党的二十大报告中民生法治建设的“公平”话语解读

胡玉鸿

民生关系着千家万户的安危冷暖，牵涉到普通百姓的急难愁盼，因而以社会公平正义为准绳规划民生的制度、政策与法律，成为习近平法治思想中的重要内容。党的二十大报告第九部分更以“增进民生福祉，提高人民生活品质”为题，专章阐发了民生的政策规划与制度安排，引领着民生法治的制度框架与发展方向。综观报告的内容，围绕民生问题主要是从四个方面着眼：一是完善分配制度；二是实施就业优先战略；三是健全社会保障体系；四是推进健康中国建设。①参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46-49 页。可见，整个民生政策的规划都以人民为中心，以社会公平正义为基准，顾及每一个百姓、每一户家庭的日常生计，从而不仅使具有正常劳动能力的公民能够通过制度和政策安排得到实惠，同时也对困难群体、社会弱者给予倾斜保护，符合公平正义所要求的对处于社会劣势地位者优先保护的价值理念。民生问题既是社会问题，也是法律问题，在“全面推进国家各方面工作法治化”的语境之下，如何围绕社会公平正义来推进民生法治建设①党的二十大报告专门指出：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。”参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第41 页。由此可见，“社会公平正义”是整个法治中国建设的根本价值准则。，是新时代保障人民美好生活需要的基础性制度建构。社会公平正义在法律上的最主要表达就是“公平”，本文围绕党的二十大报告中民生领域中提到的“公平”进行阐述，着重于对民生法治的公平话语作出解读。

一、社会公平正义是民生法治建设根本的价值目标

“社会公平正义”是习近平法治思想中出现最多的政治、法律词语之一，表征着习近平总书记对社会公平正义的高度重视。在党的二十大报告中，“社会公平正义”同样是高频词，报告12 个段落涉及“社会公平正义”（包括单言“公平”），这既延续了党的十九大报告对社会公平正义高度关注的战略安排②有关党的十九大报告中社会公平正义的理论阐述，参见胡玉鸿：《新时代推进社会公平正义的法治要义》，《法学研究》2018年第4 期。，又在新的时期、新的环境下赋予了社会公平正义新的内涵、新的特征。理解和把握党的二十大报告关于社会公平正义的重要论述，对于当代中国着力推进的民生法治建设，具有根本性的战略引领作用。当然必须注意的是，社会公平、社会正义或者说社会公平正义都不是新近的哲学和法学名词，对公平、正义的追问本身就是人类思想史上的重要内容之一；但是，习近平总书记有关“社会公平正义”的论述，有着特定的价值取向和具体内涵。大致说来，就民生领域而言，社会公平正义的主要理论特质可分解为以下几个方面。

第一，社会公平正义是面向全体社会成员的共享正义。从历史的角度观察，社会上哪些主体能够享有社会公平正义，本身就是衡量社会是否公平正义的标尺。在专制社会中，公平正义只会在特权阶层中分配，而广大劳动者只能处于被剥削、被压迫的地位，社会公平正义与他们无缘。但社会主义中国与此不同，“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这是中国推进改革开放和社会主义现代化建设的根本目的”③习近平：《中国发展新起点，全球增长新蓝图》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第35 页。。可以说，“共享”是最为普遍也最为真实的社会公平正义。它使公平正义不再是少数人的专利，公平正义的阳光普照于每一个社会成员之上，成为人民实现美好生活需要的根本保障。党的二十大重申了这一理念，强调“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第27 页。。发展是民生的基础，但发展本身只是手段，必须服务于人民的利益与福祉。当然，在社会主义初级阶段的当代中国，经济实力尚不雄厚，人民对美好生活的需求与发展不平衡、不充分的矛盾仍然存在，所以，还必须以发展为动力，夯实保障民生的物质基础。这也就是习近平总书记常言的要把“蛋糕”做大。如习近平总书记所言：“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济社会发展水平……我国现阶段存在的有违公平正义的现象，许多是发展中的问题，是能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。”①习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018年第2 版，第96 页。经济发展了，财富增加了，才能真正为人民美好生活需要奠定充实的物质条件，从而将公平正义落到实处。

第二，社会公平正义以共同富裕为根本目标，代表着社会主义制度的终极追求。邓小平同志早就明确指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”②邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，载《邓小平文选》（第3 卷），人民出版社1993年版，第373 页。“剥削”意味着人与人之间处于不平等的法律地位之上，“两极分化”则是社会分配的不公平、不正义。所以，社会主义国家必须以谋求人民的共同富裕为己任，增进人民福祉，满足人民对美好生活的需求。习近平总书记围绕民生问题也特别强调，“保障和改善民生，要着眼于让发展成果更多更公平惠及全体人民，既尽力而为又量力而行，促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，不断朝着全体人民共同富裕迈进”③习近平：《学习马克思主义基本理论是共产党人的必修课》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第38-39 页。。上述的“七有”无一不关系到普通百姓的日常生活，也是人们在社会上体面生存必需的基础保障。只有解决了全体社会成员的日常生计问题，才有可能推进共同富裕的进程。同样重要的是，没有社会公平正义的价值引领和制度安排，就不可能有全体人民的共同富裕。在建设现代化国家的征程中，社会公平正义引领下的社会共同富裕是其中的重要内容。党的二十大报告指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第22 页。中国目前仍然存在的区域发展不平衡、城乡差别还较大的现实，决定了共同富裕不可能一天实现，而只能是一个不断推进、久久为功的长期过程。然而，只要有社会公平正义作为价值引领，在制度的安排、政策的拟制、法律的制定、计划的推行上本着共同富裕的战略目标，就一定能逐步形成共同富裕的制度惯性，使全体社会成员美好生活的要求得以实现。

第三，社会公平正义既要维护形式上的公平正义，也要追求实质上的公平正义。形式上的公平正义强调的是机会的平等或量上的正义，如按劳分配、机会公平等都是从最朴素的正义观出来的，提倡人们通过自己的劳动来创造美好的生活，同时在平等的理念之下给予所有社会成员公平的机会。但是，对于社会主义的社会公平正义观而言，不能仅以形式上的公平正义为满足，还要追求实质上的公平正义。例如：在初始条件的公平方面，要通过精准扶贫的措施，使贫困人口摆脱困厄的状态，从而能够与其他社会成员一样拥有把握机会、改变命运的能力；在结果公平方面，要“坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实推进”①习近平：《扎实推进共同富裕》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第144 页。。特别是再分配的过程，主要是由国家主导的分配正义，税收就是其中最为重要的手段之一。适度的宏观税收水平、科学合理的税制结构和税收制度、规范的税收政策，可以有效地调节国民收入再分配，从而在让国家增加财源的同时，为社会上的弱者提供救助的资源。在社会公平正义与法治的结合点上，习近平总书记专门指出：“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”②习近平：《坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路》，载《习近平谈治国理政》（第3 卷），外文出版社2020年版，第284 页。对于人民群众来说，所能感受到的公平正义就绝不仅是形式上的公平正义，而必定含有实质的公平正义内容。

简单疏释了中国特色的社会公平正义，我们再来看何谓民生。民生，简单地说即老百姓的日常生活，特别是指与老百姓生活息息相关的教育、就业、医疗卫生、社会保障、社会稳定等现实问题。“民生工作离老百姓最近，同老百姓生活最密切。”③习近平：《保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点》，载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017年版，第361 页。对于人民群众来说，生活是否富足、幸福可否达致、安全能否预期，都是人们最朴素、最基本、最现实的心理诉求，也是人民群众拥有获得感、幸福感、安全感最为基本的表现。在党的二十大报告中，习近平总书记指出：“治国有常，利民为本。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46 页。中国共产党是为人民谋福祉的政党，中华人民共和国是保障人民当家作主的社会主义国家，因而满足人民群众不断增长的美好生活需要，是党和国家的光荣使命。在社会基本矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾的新时代下，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”⑤习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11 页。。为了保证人民美好生活的实现，一方面是要加大发展力度，“坚持发展是第一要务”。不仅如此，发展还必须是“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”⑥参见习近平：《新时代经济特区要在更高起点上推进改革开放》，载习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021年版，第409-410 页。。特别是随着社会的发展进步，人们对美好生活的需求范围越来越广、层次越来越高，更需要通过高质量的发展来为人民美好生活的实现奠定扎实的物质基础。另一方面则是要以社会公平正义为指针，在民生领域扎实推进社会公平正义的制度建构。习近平总书记指出：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第22 页。可见，社会公平正义的价值理念，在民生领域中主要就是体现为全体人民共同富裕，坚决防止贫富悬殊、两极分化的现象。

在民生法治中推进社会公平正义，大致包括三个方面的内容：一是缩小贫富差距，防止出现两极分化。自古至今，社会矛盾激烈、社会冲突加剧的时期，都与贫穷不均的现象有着密切的关联。早在春秋时期，孔子就言道“不患寡而患不均”，指出社会动荡的根源主要在于社会财富分配上的严重不公。中国历代的农民起义也多是在“富者田连阡陌，而贫者无立锥之地”的两极分化态势下发生的，这是后人须引以为戒的。习近平总书记曾这样设问：“物质丰富了，但发展极不平衡，贫富悬殊很大，社会不公平，两极分化了，能得人心吗？”②习近平：《在河南省兰考县委党委扩大会议上的讲话》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第49 页。答案自然是否定的！为此，“我们决不能允许贫富差距越来越大、穷者愈穷富者愈富，决不能在富的人和穷的人之间出现一道不可逾越的鸿沟”③习近平：《深入贯彻新发展理念》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第171 页。。二是要“自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入分配差距，促进社会公平正义”④习近平：《新发展阶段贯彻新发展理念必然要求构建新发展格局》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第58 页。。公平正义在很大程度上就是对差距的消弭，特别是自然资源差异导致的地区发展不平衡、城乡二元体制下社会保障的不平等以及收入分配上的不公平等问题，既为作为价值的社会公平正义所不容，也为作为政策的社会公平正义所反对。当然，共同富裕是一个需要长期努力才能实现的目标，“实现共同富裕，要统筹考虑需要和可能，按照经济社会发展规律循序渐进”⑤习近平：《深入贯彻新发展理念》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第171 页。。但是，这绝不意味着在所有条件齐备之后再来解决共同富裕问题，而是要扎扎实实地对之予以推进，让人民群众感受到党和国家的努力，体验到幸福可待、富裕可期。三是加强对弱者的权利保护，使他们能够在国家制度、政策和法律的支持下，享有与其他人一样的生存可能、发展机会。从公平正义的角度来说，同样的人同样对待是符合公平正义要求的，而不同的人给予不同的对待也是公平的。弱者因为自然的、社会的等各方面因素的影响，使其处于相对劣势的地位之上，因而必须在法律上加以扶持、救助，使其能够具有和其他人一样行使权利的实际条件。党的二十大报告对此专门指出，要“健全分层分类的社会救助体系。坚持男女平等基本国策，保护妇女儿童合法权益。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”⑥同注①，第48 页。。自然，社会弱者的范围远不止于此，对心理上、生理上、能力上、机会上、境遇上存在的弱者，都应当纳入社会保障的范围之中，使他们能够在国家政策和法律制度的关爱之下，体面生活、尊严生存。⑦有关习近平总书记对弱者扶持与救助重要论述的阐释，参见胡玉鸿：《新时代民生保障法治中的弱有所扶原则》，《法学家》2022年第5 期。

二、二十大报告围绕民生领域的主要公平叙事

需要指出的是，在党的二十大报告中，整个民生制度、政策的规划都内蕴着社会公平正义的价值理念和价值准则，并且所有的制度推进本身又以促进社会公平正义为目标，“让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，让人民群众真真切切感受到共同富裕不仅仅是一个口号，而是看得见、摸得着、真实可感的事实”①习近平：《深入贯彻新发展理念》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第171 页。。可见，社会公平正义既是价值准则，又是价值目标，既是指导制度、政策、法律拟定的指导思想，又是能让人们切实感知的实际社会效果。这种以社会公平正义促进社会公平正义的民生战略，体现了中国共产党人对中华优秀传统文化中的公正、博爱、人道理念的传承与弘扬。不仅如此，社会公平正义说到底又是一个法律问题。如习近平总书记所言：“公平正义是中国特色社会主义的内在要求；要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”②习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018年第2 版，第95-96 页。在此，公平正义的话语直接转变成法律的话语，并通过权利的形式而为人民群众争取更多的民生福祉提供助力。以下，我们通过党的二十大报告中民生领域中“公平”的论述来具体描述法律如何更好地维护民生权益的问题。

（一）教育公平问题

党的二十大报告强调：“坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第34 页。如果说任何一个人的成长及其发展都离不开教育的话，那么也可以说，教育公平是最为基础也是最为重要的公平之一。教育公平既关涉受教育者的现在，也影响着他们的将来；既涉及个人的所长，也关乎着民族的未来。正因如此，习近平总书记指出：“教育公平是社会公平的重要基础。必须不断促进教育事业发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”④习近平：《在全国教育大会上的讲话》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第103 页。对于教育公平的内涵，学者们将其概括为四个方面的主要内容：机会公平,学校向每个人开门——有教无类；条件公平,办好每一所学校——均衡发展；过程公平,平等地对待每个学生——一视同仁；结果公平,为每个学生提供适合的教育——因材施教。⑤参见袁振国：《丛书序言》，载[德]Kirsten Meyer 主编：《教育、公正与人之善：教育系统中的教育公平与教育平等》，张群等译，华东师范大学出版社2018年版，第1-4 页。就民生层面上的教育公平而言，主要是机会公平与条件公平。

“机会公平”是要让每一个孩子都能有受教育的机会，通过教育学得知识、习得技能，从而能够在未来的生活中发展自我。要保障教育上的机会公平，一方面是要求国家将义务教育作为公益性事业，不收学费、杂费，从而使义务教育普惠于全体适龄儿童、少年，另一方面则是督促家长或监护人尽到管教之责，责令其将适龄儿童、少年按时送入学校接受并完成义务教育，否则，当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门可以给予批评教育，责令其限期改正。对于胁迫或者诱骗应当接受义务教育的适龄儿童、少年失学、辍学的，或者非法招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年的，要依照法律、行政法规的规定予以处罚。①参见《中华人民共和国义务教育法》第2 条、第5 条、第38 条、第39 条。对于家境贫寒的适龄儿童、少年，需要提供一定的困难帮助，防止出现不入学或辍学情形的发生。正所谓“再穷不能穷教育，再穷不能穷孩子，保证贫困家庭孩子受到教育，不要让孩子输在起跑线上”②习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第114 页。。在指导中国精准扶贫、精准脱贫的伟大工程中，习近平总书记就专门提到，一些贫困地区教育发展面临很大困难，由于各种原因，贫困家庭孩子辍学失学还比较多，“读书无用论”观点也有所蔓延，不少贫困家庭子女受教育程度同普通家庭的差距在扩大。③参见习近平：《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社、党建读物出版社2016年版，第292 页。然而这样的机会不公平，不仅有害于孩子的成长，也会导致贫穷的循环。因为今天没有受到良好教育的儿童，在明日同样会因为缺乏教育、缺少技能而继续处于贫困状态。为此，“要优化教育资源配置，逐步缩小区域、城乡、校际差距，特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度，保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系。要推进教育精准脱贫，重点帮助贫困人口子女接受教育，阻断贫困代际传递，让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望”④习近平：《解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题》，载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017年版，第366 页。。所以，要让受教育机会的公平不仅是形式上每个儿童都能有机会获得教育，还要从实质上保证这种机会能真正为每一适龄儿童所普遍享有。

“条件公平”则是强调教育资源的公平配置。党的二十大报告中的“促进教育公平”也主要是从这一角度着眼，而其重点则是要“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置”⑤参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第34 页。。就当代中国现状而言，城乡教育条件和教育资源上的反差较大，需要借助政策扶持、制度保障来实行教育条件和教育资源的均等化。例如，数字化线上教育就是其中较为重要的一项举措，通过这一教育形式，“我国城乡学生共享全国名师、名家、名校、名课资源，扩大了优质教育资源覆盖面，促进了教育均衡发展”⑥孙春兰：《办好人民满意的教育》，载本书编写组编著：《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022年版，第68-69 页。。当然，要实现城乡教育的同等水准、同等质量，还有很长的路要走，但无论如何，只有确保了条件的公平，才能使教育公平真正落到实处。如学者指出的那样：“社会回报——例如，收入、财富、社会地位、职位、自我提升的机会以及由此带来的满足感——都无法得到平等分配。教育是获得这些回报的一个重要途径：一个人所取得的教育成就的水准和种类会对他在分配中所得到的结果产生重要的影响，从而影响他最终会分配到何种可能提高生活质量的好处。因此，如果某些人获得的教育质量低于他人，而这不是由他自身的错误所导致的，这是不公平的，因为这会使他们在争夺非公平分配的利益的竞争中处于劣势。”①[德]Kirsten Meyer：《教育、公正与人之善：教育系统中的教育公平与教育平等》，张群等译，华东师范大学出版社2018年版，第3-4 页。所以，在中国教育公平事业的推进中，既要强调办好每一所学校、教好每一个学生，又要注重补齐短板，对困难地区、困难人群提供倾斜保护。

（二）分配制度上的“机会公平”问题

“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第46-47 页。。分配制度是否公正合理，直接关系到能否最大可能地减少贫富悬殊、两极分化的社会不良状态。在我国，实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度体系。按劳分配是指按人们劳动的数量、质量而分配其相应的报酬，在绝大多数社会成员都是通过参与劳动而获致生存、生活的基本条件的情况下，初次分配中的政策导向就显得极为重要。党的二十大报告对此所作的要求是：“努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。”③同注②，第47 页。资料④参见宁喆：《构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系》，载本书编写组编著：《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社2022年版，第428 页。显示，我国住户部门可支配收入占国民可支配总收入的比重约为60%，劳动者报酬占国民可支配总收入的比重约为50%，均需要大幅度提高。多劳多得仍是一项基本的分配政策，要鼓励人们通过自己的努力与劳动来营造美好生活。党的二十大报告中提到的“机会公平”，一方面可理解为就业公平，因为没有就业，就不可能会有劳动收入。在党的二十大报告中，“就业”被视为“最基本的民生”⑤需要指出的是，在党的十九大报告中，“就业”是作为“最大的民生”来表述的。参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第46 页。，指出要“强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业”。从就业公平的角度看，报告强调要“健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会”⑥同注②，第47 页。。就业是人们维持生存和发展自我的必要条件，就业的公平能够得以保证，也就是最基本的民生能在公平的氛围下得以保障。“机会公平”的另一方面，则是劳动报酬的公平。

就业的机会很重要，应得的劳动报酬也很重要。在劳动中获取公平的报酬，既体现了按劳分配的公平要求，也是对人的劳动价值的承认。如果一个人所获得的报酬明显低于其付出的劳动，那么必然会给人一种被轻视、被羞辱的感觉，根本上影响着人的尊严的实现。国际劳工组织1988年《关于促进就业和失业保护》的第168 号公约的序言就此指出：“所有社会中劳动和生产性就业的重要性，不仅是因为它们可为社会创造财富，而且因为它们给工人带来收入，赋予工人社会职责并使工人获得自尊感。”①转引自[澳]本·索尔、戴维·金利、杰奎琳·莫布雷：《〈经济社会文化权利国际公约〉评注、案例与资料》（上），孙世彦译，法律出版社2019年版，第232 页。特别是对于一线的生产者、劳动者而言，他们从事的是最重、最累的工作，然而薪酬偏低、保障不足，为此要健全最低工资标准调整机制，使最低工资标准能与经济增长同步，增加低收入者的收入水平。我国《劳动法》第49 条要求各省、自治区、直辖市人民政府在确定和调整最低工资标准时应当综合参考下列因素：（一）劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用；（二）社会平均工资水平；（三）劳动生产率；（四）就业状况；（五）地区之间经济发展水平的差异。当然，这些标准总体而言还是比较空泛，需要进一步加以细化。对于进城农民工来说，必须通过户籍制度的改革，解决好他们的住房、医疗、教育、社保等现实问题，解除他们的后顾之忧，“努力让劳动者实现体面劳动、全面发展”②习近平：《解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题》，载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017年版，第364 页。。另一方面则是在按要素分配上给人们提供更多更好的机会。要“探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入，切实保障劳动者待遇和权益，不断壮大中等收入群体”③习近平：《构建新发展格局，重塑新竞争优势》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第159 页。。尤其在广大农村地区，“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，增加农民收入”④习近平：《走中国特色社会主义乡村振兴道路》，载习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021年版，第222-223 页。。“机会”应该是人们可以使用、把握的机会，只有能够对闲置的宅基地和农房加以合法、合理的处置，广大农民才能从政策和制度所提供的机会中得益，有利于更好地消除城乡差距。

（三）社会保障的公平统一问题

党的二十大报告指出，“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”，为此，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”⑤习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第48 页。。如果说“覆盖全民、统筹城乡”是从社会保障涉及的主体上着眼，确保人人从中受益、无分城镇乡村，那么“公平统一、安全规范、可持续”则涉及社会保障的标准、质量及存续。一定程度上说，此前城乡二元分割的社会保障体制，很大程度上就是城里人与农村人享受着不同的社会保障待遇：城市居民无论是住房、就业，还是医疗、养老，都由国家包下来，无后顾之忧，而农民只能依靠集体提供有限的社会保障，在享受社会保障的数量、质量上与城市居民有天壤之别。如前所言，民生就是普通老百姓的日常生活，是事关他们衣食住行的基本生计，而如果农村居民不能享受与城市居民大致相等的民生保障，这就是国家不平等也不公正地对待其社会成员。为此，习近平总书记专门指出：“社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题，我们要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网。”⑥习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，载中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第104 页。只有健全的社会保障体系，才能既纾缓民众当前的迫切困难，又能解除生存的后顾之忧。有幸的是，党和国家在社会保障上对全体社会成员的一视同仁、公平对待已在逐步落实之中，例如，党的二十大报告就明确强调“推动实现全体老年人享有基本养老服务”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第49 页。，这既是全体老年公民的福音，也是在人口老龄化的中国所采行的普惠性民生举措。不仅如此，社会保障的落实与推进，还必须纳入法治的轨道。“要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。要加强社会保障立法工作，加快制定或修订社会保险、社会救助、社会福利等方面的相关法律，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任。要依法健全社会保障基金监管体系，防范化解基金运行风险，维护基金安全。要以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社会保障资金的违法行为，守护好人民群众的每一分‘养老钱’、‘保命钱’和每一笔‘救助款’、‘慈善款’。”②习近平：《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第346 页。上述要求，既涉及法律制度、法律体系的完备，也关系到权利、义务、责任的落实；既有通过执法途径对基金的严格监管，也包括对违法犯罪行为的严厉制裁。

三、以公平竞争推动高水平市场经济体制的构建来夯实民生基础

公平竞争问题虽不完全是民生问题，但却与民生需求密切相关，而公平竞争很大程度上涉及非公有制经济与公有制经济是否具有同等的竞争地位，这又与民生基础的夯实与人民福祉的提升有着密切的关联。一方面，对于个体经济、私营经济等非公有制经济来说，他们能否获得与公有制经济同样的竞争资格和准入机会，本身就涉及这些经济体制下的民生保障；另一方面，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，它们对社会主义经济的发展功不可没，也为保障民生提供了强大的经济支撑。对于非公有制经济的重要作用，习近平总书记给予了高度评价，指出：“长期以来，我国非公有制经济快速发展，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用。非公有制经济是稳定经济的重要基础，是国家税收的重要来源，是技术创新的重要主体，是金融发展的重要依托，是经济持续健康发展的重要力量。”③习近平：《毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》，载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017年版，第260 页。可见，在民生领域，非公有制经济作出了重大贡献，应当消除它们参与市场竞争的障碍，保证所有市场主体法律地位的平等。当然，除了不同类型的经济在竞争资格上的平等外，公平竞争本身也包含着合理竞争的内容。

党的二十大报告在“高质量发展”问题上，强调要“构建高水平社会主义市场经济体制”。报告指出，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”④同注①，第29 页。。在此，“公平竞争”作为社会主义市场经济的运行准则，也是社会公平正义理念在经济领域中的贯彻与实践。市场经济需要主体的参与，而主体只有在竞争的氛围中才能给市场增加活力，注入生机。学者们对于市场经济中必须采行竞争的好处作了诸多论述，主要包括：（1）“与垄断相比较，竞争会使成本和价格变得较低，而品质则变得较佳”。具体而言，公平的竞争能够刺激生产效率，降低生产成本，从而给消费者带来更低价格、更优质量的产品。（2）竞争给人们带来了“私人自由从事工商业的机会，借着个人在自由市场里所表现的优点而使事业蒸蒸日上。那就是说，对自由市场的看法可以着重把竞争看作人类自由的一面”。可见，竞争不仅具有经济上的价值，既体现经济效率，同时也有重要的社会价值，让市场经济中的每个主体都能寻找自己生存与发展的机会，从而为社会进步与社会发展提供出多种不同的试验。（3）竞争体现了经济民主的内在需求，分散了支配市场的权力，从而既抵制着市场主体对市场的垄断，也从根本上制约着国家对市场的支配。（4）竞争本身也能够带来公平的结果，因为“竞争给我们带来比较合理的价格，也替买卖双方提供选择的机会，使交易更为公平。在另一些意义上，与其说‘公平’是竞争的产品，不如说它是竞争的‘附带物’”①参见[美]菲利普·阿里达：《反托辣斯法律》，载[美]哈罗德·伯曼编：《美国法律讲话》，陈若桓译，生活·读书·新知三联书店1988年版，第144-145 页。。自然，竞争的好处可能还不止这些，但以上列举也足以说明：没有竞争，就没有市场经济；没有竞争，也不会使人们有更多更好的创造美好生活的机会，同样不会有真正意义上的社会公平正义。

然而，竞争有有序的竞争，也有无序的竞争；有合法的竞争，也有非法的竞争；有公平的竞争，也有不公的竞争。正因如此，对于竞争来说，国家的调控与法律的介入必不可少，保证竞争的公平成为法治必须担当起的社会使命。如学者所言：“社会公正的求得应该通过建立一个有效的总体秩序，尤其是应设法使收入的形成符合竞争、风险和责任的严格规则……脱离竞争经济的代价是劳动生产率下降、供应恶化和限制自由，而且也不能指望更公平地分配国民收入。”②[德]瓦尔特·欧肯：《经济政策的原则》，李道斌、冯兴元、史世伟译，中国社会科学出版社2014年版，第326 页。在现代社会，制度要通过法律来形塑，秩序要借助法律来实现，一句话，要保证竞争的公平就必须依赖法治的力量。党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家……全面推进国家各方面工作法治化。”③习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第40 页。如果说竞争是市场经济的常态，也是市场经济的条件，那么，通过法治来保障公平竞争就显得极为重要。实际上，习近平法治思想文献对于此一内容多有涉及。

第一，要保证公平竞争，就必须给予市场主体公平的竞争资格，也就是说，任何一个市场主体都必须不受阻碍、不被排斥地参与到市场经济中去，不能将他们阻隔在市场的经济生活和公平的竞争之外。市场经济本身就是平等经济，而平等与否首先就表现在是否有平等的资格进入市场、参与竞争。习近平总书记指出：“我们将坚持社会主义市场经济方向不动摇，继续加强法治建设，积极改善投资环境。努力实现各类企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，同等受到法律保护，把中国市场环境建设得更加公平，更富有吸引力。”④习近平：《社会主义市场经济是信用经济、法治经济》，载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第26 页。这种对“平等”“公平”“同等”的强调，根本上就是要保障资格的公平与权能的同等。对于长期存在的对非公有制经济的限制和歧视，党的十八届三中全会决定就明确提到，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，激发非公有制经济活力和创造力。当然，党和国家的政策规定是一回事，具体执行则是另一回事。习近平总书记就此谈到，由于一些原因，这些政策的配套措施还不是很实，政策落地效果还不是很好，主要问题是：市场准入限制仍然较多；政策执行中“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”现象大量存在；一些政府部门为民营企业办事的效率仍然不高；民营企业特别是中小企业、小微企业融资渠道狭窄，民营企业资金链紧张；等等。对目前遇到的困难，有的民营企业家形容为遇到了“三座大山”：市场的冰山、融资的高山、转型的火山。①参见习近平：《毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》，载《习近平谈治国理政》（第2 卷），外文出版社2017年版，第261 页。大山不倒，企业难活；障碍不除，市场凋敝。为此，要清理与平等保护市场主体相悖的法律、制度、政策，使所有类型的市场主体都能一视同仁地参与市场，为社会主义经济发展贡献自己的力量。就外资企业来说，是否能够平等地保证他们参与中国市场的主体资格，既是能否把它们引进来的关键，也是能否把它们留得下的根本。为此，习近平总书记明确要求：“要创新和改善利用外资环境，高度重视保护外资企业合法权益，高度重视保护知识产权，对内外资企业要一视同仁、公平对待，努力保持我国利用外资在全球的领先地位。”②习近平：《围绕贯彻党的十八届五中全会精神做好当前经济工作》，载中共中央文献研究室编：《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社、党建读物出版社2016年版，第322-323 页。只有开放的国内政策配套，才有全球化的推进；也只有包容的气度，才能吸引更多外资进入中国，推动中国改革开放事业不断往前推进。

第二，要保证公平竞争，就必须通过法治来营造良好的竞争环境。在与企业家代表的座谈中，习近平总书记指出：“打造市场化、法治化、国际化营商环境。要实施好民法典和相关法律法规，依法平等保护国有、民营、外商等各种所有制企业产权和自主经营权，完善各类市场主体公平竞争的法治环境……要推进简政放权，全面实施市场准入负面清单制度，支持企业更好参与市场合作作竞争。”③习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，载习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021年版，第358 页。“市场化”是以市场作为资源配置的决定性因素，激发各类市场主体活力，具体来说，即“加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富”④习近平：《“看不见的手”和“看得见的手”都要用好》，载《习近平谈治国理政》（第1 卷），外文出版社2018年第2 版，第117 页。。依此要求，凡是法律法规未明确禁入的行业和领域都应该鼓励民间资本进入，凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的领域都应该向国内民间资本开放。⑤习近平：《毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第68 页。“法治化”既强调对已有法律、法规、规章的严格执行，例如：严格执行《反垄断法》，将竞争的天敌“垄断”消解于无形；严格实施《反不正当竞争法》，规范市场竞争行为；还包括对已有不合理规定的废除和修正。在党的十八届四中全会通过的决定中，就特别强调要“健全以公平为核心的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，清理有违公平的法律法规条款”。当然，面对经济和社会发展的新形势、新任务，还有必要进一步完善维护公平竞争的法律制度。“国际化”意味着既要遵循公认的国际标准与国际规则，减少本国法律、制度、政策与国际经济规则的不合拍、不协调，如习近平总书记所言：“我们将加强同国际经贸规则对接，增强透明度，强化产权保护，坚持依法办事，鼓励竞争，反对垄断。”①习近平：《中国开放的大门只会越开越大》，载《习近平谈治国理政》（第3 卷），外文出版社2020年版，第195 页。同时，要完善涉外法治并将之严格推行。例如，“要实施好外商投资法，放宽市场准入，推动贸易和投资便利化。对在中国注册的企业要一视同仁，完善公平竞争环境”②习近平：《在企业家座谈会上的讲话》，载习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021年版，第358 页。。没有市场准入的宽松，必定会限制外商投资的领域与范围；而没有平等对待的政策安排，就难以产生公平的营商环境和竞争环境，导致外商望而却步，影响中国的对外形象。

第三，要使公平竞争得以顺利推进，还必须发挥国家对市场经济的调控作用。在市场经济的运作中，无疑要发挥市场的决定性作用，但这并不意味着国家和政府就无所作为。相反，要维护公平竞争的商业环境，国家必须以中立的立场来平等地保护各级、各类市场经济主体的权利与利益，维护正当、合理的竞争秩序。在市场经济中，竞争是经济发展的动力，也是人们运用自由意志的结果，但是，“如果说一个人的自由不该导致另一个人的依附的话，那么，在一个以市场经济方式组织起来的社会中就需要政治上和法律上的校正。竞争原则需要由社会保障原则来补充，绩效公正需要由需求公正来补充”③[德]弗兰茨–克萨韦尔·考夫曼：《社会福利国家面临的挑战》，王学东译，商务印书馆2004年版，第135 页。。市场主体天然的逐利性会导致某些商家在竞争的过程中采取不正当手段，例如，《反不正当竞争法》从第6 条到第12 条就列举了如下不正当竞争行为：实施混淆行为，引人误认为是他人商品或者与他人存在特定联系；采用财物或者其他手段贿赂相关单位或者个人，以谋取交易机会或者竞争优势；对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者，或者通过组织虚假交易等方式，帮助其他经营者进行虚假或者引人误解的商业宣传；实施侵犯商业秘密的行为；不当进行有奖销售；编造、传播虚假信息或者误导性信息，损害竞争对手的商业信誉、商品声誉；利用技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为。对于这些违法行为，就必须发挥法律的刚性约束作用，用“长着牙齿的”法律来对上述不正当竞争行为加以制裁。对此，习近平总书记明确要求：“要……深入推进实施公平竞争政策，全面落实公平竞争审查制度，消除各种市场壁垒，使各类资本机会平等、公平进入、有序竞争。”④习近平：《依法规范和引导我国资本健康发展，发挥资本作为重要生产要素的积极作用》，载《习近平谈治国理政》（第4 卷），外文出版社2022年版，第220 页。可见，在维护竞争公平方面，政府的作用不可或缺，法律的功能还需更好地发挥。

四、结语

民生事关普通百姓的日常生活，民生法治建设中以社会公平正义为指导，才能让人民真正感知公平正义之所在。党的二十大报告将围绕保障和促进社会公平正义作为推进法治中国建设的价值准则，体现了党和国家对社会公平正义作为法律核心价值的注重。在当代中国，社会公平正义是面向全体社会成员的共享正义，它以共同富裕为根本目标，着力满足人民对美好生活的期待。社会公平正义既要注重形式上的公平正义，更要追求实质上的公平正义。在党的二十大报告中，民生领域的公平话语主要表现为教育公平、机会公平和社会保障上的公平问题。同时，竞争公平作为与民生密切相关的公平形态，也须在社会公平正义的基础上，通过法治而得以更好的型构。