理解中国式现代化对社会保障的新要求

文/郑伟

回顾历史，我国现代化国家建设和社会保障改革发展经历了怎样的演进过程？取得了怎样的历史成就？展望未来，如何理解中国式现代化的特色和本质要求？中国式现代化对社会保障提出了哪些新要求？如何把握新时代社会保障改革发展的总体思路和主要任务？本文尝试对这些问题进行研究和回答。

现代化国家建设与社会保障改革发展的历史演进

实现现代化是近代以来中国人民的长久梦想。在中国共产党成立、新中国成立之后，建设社会主义现代化国家这一梦想终于开始逐步化为现实。社会保障与社会主义现代化国家建设之间具有十分紧密的联系，一方面社会保障是社会主义现代化国家建设的基础支撑，另一方面社会主义现代化国家建设也不断推动社会保障向前发展。

进入中国特色社会主义新时代以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，对我国社会保障体系建设作出顶层设计，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强，我国社会保障体系建设进入了快车道。当前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度的社会保障体系基本建成，形成了世界上规模最大的社会保障体系，人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

中国式现代化的内涵及对社会保障的新要求

中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化对社会保障，特别是社会保障的普遍性、精准性、公平性、可持续性和经济友好性，都提出了新的更高的要求。

第一，人口规模巨大的现代化，对社会保障的“普遍性”提出了更高的要求。同样是“全覆盖”，相较于一个人口规模几千万或者两三亿的国家，拥有十四亿多人口、规模超过现有发达国家人口总和的中国，其实现社会保障全覆盖的艰巨性和复杂性前所未有。当前，我国社会保障扩面工作取得了显著的成效，但也存在一定的问题，部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员等人群没有纳入社会保障，工伤保险、失业保险等的覆盖面仍有一定的缺失。

第二，全体人民共同富裕的现代化，对社会保障的“精准性”提出了更高的要求。促进共同富裕，要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性。社会保障的精准性既体现为保障风险的精准性，也体现为保障人群的精准性，还体现为保障区域的精准性。在现代化国家建设中，要通过社会保障的精准性增加低收入群体收入，促进全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。

第三，物质文明和精神文明相协调的现代化，对社会保障的“公平性”提出了更高的要求。社会保障既通过“再分配”发挥收入调节作用，夯实人民幸福生活的物质基础，推动物质文明发展；又通过“天下为公”“民为邦本”等社会保障制度内嵌的公平正义基因，弘扬中华优秀传统文化，促进精神文明发展。当前，我国社会保障公平性有显著提升，但城乡、区域、群体之间待遇差异不尽合理。因此，随着现代化国家建设的推进，社会保障的公平性也要相应提升。

第四，人与自然和谐共生的现代化，对社会保障的“可持续性”提出了更高的要求。对社会保障而言，其可持续性一方面表现为社会保障对生态可持续发展的保障和支持；另一方面，社会保障的可持续性还表现为社会保障自身的可持续发展，既满足当代人的社会保障需求，又不损害后代人满足其社会保障需求的能力。在人口老龄化急剧深化的背景下，社会保障可持续性面临十分严峻的挑战，这一问题应当在现代化国家建设中妥善加以解决。

第五，走和平发展道路的现代化，对社会保障的“经济友好性”提出了更高的要求。我们不走一些老牌资本主义国家通过战争、殖民、掠夺等方式实现现代化的老路，我们走的是和平发展的道路，我们的社会保障成本完全内嵌于自身的经济发展，构成经济发展成本的一部分，因此要求社会保障的保障水平不能超越经济发展阶段，要求社会保障具有更高的“经济友好性”。

社会保障面临的风险挑战

随着我国社会主要矛盾发生变化，以及城镇化、少子老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障的发展环境发生了新的深刻变化，社会保障面临着诸多新的风险挑战，需要妥善应对。

从社会主要矛盾看，我国社会的主要矛盾已发生根本性变化。社会主要矛盾变化对社会保障发展的重要启示在于，随着社会主要矛盾的关注点从人民的物质文化需要转变为美好生活需要，社会保障应从“有没有”的阶段跨越到“好不好”的阶段，由此对社会保障发展提出了更大的挑战。

从城镇化看，两个“城镇化”存在脱节现象，“常住人口城镇化”快速上升，但“户籍人口城镇化”相对滞后。2021年末，我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低18个百分点。以人为核心的新型城镇化，对社会保障制度如何适应人口向城镇流动、如何统筹城乡社保发展并做好衔接、如何实现对常住人口的社保公共服务均等化，都提出了更迫切的要求。

从少子老龄化看，随着我国城镇化、工业化、现代化水平不断提高，少子化和老龄化同时出现。少子化与老龄化同时出现，一方面将使社保基金收入减少，另一方面将使社保基金支出增加，这对于社会保障特别是养老保险和医疗保险的基金收支，将带来十分严峻的“双面夹击”的挑战。

从就业方式多样化看，灵活就业等非传统就业成为普遍的就业方式。截至2021年底，我国灵活就业者为2亿人左右，主要包括个体经营、非全日制和新就业形态等。我国现行社会保障制度主要针对传统就业方式设计，不能很好适应灵活就业和新就业形态劳动者。灵活就业和新就业形态等非传统就业的普遍化，对传统的以“单位”为主体的社会保障体系提出了新的挑战，亟待破题解决。

新时代社会保障改革发展的总体思路

新时代社会保障改革发展的总体思路应当是，遵循党的二十大关于民生领域工作的总体部署，坚持中国特色社会保障体系的成功经验，并把握社会保障未来发展的科学方法论。

社会保障属于民生领域的重要部分，党的二十大对民生领域工作作出了总体部署，社会保障改革发展应当遵循这些部署。同时，党的二十大对社会保障提出的“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”的总体要求，与党的十九大报告相比，更加强调“公平统一”和“安全规范”。这些表述上的变化，反映出党和国家对新时代社会保障的更高期待。

建设中国特色社会保障体系包括五个方面的成功经验，这些成功经验可以概括为五个“度”：一是“厚度”，即政治优势的厚度；二是“温度”，即民生公平的温度；三是“高度”，即顶层设计的高度；四是“力度”，即改革创新的力度；五是“适度”，即发展节奏的适度。

科学谋划“十四五”乃至更长时期的社会保障事业，在方法论上可以概括为五个“看”。一是“看得全”，即系统观念。经济社会是一个大系统，我们应当有全局的观念，不能就社会保障论社会保障，而要将社会保障置于国家经济社会发展的大背景下来谋划和推动。二是“看得远”，即战略眼光。我们应当有长远的眼光，要让社会保障为全体人民共同富裕和社会主义现代化强国建设，提供坚实的制度性支撑。三是“看得早”，即风险意识。我们应当有居安思危的意识，要提早看到各种变化可能带来的风险挑战，做好风险预判和政策储备。四是“看得宽”，即国际视野。我们应当有宽广的视野，既立足中国，又放眼世界；既看发达国家，又看发展中国家；既看经验，又看教训。五是“看得透”，即规律认知。对于经济发展与社会保障二者关系的客观规律，我们应当有透彻的认知，既尽力而为又量力而行，确保我国社会保障事业行稳致远，为全面建设社会主义现代化国家贡献重要力量。

新时代社会保障改革发展的主要任务

党的二十大对未来一个时期社会保障的改革发展提出了方向性要求。我们应当根据这些要求，来谋划安排社会保障改革发展的主要任务，具体可以包括五个维度。

（一）横向维度：扩大覆盖面

在横向维度，我们要继续扩大社会保险覆盖面，全面实施全民参保计划，向“覆盖全民”的目标迈进。

其一，在职工基本养老保险方面，推动实现由“制度全覆盖”走向“法定人群全覆盖”。其二，在城乡居民基本养老保险方面，完善对缴费困难群体帮扶政策，积极促进适龄参保人员应保尽保。其三，在基本医疗保险方面，积极推动职工和城乡居民在常住地、就业地参保，巩固提高参保覆盖率。其四，在失业保险方面，加强失业保险参保扩面工作，重点推动中小微企业、个体工商户、农民工等单位和人群积极参加失业保险。其五，在工伤保险方面，实现工伤保险政策向职业劳动者的广覆盖。

（二）纵向维度：提高统筹层级

在纵向维度，我们要做好养老保险全国统筹实施工作，并提高其他社会保险项目的统筹层级。

在实施养老保险全国统筹的过程中，我们要及时总结经验，不断健全完善制度。养老保险全国统筹欲取得预期效果，至少有三个方面的基础工作需要夯实：其一，统一养老保险政策；其二，建立中央和地方养老保险支出责任分担机制；其三，加强能力建设。

在企业职工基本养老保险实施全国统筹之后，我们要促进其他社会保险项目，即基本医疗保险、失业保险和工伤保险提高统筹层次，全面做实市地级统筹，推动实现省级统筹。

（三）时间维度：持续深化制度改革

在时间维度，我们要持续深化社会保障各项重点制度改革，把养老保险、医疗保障、社会救助、社会福利的制度改革进一步向前推进。

在养老保险领域，要按照改革总体方案的部署，持续深化养老保险制度改革，并在实践中不断完善。比如，实施渐进式延迟法定退休年龄，规范城乡居民基本养老保险个人账户计息办法，修订职工基本养老保险个人账户计发月数，完善被征地农民参加基本养老保险政策，推动建立城乡居民基本养老保险丧葬补助金制度，加强退役军人保险制度衔接等。

在医疗保障领域，制度改革重点是协同推进“三医联动”，推动形成“三医”协同治理格局，使人民群众更有获得感和安全感。一是深化药品和医用耗材集中带量采购制度改革；二是完善相关激励约束机制，推动公立医疗机构以集中带量采购作为医药采购的主导模式；三是深化医保支付方式改革，引导医疗机构合理诊疗，提高医保资金使用效能。此外，要适应人口流动的形势，落实异地就医结算。

在社会救助领域，要按照系统集成、协同高效的要求，持续深化社会救助制度改革，形成覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助体系，并在改革中重点关注以下三个方面的工作：一是“精准识别”，二是“按需救助”，三是“加强衔接”。

在社会福利领域，要重点关注老年人、困境儿童和残疾人等特殊群体的福利保障，并保障妇女儿童合法权益。一是提升养老服务水平，二是提升困境儿童福利保障水平，三是完善残疾人福利制度，四是保障妇女儿童合法权益。

（四）空间维度：完善多层次多险种体系

在空间维度，我们要完善多层次多险种的社会保障体系，重点包括发展多层次多支柱养老保险体系，促进多层次医疗保障有序衔接，以及建立长期护理保险制度。

在养老保险方面，我们要在夯实基本养老保险制度的基础上，大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，并规范发展养老保险第三支柱，推动个人养老金和其他个人商业养老金融健康发展。

在医疗保障方面，我们要促进多层次医疗保障有序衔接，充分发挥政府、市场、社会的积极作用，健全以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助等共同发展的多层次医疗保障制度，更好满足人民群众多元化医疗保障需求。

在长期护理保险方面，党的二十大明确提出“建立长期护理保险制度”，我们要按照这一最新要求，在长期护理保险的制度框架、待遇保障、标准认定和经办服务等方面迈出实质性步伐。

（五）运行维度：健全机制设计

在运行维度，我们要健全社会保障的相关机制设计，特别是筹资和待遇的确定调整机制、公共服务机制、社保基金监管机制等。

筹资和待遇安排是社会保障制度运行的重要基础。我们要健全社会保障筹资和待遇的确定和调整机制，并逐步缩小职工与居民、城镇与农村的筹资和保障待遇差距。

公共服务是社会保障制度运行的重要支撑。我们要加强社会保障的精细化管理，健全社会保障的公共服务机制。一方面，要加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，深入推进社保经办数字化转型。另一方面要坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，提供更加贴心暖心的社会保障服务。同时，当前社会保障公共服务应特别关注养老保险全国统筹和新就业形态群体参保这两项重点工作。

社保基金监管是社会保障制度运行的重要保障。我们要健全社保基金保值增值和安全监管机制，防范化解基金运行风险，尤其要注意避免三类“不安全”：其一，避免“不规范的不安全”；其二，避免“不专业的不安全”；其三，避免“不发展的不安全”。