责体系构建涉及权责一致原则，需要权、责、事、人、财、编等要素相对统一，要把握实际改革的运作机理，确保职责转移的合法性，这就需要经济学、法学等学科视角的切入；我国政府职责体系构建存在的某些问题并非一时呈现的，而是新中国成立以来的政治、经济、社会等多种因素交织而成的，有些问题因素甚至是源于中国千年历史承袭而来，从短时期内无法把握政府职责体系构建中根本梗阻的历史渊源，需要借助历史视角，以历史的、发展的眼光梳理政府职责体系中存在的一系列问题，进而找到合理的应对之策。因此，多学科视角的研究进路，有助于从多个学科侧面观察政府职责体系构建与优化中的各个问题，把握其中的实质问题，提升研究的全面性。

第四，研究内容上，应注重研究议题的均衡性，形成政府职责体系整体性研究框架。已有研究比较偏重政府与市场、社会的职责关系，政府横纵维度职责体系构建两个方面的研究，还需要在一些议题上加强研究。首先，加强对基层政府职责体系研究。学者们较多关注高层级政府职责体系，而对于县级政府、乡镇政府、社区、村支两委等承担的职责关注不够。当下，基层面临职责泛化趋势，其资源有限性与治理任务剧增的张力凸显，如何构建简约、高效的职责体系以适应基层治理的需要，是亟待研究的课题。其次，注重异质性政府职责体系的研究。学术界对于各层级政府职责体系的构建展开了较多学理分析，但对不同形态、特定区域的非规范意义上的政府职责体系研究不足。比如，数字政府、电子政府、虚拟政府、平台政府等形态政府的职责体系的内涵和外延是什么，应该如何构建和优化；大城市政府、城乡融合发展中的政府、跨区域合作中的政府、边疆政府、欠发达地区政府等政府职责体系有何差异，如何做到普遍性和特殊性相结合等。这些主题亦存在较大的研究价值。再次，关注政府职责体系构建评估研究。政策层面和理论研究层面对于政府职责体系构建和优化的思路较为清晰，但是对于我国政府职责体系构建的效果如何，有没有达到预期效果等问题的研究仍较为鲜见。政府职责体系的构建和优化在多大程度上有效应对了理清政府与市场、社会等的关系，合理划分各层级政府间职责，提升政府治理水平等问题，还需要科学、系统的具体指标和方法作出相应的评估，以期客观认识我国政府职责体系构建的成效、不足，提出今后的行动方向。最后，深化政府在复合状态下的职责体系研究。政府职责体系构建与优化同单一层级政府或部门职责体系的异动与多层次的政府或部门的政策、实践密切相关。同时，作用于同一主体的不同时间节点的政府改革，如乡镇政府面临强镇扩权改革、经济发达镇行政改革、富县强镇事权改革等的冲击，对政府职责体系均产生不同程度的影响。那么，如何在丰富多变的改革中保持政府职责体系构建的价值诉求与良好路径呢？这需要学者们在政府职责体系构建研究中叠加多重改革效应，纳入更多考量因素，寻求政府职责体系的优化之道。

总之，政府职责体系构建是一项系统的、长远的、动态的工程，也是我国政府改革的前沿探索领域。政府改革实践的展开需要理论研究的及时跟进，以科学认识我国政府职责体系发展规律与构建困境，提出合理的突破路径。未来的研究，学界应立足于广泛的政府实践，从以上四个方面积极推动政府职责体系研究的知识再生产，形成完整有深度的政府职责体系研究脉络和框架。