浙江水利先发优势和走前列路径研究

顾希俊，金倩楠，刘立军

（浙江省水利河口研究院（浙江省海洋规划设计研究院），浙江 杭州 310017）

0 引 言

经过70多年的艰苦奋斗，浙江水利在防洪保安、水资源保障、水生态环境保护、水文化和水经济发展、水治理能力建设等方面都取得长足的进步，有力地支撑了社会经济发展，在许多领域开创了浙江经验，走在全国前列。“十四五”时期是浙江水利构建“浙江水网”、支撑浙江省全面建设“重要窗口”和共同富裕示范区的关键期，全省水利行业面临更高的要求、更大的挑战，需要进一步巩固优势、再谋新篇、走在前列、勇立潮头，建成具有浙江特色的水利标志性成果。

1 浙江水利发展现状

根据陈璐等学者[1]对2018年全国各省市水利现代化程度的研究，浙江省水利现代化水平总体位于北京、上海、江苏等省市之后。通过调研以及与北京、江苏等水利工作走在全国前列地区的水利发展成效进行比较，浙江省在河（湖）长制、最严格水资源管理、幸福河湖建设、海塘安澜、水生态价值实现等方面具有先发优势。

1.1 河（湖）长制“浙江经验”走向全国

近年来，浙江省河（湖）长制等一系列工作的成效得到国务院、水利部的充分肯定，连续3 a获得奖励资金。

2003年，湖州市长兴县为推动城区河道治理，开始建立河长制，明确城区河长的各项职责。之后，湖州市、杭州市和嘉兴市探索实施河长制，推动河湖治理。2013年底，浙江省全面推行“五水共治”决策部署，在总结长兴县方案的基础上，将“河长制”作为推进各项治水工作的保障制度。2018年发布《浙江省河长制规定》，这是全国首个对河（湖）长制工作有指导作用的地方性法规。2020年，浙江省在全国率先实行全社会公众护水“绿水币”机制，搞好政企民“大合唱”，走好治水“群众路线”。2021年10月22日正式实施浙江省地方标准DB33/T 2361—2021《河（湖）长制工作规范》，从基本要求、工作内容、实施要求、信息公开与档案管理等4方面规范河（湖）长制工作，明确各级河（湖）长的设置及工作内容，推动河（湖）长制工作从“有章可循”到“有法可依”再到“依标办事”。

江苏、广东等省从近几年河（湖）长制实践中也总结出一系列网格化管理、联合执法等优秀的经验做法。同其他省份相比，浙江省在制度设计、法规与政策支撑、群众参与等方面优势明显。

1.2 最严格水资源管理全国优秀

水资源利用效率是水利现代化发展的重要标志。“十三五”期末，浙江省实行最严格水资源管理制度获得优秀等次，考核结果首次排名全国第一。浙江省2020年度万元GDP用水量25.4 m3，处于全国前列（全国第四），较北京、上海、天津等城市低，与江苏、广东和全国平均值相比，较为先进；万元工业增加值用水量15.8 m3，处于全国前列（全国第六、南方地区第一），较北京、天津、陕西、山东、河北等省市低，与上海市、江苏省等经济发达地区相比，较为先进。主要原因是浙江省水稻等粮食种植面积少，农业对水资源的依赖相对较小；工业以轻工业为主，对水资源的依赖程度较低。农田灌溉水有效利用系数0.602（全国第九、南方地区第三），与上海等地差距较大，与山东等地差距较小。城市供水管网漏损率仅为6.13%，位居全国前列；人均综合用水量256.0 m3/（人·a），位居全国第十（南方第二）；国家级县域节水型社会建设覆盖率列全国第四（南方第一）；获得“全国公共机构水效领跑者”称号的企业数量位列全国第一。各项节水数据在南方省份中领先，达到国际中等发达国家水平。

1.3 幸福河湖浙江起航

浙江省河湖治理始终践行习近平生态文明思想和“绿水青山就是金山银山”的理念，从2003年开始实施“万里清水河道”建设；2013年以“壮士断腕”的决心，大力推进“五水共治”，倒逼产业升级转型，打造良好的河湖生态环境；2018年在全国率先开展“美丽河湖”建设，在浙江高水平建设全面小康社会进程中发挥重要作用，也为新发展阶段建设高品质全域幸福河湖奠定坚实的基础。通过一系列流域综合治理工程，全省主要江河干堤达标率提高至87%，县级及以上城市防洪基本达标，“千人万亩”防洪闭合圈达标率提高至79%。全省共建成省级美丽河湖3 600余km，水美乡村1 000余个，仙居永安溪、松阳松阴溪、天台始丰溪、浦江浦阳江、柯城石梁溪、德清蠡山漾等一批美丽河湖在全国起到良好的示范作用。

1.4 海塘安澜启动“水利+”

截至2019年底，浙江省已建成一线标准海塘（基本防御线）898条共计2 014 km，其中防潮（洪）标准200 a一遇及以上占2%，100 a一遇占13%，50 a一遇占56%，20 a一遇及以下占29%。与广东、江苏等经济发达省份相比，浙江省海堤长度适中，建设标准高，有效保护沿海42个县（市、区）、2 000余万人口、133余万公顷（2 000余万亩）耕地和全省一半以上GDP。为加速海塘安澜工程的建设，省委省政府先后印发《浙江省海塘安澜千亿工程行动计划》《浙江省海塘安澜千亿工程建设规划》，展望未来，到2035年，将实现从“一条防御工程线”向安全屏障、生态廊道、贯通走廊、文化长廊、活力珠链、产业高地“六个功能带”的蝶变。

1.5 水生态价值实现先行探索

2015年，丽水市在全国率先全面推进“河权到户”，真正意义上实现水生态价值转化，承包人每千米河道年均增收达8 000元以上。2019年，丽水市推进浙江（丽水）绿色发展综合改革创新区建设，使自然资源可以“变现”，“水流变资金流”成为现实。

在实践层面，目前全省探索出的水生态价值形式有“河权到户”“两山银行”“生态贷”“两山贷”“生态基金（两山转化产业投资基金）”“生态保险”“丽水山泉”“丽水山耕”“丽水山居”“丽水山景”等，为全国乃至全世界提供了典范。

在法规政策体系层面，丽水市出台DB 3311/T 139—2020《生态产品价值核算指南》、DB 3311/T 144—2020《绿色信贷实施指南》等地方标准，《丽水市生态产品价值核算技术办法（试行）》《浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案》等市级政策文件，助力水生态价值转化的探索。

2 浙江水利走前列面临的挑战

江苏等省的水利工作总体上走在全国前列，在部分领域的资源禀赋、基础条件、政策保障等方面具有较强优势；广东等省水利发展基础相对薄弱，但随着当地党委政府对水利工作越来越重视，部分领域要求出重拳、求实效。通过分析其他省“十四五”期间水利工作的重要发力点，可为今后浙江省如何继续在先发优势领域实现领跑、在后发领域实现比较优势提供借鉴。

2.1 河（湖）长制比较优势逐渐变小

近几年，其他兄弟省市的河长制工作步伐紧追浙江省，有些方面即将超越，浙江省河湖管理工作继续走在前列面临较大压力。

2.1.1 组织体系仍需提升

全国14个省份明确由省领导担任省级河长办主任，黑龙江、江苏等9个省的水利厅内同时设河湖处、河（湖）长制工作处。江苏、山东、广东等17个省市均通过发布总河长令，部署河长制及“清四乱”工作。

2.1.2 省级层面奖惩机制不足

山东省将河（湖）长制工作纳入省委、省政府对各市经济社会发展的综合考核，明确由省水利厅负责考评；广西、贵州2省将河（湖）长制纳入省委常委会工作要点；广东省2019年首次全面完成地市总河长的考核，并将考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据；浙江省仅将河长制考核作为“五水共治”考核的一部分，且占比很小。

2.1.3 河（湖）长制改革力度不足

江苏、广东2省提出实施岸线分区管理，将河湖岸线划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，形成省骨干河湖生产、生活、生态岸线的适宜比例，将河湖岸线功能分区、涉河建设项目等信息纳入“水利一张图”，推进信息化管理；浙江省仍严守河湖管护范围，缺乏向公众全面放开河湖岸线利用的勇气。

2.2 最严格水资源管理领先优势微弱

2.2.1 水资源利用效率存在差距

对标北京等国内先进水平，浙江省水资源利用效率还有较大提升空间，一些重点领域、关键环节的节水尚有较大潜力。工业用水方面，万元工业增加值的用水量与北京市（7.1 m3）、天津市（10.7 m3）、深圳市（4.7 m3）相比，仍有较大差距；此外，工业企业用水水平参差不齐，工业园区优质水源错配问题突出。农业节水方面，上海等城市的农田灌溉水有效利用系数均已达到0.70以上，与其相比，浙江省农田灌溉水的有效利用差距较大，即使在地理位置相邻的浙北和苏南地区，苏南地区（0.680）节水灌溉的成效也较浙北地区（0.630）高。城镇用水方面，城乡公共供水管网漏损率不平衡现象较为明显，城市建成区多为10%，但还有许多县城和乡镇在20%左右，较发达地区差距明显。

2.2.2 非常规水源利用率不高

除宁波市区、绍兴市区初步形成区域水源分质供水体系外，绝大部分地区城乡居民生活与工农业生产的供水工程体系不分，生活生产用水仍主要依赖以水库为主的水源工程。由于没有实施分质供水，一方面，好水没有“用好”，存在工业园区水库优质水源错配、水库优质水供应紧张的情况（26个缺水城市中仅有8个城市有工业水厂），有限的优质水资源无法覆盖更大范围；另一方面，河道（河网）天然径流及中水、淡化海水等非常规水源利用率不高。

2.3 幸福河湖持续发力不足

浙江省幸福河湖起步早、成效高，随着江苏省生态河湖、广东省万里碧道的推进，浙江省幸福河湖前期优势正在减小，甚至被其他地区超越。

省委省政府高位推动方面，江苏省生态河湖、广东省万里碧水廊道是省委省政府高水平规划建设推动河湖治理的专项行动；浙江省幸福河湖建设与省财政厅联合印发，尚未上升到省委省政府层面，作为广受好评的省政府民生实事，更需在“十四五”期间迭代升级，加快顶层设计、谋篇布局。

河湖建设创新方面，上海市规划和自然资源局与上海市水务局联合编制完成全国首份完全聚焦河道的规划指南[2]；广东省万里碧道提出建设“三道一带”的目标，分别对自然生态型、乡野型、城镇型、都市型4类碧道进行建设指引；而在浙江省幸福河湖建设方案中，这些方面的创新还未全面体现。

河湖治理资金补助方面，广东省治理河长省级以上的补助资金，按140万元/km且不超过年度项目批复概算的70%控制；江苏省中小河流治理专项资金，省级以上奖补标准按苏南、苏中、苏北分别不超过工程初步设计概算投资的40%、50%、70%控制[3]；浙江省“十三五”期间中小河流项目资金补助比例仅为25%，相比广东、上海、江苏的项目资金补助明显偏低，基层积极性不高。

2.4 海塘安澜需加大迈进步伐

2.4.1 海塘防御标准与保护对象的重要性不匹配

根据《浙江省海塘安澜千亿工程建设规划》分析，预测至2035年，海塘现状防御标准与发展需求不相区配的保护区比例为82%，不相区配的海塘长度比例为70%。浙江省现有海塘达标率77%，与上海（86%）、江苏（95%）等发达地区相比，达标率还有一定差距。为此，浙江省提出全面提高海塘防洪防潮能力的要求。

2.4.2 生态性不足

受认识所限，浙江省海堤建设大多以传统的物理海堤为主，更多注重工程安全，生态建设理念落实不够，对周边环境协调性、生态友好性等综合考虑不足。对此，浙江省要求实现海塘“安全+”，加强海陆生态系统建设，合理融合交通、文化、景观、休闲、健身、旅游等需求。广东省针对现状海堤达标率不高、生态性不足的问题，系统编制生态海堤建设规划，在创新理念、保障安全等方面，与浙江省具有高度相似性。在海塘安澜建设方面，浙江省可能会实现与广东省并跑，因此浙江省需要在科技、资金等方面加大投入，确保能够全面实现领跑。

2.5 水生态价值实现路径体系化仍需加强

总体来说，浙江省水生态价值转化顶层设计不足，系统化的推进机制未形成，水生态价值转化“小散弱”的局面未根本改变，产业水平偏低，产业链不完整，品牌宣传推广力度不足，产业配套政策的扶持力度不足。2021年自然资源部组织编写《生态产品价值实现典型案例》（第二批），其中福建省南平市光泽县“水美经济”案例具有较高的参考和借鉴价值，该县从顶层设计、产品研发、机制保障等方面，形成一套完整的“水美经济”体系，浙江省目前还缺乏这方面的系统考量。

3 浙江水利走前列的建议

3.1 以河湖管理制度改革创新推动河（湖）长制

在河湖管理法规方面，针对大众诉求，开展对《浙江省河道管理条例》不适应条款的修订。在水域管理制度方面，探索新增水域储备、水域指标计划管理、水域指标生态补偿等制度创新，推进水域“占补平衡”；积极探索河湖治理滨水经济带、水域资源化管理、行业协同发展的新模式。探索试点将“绿币”纳入个人征信实施信用贷款，拓宽绿币使用渠道，实现绿币与支付宝城市服务、微信等社交媒介的数据交互。

3.2 双向发力最严格水资源管理

聚焦“区域水资源+水耗标准管理”改革，建立完整的水资源管理空间数据“一张图”、监测与态势感知“一张网”、水资源综合信息基础库“一本账”，实现水资源管理事项“一网通办”“一网通管”的水资源管理标准化平台，加强事中、事后监管。加快推进污水处理厂尾水再生利用设施建设，海岛地区开展海水淡化利用规模化示范，高耗水行业和工业园区要优先利用海水、亚海水。

3.3 打造全域幸福河湖

从省级层面全力推动幸福河湖建设，以钱塘江流域幸福河湖建设为试点，系统谋划河道治理同产业发展相融合的模式，推动流域高质量发展。发布《幸福河湖建设指导意见》，指引不同类型河道治理的建设模式。以钱塘江流域和曹娥江流域治理为切入点，探索河湖治理滨水经济带、水域资源化管理、行业协同发展的新模式。在《浙江省水利建设与发展专项资金管理办法》中明确幸福河湖建设的补助标准和支持方式，加强各地建设幸福河湖的积极性。

3.4 加速推进“海塘+”

聚焦实现海塘的多功能融合，建设绿色、开放共享、体验多源、功能统筹的优质海塘，实现海塘与交通、文旅、绿化的多功能融合。在海塘安澜工程建设过程中建立工程带科研机制。省市县统筹安排并实施工程带科研，依托工程建设开展省域或区域“安全+”功能融合、生态海堤建设、数字海塘建设、钱塘江河口堤脚冲刷、河口综合治理、滩涂植物群落营造、古海塘保护修复等重点课题或关键技术研究，在省科技重大项目立项上予以政策支持、经费保障。

3.5 系统推进水生态价值转化

做好水生态价值转化的顶层设计，一是要摸清家底，水利部门会同自规部门将全省所有涉水工程、可开发利用的水资源按功能分类，绘制水资源“一张图”，并开展工程、自然资源等确权登记工作；二是搭建运营平台，组建各地“水生态银行”，统一开展水资源资产产权流转、市场化运营和开发；三是加强产业规划和开发运营，依托水生态银行引入产业投资方和运营商，实现“卖资源”“卖产品”“卖环境”“建品牌”。