审计视角下高校零星维修工程管理存在的问题及对策研究

赵 怡

(作者单位：华中科技大学)

一、高校零星维修工程及其管理的含义

按照工程造价金额大小，高校建设工程可以划分为新建、改建、扩建等基本建设工程，以及专项维修工程和零星维修工程三种类型。本文所指的零星维修工程一般是指单项造价低于一定起点金额的小型建设工程，施工内容主要包括对房屋及建筑物、构筑物、基础设施实施装饰装修、园林绿化、安防技防、道路管网改造等。通常情况下，高校按照成本效益原则，出于对办学规模的大小、学校资金体量、审计资源、建设工程项目数量和管理深度方面的综合考虑，设置维修工程结算送审的起点金额，工程造价低于起点金额的统称为零星维修工程项目。

一般而言，办学规模和资金体量越大的高校，零星维修项目金额起点越高。经了解，教育部直属高校的工程审计结算起点金额较低的为1万元，较高的达30万元。目前，随着高等教育事业的不断发展，出于提高内部审计工作效率的考虑，有的高校审计部门还将进一步提高工程审计结算起点金额。

高校零星维修工程管理是指高校建设工程管理职能部门依据“维修需求、工程立项、确定施工单位、签订施工合同、工程施工、工程竣工、工程验收、工程款结算”的流程，对零星维修工程实施全过程的管理活动。

二、高校零星维修工程管理存在的主要问题

1.学校和职能部门对零星维修工程管理不够重视。目前，各高校对基本建设项目和金额较大的专项维修工程普遍比较重视，从工程的总体规划、前期立项、项目实施、竣工验收、结算审计、资金管理到最后的监督评价与廉政建设，制定了一套较为完整的管理制度和内部控制规定，明确了人员岗位、职责权限和审批流程。相比之下，零星维修工程项目由于单项投资估算金额较小、建设单位和工程地点分散，且维修内容存在计划性不强的特点，学校和职能部门客观上对零星维修工程管理的重视程度不够，存在制度缺失、管理薄弱现象。

2.自筹经费的零星维修工程项目未纳入归口管理。目前，高校维修工程的资金来源主要分为三类，一是申请中央高校改善基本办学条件专项经费，主要用于校舍维修改造、基础设施改造、基本建设项目的辅助设施和配套工程；二是每年在校级财力中安排维修预算，用以开展对公共教室、大型公共实验室、大型科研平台、图书馆、学生宿舍、食堂等建筑物，以及道路、给排水、供电、供热、燃气管网等公共基础设施、校园美化绿化的维修改造；三是各使用管理单位自筹经费，主要是院系利用沉淀的自有资金（包括办学经费、发展基金、横向科研经费、捐赠款）对其办公室、实验室进行日常维修。前两项由于涉及学校公共办学条件的保障，单项工程金额较大，主要由学校基建或总务后勤部门负责，其管理职能明确。但自筹经费维修工程项目的管理过程中，还可能涉及实验室管理处、房产管理处、消防办公室等多个部门，往往管理范畴划分不清，甚至成为归口管理的真空地带。

3.零星维修工程项目的建设单位管理不够规范。院系是高校的办学主体，主要致力于教学、科研和社会服务。术业有专攻，受到专业性限制，院系在行政运行层面对于零星维修工程项目的管理既不专业，也不规范。零星维修经费来源多样化，随着科研“放管服”相关政策的出台与落实，国家给予科研人员更大的经费自主权，科研经费的使用由科研项目负责人审批即可。在这种情况下，学院对于使用科研经费尤其是横向科研经费实施的零星维修工程，不好把握其管理程度。这双重因素的叠加，使得院系层面的零星维修工程项目管理比较混乱，没有按照一定的程序进行审批和管理。

4.零星维修工程项目存在化整为零拆分的现象。从全校整体角度来看，某一会计年度所发生的零星维修费积少成多，投入资金总量十分可观。部分零星维修项目为达到规避工程结算审计可能审减造价的目的，主观上将某一家施工单位负责完成的工程项目拆分为完成施工时间相近、施工内容类同的多个维修项目，使得每项工程投资均低于学校结算审计金额起点。拆分项目人为地增加了工程造价，虚报了工程款，造成学校资金的浪费。

5.院系零星维修工程项目的采购程序不够规范。院系的零星维修工程缺乏计划性，哪儿坏了修哪里，或者有经费就修，没有经费就不修，或者为简单方便，选择以往联系过较为熟悉的建安公司或施工人员，因而对施工方的遴选未严格履行采购与招标程序。另外，由于缺乏专业性，各地区或不同施工时间受市场信息的调整差异，施工内容的结算无法逐条逐项标准化，造成院系对施工方的报价缺乏甄别能力，最终工程款的确定缺乏竞争性，易造成工程造价的不真实。

6.零星维修工程项目的施工合同签订不够规范。按高校授权签订经济合同的相关规定，单项工程造价达到一定金额的经济事项应签订合同。从零星维修项目的施工合同实务情况来看，合同的签订不规范、不严谨，存在甲方盖章未经授权、合同签订人签字或合同签订日期等关键要素不齐全、合同签订日期晚于工程施工日期、合同中关于双方权利义务及质保金与保修等条款不合理等问题。

7.零星维修工程项目的工程款结算审核把关不严。建设资金的支付主要依据合同约定的工程款支付条款，以及学校资金审批程序等有关规定办理。维修项目施工合同中应包含有专门的工程价款结算条款，一般将合同暂定价或固定总价作为基数，考虑工程项目的实施情况后，整体作为进度付款依据，施工过程中进度款支付不超过合同价的一定比例。由于信息的不对称性或审核把关不严，财务部门办理零星维修工程款支付时，按照一般性经济业务支出的基本报账要素要求，仅审核是否有经费来源、是否经过经费负责人审批、是否具备合法发票与合同，即可办理报销手续。这种做法未结合工程管理的特点而提供相关证明性资料，如工程项目立项审批依据、采购记录、竣工验收单、竣工图、工程结算书等，易造成款项支付的不合理性，即不具备付款条件而结算支付了款项。另外，若工程项目被抽审进行造价的复核，还存在最终认定工程款低于合同价的情形，则存在应追回多支付工程款的风险。

8.零星维修工程项目未纳入审计全覆盖的范畴。高校的内部审计部门由于任务重、人手紧张等原因，按照重要性原则将审计重点放在基本建设项目和专项维修项目上，以保障学校大型建设项目的审计监督。经调查了解，高校对于零星维修工程项目审计的普遍做法是采取抽样审计，以及纳入二级单位党政主要负责人经济责任审计范畴的方式。当审计任务饱满甚至超负荷运行而疲于应对时，零星维修工程不会被纳入工程审计工作重点，全覆盖的审计要求就不能落到实处。

三、加强高校零星维修工程项目管理的审计对策

2018年党中央成立中央审计委员会，明确要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。各高校执行党委领导下的校长负责制，高校的内部审计部门应在学校党委的领导下，围绕学校发展的中心工作，坚持问题导向和系统观念，发挥内部审计“防未病、治已病、祛病根”的作用，督促学校完善内部控制，以高质量的审计推动学校的高质量发展。

1.进一步健全高校内部审计的领导体制，理顺审计工作机制。为增强高校零星维修工程项目管理中的审计监督职能，应坚持学校党委对审计工作的集中统一领导，根据工作需要成立审计委员会，研究制订内部审计重大政策和发展战略，审议决策内部审计重大事项等。

零星维修工程是高校建设工程不可或缺的组成部分，对其全过程管理涉及学校多个职能部门，包括基建、总务后勤、采购与招标、内部审计、财务等部门，维修工程的使用单位更是覆盖到各学院、机关部处、直附属单位等全校范围。内审部门对维修工程审计管理要接地气，经常下基层、下工地，通过现场踏勘，掌握第一手情况，及时发现制度性、规律性重大问题及内部控制缺陷，向学校审计委员会报告，以研究和解决问题，确保审计全覆盖的目标落实到位。内部审计人员紧盯建设工程领域，经常性地开展审计监督，能进一步发挥内部审计在加强学校资金管理、保障资产安全、完善内部控制、防控经济风险、促进廉政建设、推进学校治理体系和治理能力现代化等方面的积极作用。

2.完善零星维修工程项目统一归口管理制度。高校应针对零星维修工程项目，及时调整和更新包括工程项目立项、分散采购流程、合同签订程序等在内的相关管理规章制度，并指定建设工程相关职能部门负责零星维修工程项目的管理，指导和协助院系实施维修工程。同时，财务部门应强化“过紧日子”的意识，建立厉行节约、反对浪费的长效机制；建设单位制订关于维修项目的五年规划、三年计划，建立好维修项目库，有计划地开展对教学、科研、办公场所的维修，提高资金使用效率。只有各归口管理部门心往一处想，劲往一处使，拧成“一股绳”，下好“一盘棋”，才能整体提升学校建设工程的管理水平，促进学校办学水平的高质量发展。

3.规范采购遴选零星维修工程项目的施工方及项目合同签订。高校采购与招标部门应规范以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，确定具体采购归口管理部门职责；根据国家规定及时调整集中采购和分散采购限额。学校还应明确各类合同的相关归口管理部门，授权二级单位确定经济合同具体范围。对于零星维修建设工程项目，参考国家住建部施工合同模板主要内容，及时发布学校统一的施工合同模板，具体包括工程范围、工程款支付、双方权利义务、结算原则等内容，杜绝各二级单位根据各自理解，签订责任条款不合理或不合规合同的现象，以保护学校正当权益。同时要对学校签订的各类合同实行归口管理，建立统一的合同管理系统台账，以规范合同的签订与执行。

4.加大工程项目管理违规案例的曝光力度。高校要结合各类巡视、外部审计等检查，以及学校内部审计、巡视巡察发现的零星维修工程项目管理中存在的问题，尤其是针对维修工程管理违规案例，加大曝光力度，在一定的范围内以适当的方式进行信息公示和警示教育，将资质不合规及工程质量不过关的施工方列入建设工程“黑名单”。内审部门加强与学校纪检监察机构、巡视巡察办公室、组织部门的沟通协作，构建科学的联动协作机制，将“三重一大”决策制度实施、维修工程相关管理职责的履行情况纳入经济责任审计和巡视巡察范畴，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，提高审计效率，保证全面从严治党政治责任得到落实。

5.强化内部审计监督，加强审计成果运用。高校的内部审计部门对于结算金额低于审计起点的零星维修工程实行备案制，通过事中或事后组织抽查审计，定期组织对零星维修工程项目的审计检查，或是在开展学校领导干部经济责任审计时将零星维修工程项目的管理情况纳入审计关注的重点。高校内部审计要充分发挥“经济体检”的职责，对于审计发现的零星维修工程项目管理存在的问题，向学校建设管理单位发出审计意见书，提出相应整改建议，并督促各相关单位落实审计整改主体责任，扎实做好审计整改下半篇文章。

6.规范财务审核报销流程，强化零星维修工程项目结算的财务管理。高校财务部门应结合财务审核要求，针对校内各单位零星维修工程项目管理特点以及各建设单位的性质，研究制定报销必备要素与审核流程，分别明确经费支出审批程序，加强零星维修工程项目发票真实性、合法性的财务审核，完善工程竣工结算手续。尤其要加大对零星维修工程项目进度款支付的审核力度，重点审核是否满足合同约定的进度款支付条件、付款时间、付款比例、竣工验收手续和单位内部审批手续等。